大陸加速盤活萬億沉睡資金

1、大陸加速盤活萬億沉睡資金 近期，中國內(nèi)地各省份圍繞盤活財(cái)政“沉睡”資金，對一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、財(cái)政專戶等進(jìn)行排查、摸底、清理。 這源自國務(wù)院總理4月1日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議。這次會(huì)議再次部署盤活和統(tǒng)籌使用沉淀的存量財(cái)政資金，以有效支持經(jīng)濟(jì)增長；并決定適當(dāng)擴(kuò)大全國社?；鹜顿Y范圍，以更好惠民生、助發(fā)展。 與以往不同，本次會(huì)議措辭更加嚴(yán)厲：要抓緊出臺方案，完善相關(guān)規(guī)定，對統(tǒng)籌使用沉淀的存量財(cái)政資金建立任務(wù)清單和時(shí)間表，對工作不力的嚴(yán)肅追責(zé)。事實(shí)上，在大陸經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，財(cái)政收支緊張，又需要更加積極財(cái)政政策的背景下，多次公開提及盤活存量資金。去年12月24日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議更指出，盤

2、活各領(lǐng)域財(cái)政沉睡資金，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。 隨即，國務(wù)院辦公廳在去年底下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知（下稱通知），提出十大改革舉措：包括清理一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金、嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政專戶管理、加強(qiáng)收入繳庫管理等，具體辦法多擊中要害。這也是國務(wù)院首次全面部署激活財(cái)政存量資金。 多年沉淀未被關(guān)注 根據(jù)中國財(cái)政部數(shù)據(jù)，2014年，全國一般公共財(cái)政收入增長8.6%，比2012、2013年分別回落4.3個(gè)和1.6個(gè)百分點(diǎn)；全國政府性基金收入增長3.5%。2015年1-4月，全國一般公共預(yù)算收入增幅比去年同期回落6.3個(gè)百分點(diǎn)；全國政府性基金預(yù)算收入比去年同期下降3

3、4.7%。 德意志銀行提供給鳳凰周刊的一份報(bào)告更預(yù)測，全國財(cái)政收入（包括基金收入）2015年可能只增長1%，這將是1981年以來增速最低的一年。全年地方政府收入可能下降2%，這將是1994年以來首次負(fù)增長。 與此同時(shí)，中國政府卻面臨著加大積極財(cái)政政策力度、穩(wěn)定增長、民生投入、償還政府性債務(wù)等剛性支出壓力。另一方面，資金饑渴的中國各級政府多年來累積了高達(dá)萬億級的存量資金，低效運(yùn)轉(zhuǎn)乃至完全沉睡更使得積極的財(cái)政政策大打折扣。 財(cái)政沉睡資金問題在大陸已存在多年，但一直未被社會(huì)關(guān)注，況且中國財(cái)政收入長期保持兩位數(shù)增長，中國政府并“不差錢”。直至近期該問題才被擺到桌面上。 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)地方財(cái)政融資研究所所

4、長溫來成告訴鳳凰周刊，沉睡資金的形成原因復(fù)雜，與分稅制改革、預(yù)算制度等均相關(guān)。1994年中國進(jìn)行分稅制改革以后，各級政府財(cái)政狀況出現(xiàn)明顯的分化，縣鄉(xiāng)財(cái)政往往較薄弱，中央財(cái)政、省級財(cái)政和中心城市的財(cái)政相對寬裕。結(jié)果，每到年底時(shí)，一些中央部門和省一級部門在賬面上剩余大量資金，未能支出，一些部門的剩余資金甚至可能占到全年預(yù)算的三分之一。于是，幾乎每年下半年，尤其第四季度，財(cái)政部門都要催促各單位預(yù)算的執(zhí)行度。但最終這些資金還是未能全部花完。 溫來成分析發(fā)現(xiàn)，這些剩余資金大部分都屬于各部門的專項(xiàng)資金，大量沉睡的原因則有著主客觀因素。現(xiàn)行預(yù)算制度，中央預(yù)算年度是從1月1日到當(dāng)年12月31日，也就是當(dāng)年1月

5、1日預(yù)算就已經(jīng)開始執(zhí)行。但是預(yù)算的審批卻是在每年3月初的全國人民代表大會(huì)。全國人大審批后，財(cái)政部一般在一個(gè)月內(nèi)批復(fù)給各個(gè)主管部門，各個(gè)主管部門又在一個(gè)月內(nèi)把本部門預(yù)算批復(fù)給下屬單位。結(jié)果，中央資金到達(dá)最基層時(shí)，已經(jīng)是當(dāng)年的5、6月份。這意味著基層部門需要在半年內(nèi)把全年的預(yù)算花完，這幾乎是不可能完成的任務(wù)，結(jié)果中國政府部門年底突擊花錢現(xiàn)象每年都在上演。 另外，一些項(xiàng)目需要幾年才能完成，但可能在第一年就把預(yù)算全部劃撥。由于財(cái)政專戶資金必須專款專用，不能靈活安排，所謂“打醬油的錢不能買醋”。隨著各級財(cái)務(wù)預(yù)算管理日益嚴(yán)格，有些資金雖然上級已經(jīng)安排了轉(zhuǎn)移支付，但由于達(dá)不到規(guī)范，可能無法支取。 財(cái)政部財(cái)政

6、科學(xué)研究所副所長王朝才也向本刊介紹了幾種情形：有些項(xiàng)目已經(jīng)獲批，地方政府拿到了資金，但是項(xiàng)目中途無法實(shí)施；有的項(xiàng)目并不是地方政府真心要做，而是借項(xiàng)目申請到資金；有的工程完成后，項(xiàng)目資金還有剩余；有些情況則稍復(fù)雜，比如學(xué)校危房改造，等待上級批下資金可能需要幾年，于是先改造，后拿到批下的資金，但卻不愿用于還款。 規(guī)模達(dá)萬億以上 至于財(cái)政沉睡資金的規(guī)模，目前中國政府尚無向外公開的數(shù)據(jù)。市場只能根據(jù)一些信息作出大致推測。比如審計(jì)署2015年第1號公告顯示，截至2013年底，重點(diǎn)審計(jì)的32個(gè)中央部門結(jié)存資金達(dá)974.2億元，其中約一半是在2012年底前形成的，閑置超過一年；至2014年3月底，9個(gè)省本級

7、和9個(gè)市本級財(cái)政存量資金達(dá)7673億元，其中近三成已無法按原用途使用；中央財(cái)政2013年底結(jié)轉(zhuǎn)的無具體使用項(xiàng)目的科技支出金額約384億元，其中超過一半的錢結(jié)轉(zhuǎn)5年以上。 中國經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)原副主任高尚全對鳳凰周刊表示，政府型基金2013年達(dá)到了5.23萬億元，所謂政府型基金是指各級政府及其所屬部門為支持每項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展向公民、法人和其他組織無償征收的非稅財(cái)政資金，這些巨大的公共資金被各部門視為“私房錢”，有的長期沉睡，有的被挪用。 王朝才則表示，財(cái)政存量資金雖有4萬億-5萬億元規(guī)模，但其中有一部分是不能隨便動(dòng)用的。首先各級財(cái)政必須有一些應(yīng)急資金。比如中央財(cái)政庫底肯定有一兩千億元應(yīng)急資金，每

8、個(gè)省可能需要幾十億元，每個(gè)縣需要幾千萬元，全國各地方總計(jì)應(yīng)該有1萬多億元。另外，社保閑置資金即社保收支結(jié)余也不能隨便花掉。像浙江省有的縣社保結(jié)余高達(dá)100多億元，全國總計(jì)大概也有1萬多億元?！八允Ｏ碌恼嬲某了Y金估計(jì)有1萬億-2萬億元?！?可見，由于統(tǒng)計(jì)口徑不同，難以確定沉睡資金規(guī)模，但起碼在萬億元以上。而且通知透露出“財(cái)政存量資金快速增長的趨勢初步得到遏制?！?盤活面臨體制障礙 財(cái)政吃緊下，中央政府希望盡快盤活海量沉睡資金，真正用在調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、保增長，充分釋放積極財(cái)政政策的有效作用。 通知就亮出多個(gè)有力措施：比如明確2012年及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)下來的公共財(cái)政資金、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、部門預(yù)

9、算資金等，都作為結(jié)余資金收回公共財(cái)政統(tǒng)籌使用；全面清理存量財(cái)政專戶，兩年內(nèi)逐步撤銷等。另外，根據(jù)新的預(yù)算法，各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。 溫來成認(rèn)為，要徹底解決資金沉淀問題，就要修改現(xiàn)行的預(yù)算制度，或是調(diào)整全國人大開會(huì)時(shí)間，或是修改預(yù)算年度，比如把每年4月到第二年3月作為一個(gè)預(yù)算年度?！暗俏覀円埠粲趿撕芏嗄辏还苁切薷念A(yù)算年度，還是調(diào)整人大開會(huì)時(shí)間，都沒有相應(yīng)的反饋?！逼浯涡枰訌?qiáng)預(yù)算管理，規(guī)范項(xiàng)目申請和預(yù)算編制，以保證預(yù)算批復(fù)后即可支出，從而避免繼續(xù)產(chǎn)生新的沉淀資金。 財(cái)政科學(xué)研究所所長劉尚希告訴鳳凰周刊，2

10、015年的中國政府預(yù)算報(bào)告就體現(xiàn)了存量與增量結(jié)合?！耙郧暗念A(yù)算報(bào)告更多是在增量上做文章。今年報(bào)告的亮點(diǎn)則是強(qiáng)調(diào)盤活存量?！眲⑸邢＝榻B，根據(jù)2015年中央預(yù)算報(bào)告，中央財(cái)政動(dòng)用以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金達(dá)1124億元，重點(diǎn)投向民生改善、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。 對于存量資金的使用方法，高尚全主張應(yīng)更多地通過市場配置。為支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，廣東省決定“十二五”期間拿出100億元。但如果用舊的財(cái)政分配辦法，第一不公平，第二容易引起腐敗，第三有去無回，寶貴的資金最終沒有用在刀刃上。高尚全建議時(shí)任廣東省委書記設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金，采用市場化辦法，由專業(yè)團(tuán)隊(duì)運(yùn)營，從而提高回報(bào)、減少腐敗，并帶動(dòng)社會(huì)資本，使資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，而非“撒胡椒面”。據(jù)悉，廣東第一家股權(quán)投資基金，財(cái)政拿出了5億元，由于民間資本跟進(jìn)，已擴(kuò)大到85億元。 1月14日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議就決定設(shè)立國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，基金規(guī)模為400億元。說，這體現(xiàn)了“改革的思路”：把幾項(xiàng)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)基金、財(cái)政專項(xiàng)等“碎錢”、“零錢”合并起來，盤活使用，從而更好發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，更大力度支持科技創(chuàng)新型企業(yè)。 事實(shí)上，中國政府盤活財(cái)政存量資金仍面臨諸多障礙。某專業(yè)人士告訴本刊，“總理是支持的，但是各部門不一定。把甲部門給的錢