行政環(huán)境與公共行政的關(guān)聯(lián)

1、行政環(huán)境與公共行政的關(guān)聯(lián) 1引言 當(dāng)代著名行政學(xué)家里格斯在其所著的行政生態(tài)學(xué)一書中，提出了一個(gè)重要的觀點(diǎn)，即要了解一個(gè)國家的公共行政，不能只是從行政本身作孤立的描述和比較，必須進(jìn)一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系。他認(rèn)為影響一個(gè)國家的生態(tài)因素是多種多樣的，影響程度也是不同的，在書中他歸納出了最重要的五種：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、溝通網(wǎng)、符號系統(tǒng)、政治架構(gòu)，并深度剖析了這幾種生態(tài)因素與公共行政之間的關(guān)系，當(dāng)然他的闡述主要是結(jié)合其另一主要理論即根據(jù)不同的社會(huì)形態(tài)，里格斯提出了三種不同的行政模式：融合的行政模式、棱柱的行政模式和衍射的行政模式，并分別以這三種行政模式的代表國家古代泰國、現(xiàn)代泰國、現(xiàn)代美國為例。本文主

2、要是通過解析美國的生態(tài)因素與公共行政之間復(fù)雜的關(guān)系，從而達(dá)到對中國公共行政模式的認(rèn)識以及指導(dǎo)的目的。 2美國行政生態(tài)環(huán)境與公共行政的關(guān)系 21經(jīng)濟(jì)因素與公共行政 在像美國這種現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是“市場企業(yè)”的結(jié)構(gòu)，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作遵守價(jià)值規(guī)律，用最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。在這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，整個(gè)美國的行政制度也呈現(xiàn)出市場化、商品化的特點(diǎn)。例如，公共行政人員的“才力”就相當(dāng)于商品，他們出售自己的才力服務(wù)于行政，公務(wù)員的身份只被看作是一個(gè)職業(yè)，他們與政府的關(guān)系是“契約式”。因此可以把美國行政機(jī)構(gòu)看做是一個(gè)市場，在這個(gè)市場里，每個(gè)行政官員用最經(jīng)濟(jì)有效的方法，最大限度地完成其規(guī)定的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)其特定的

3、目標(biāo)，簡而言之，行政機(jī)構(gòu)就是經(jīng)濟(jì)市場的相對物，二者都是功利理性的、經(jīng)濟(jì)有效的。但同時(shí)我們也必須認(rèn)識到美國自由的經(jīng)濟(jì)市場亦需要專業(yè)的公共行政的監(jiān)督管理。所以說美國的市場經(jīng)濟(jì)制度與其特有的公共行政是相互依賴，相輔相成的，無市場經(jīng)濟(jì)制度的支持，則行政制度不能自存；反之，無行政制度的支持，則市場經(jīng)濟(jì)制度亦趨于崩潰。 22社會(huì)因素與公共行政 美國的社會(huì)結(jié)構(gòu)很復(fù)雜，功能繁多的社團(tuán)和開放的階級結(jié)構(gòu)是其社會(huì)的典型特征。 （1）舉足輕重的社團(tuán)與公共行政。美國因社會(huì)分工極為發(fā)達(dá)，社會(huì)結(jié)構(gòu)高度分化，因而代表著各種不同社會(huì)利益的功能性團(tuán)體也種類繁多，并且與公共行政的關(guān)系密切。首先，社團(tuán)的邏輯結(jié)構(gòu)被轉(zhuǎn)移到公共行政中。整

4、個(gè)國家被看作是一個(gè)社團(tuán)，社團(tuán)的基礎(chǔ)是契約，而國家的契約就是憲法，規(guī)制了所有會(huì)員的目的。一個(gè)人只要同意這些目的并滿足其特殊的條件，即可成為其公民，同時(shí)，若他選擇另一個(gè)國籍時(shí)，也可自由地退出。政府機(jī)構(gòu)就是國家這個(gè)社團(tuán)的官僚治體，花費(fèi)公民的稅收，對公民負(fù)有責(zé)任。其次，社團(tuán)成為各種利益的匯聚點(diǎn)和表達(dá)者。社會(huì)各階層、各利益團(tuán)體通過社團(tuán)向政府施加壓力，影響行政，它變成了公民與政府之間的媒介，許多特殊的利益通過它從公民轉(zhuǎn)遷到政府。第三，政府也通過社團(tuán)來表達(dá)自己的目的。政府依賴社團(tuán)協(xié)助，實(shí)現(xiàn)各種計(jì)劃和政策。美國政府政策的擬定，甚至?xí)枰孪日鞯酶魃鐖F(tuán)的同意和支持，而政策的推行，若沒有社團(tuán)的幫助，亦寸步難行。

5、（2）開放流動(dòng)的階級結(jié)構(gòu)與公共行政。美國社會(huì)階級之間的流動(dòng)性很大，可上可下，受之影響，美國整個(gè)的官僚治體不被認(rèn)為具有任何固定的階級地位，行政職務(wù)只是一種職業(yè)，與醫(yī)生老師等無異。同時(shí)整個(gè)官僚治體內(nèi)部的甄選與升遷非常開明，大部分人是高度流動(dòng)的。在官僚層梯中，占最低位的，并不一定在社會(huì)階級制度中占最低層，而在官僚層梯中居高位者，也并不一定在社會(huì)階級制度中占最高層。同樣地，美國的這種官僚體系，其高度流動(dòng)性和自由平等的進(jìn)出機(jī)制亦進(jìn)一步加強(qiáng)了美國社會(huì)階級結(jié)構(gòu)的流動(dòng)性。 23溝通網(wǎng)與公共行政 在美國，社會(huì)中同一的語言以及識字的普遍性使美國人之間的溝通不會(huì)感到困難，而工業(yè)發(fā)展的結(jié)果使社會(huì)不僅高度動(dòng)員，而且高度

6、同化，無線電、電視、電影等發(fā)展使整個(gè)美國天涯若比鄰，被里格斯稱為一元化的社會(huì)。在一元化的社會(huì)里，社會(huì)大眾與行政官員之間能使用共同的語言與價(jià)值系統(tǒng)，溝通無礙。雖然社會(huì)存在不同利益團(tuán)體，但是他們的基本價(jià)值觀是一致的，彼此之間可以調(diào)和折中，所以他們可以聚匯各方利益形成一致的“公共輿論”來影響公共行政。行政官員在作出政策或者是執(zhí)行政策的過程中亦需要這些“輿論”的監(jiān)督與參與，多數(shù)政策的出臺(tái)亦是為了響應(yīng)“輿論”。龐大的溝通網(wǎng)使得美國公共行政管理的障礙少了很多。 24符號系統(tǒng)與公共行政 美國是以民主、自由理念建國的，“主權(quán)在民”、“人生而平等”、“天賦人權(quán)神圣不可侵犯”是美國人的政治神話，因而她的整個(gè)行政結(jié)

7、構(gòu)甄拔、升遷及組織的方式都反映了她的政治神話：政府的權(quán)威來自于人民的同意，行政機(jī)構(gòu)中只對人民負(fù)責(zé)。政府官員任何行為都受到民眾的監(jiān)督，民眾的輿論對其形成一種壓力。行政官員必須隨時(shí)表明他們是真正的公仆，而非執(zhí)行權(quán)力的官老爺。美國的政治神話創(chuàng)造了一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府及其特殊的行政模式，而同時(shí)美國公眾對其政治神話的高度的共同意識，亦賦予了政府權(quán)威高度的合法性。25政治構(gòu)架與公共行政行政與政治分離的政治架構(gòu)在美國體現(xiàn)的淋漓盡致，“政客”是人民選舉出來的，他們制定大部分政策，而行政人員主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政策。簡單的說，行政行為從源泉上是受到公民的監(jiān)督的，美國的“非官僚權(quán)利”對“官僚權(quán)利”的規(guī)制其實(shí)已經(jīng)納入“法治系統(tǒng)

8、”和“憲法模式”里了。美國民主和自由的共同意識以及政行分離的政治架構(gòu)，構(gòu)建了美國特有的公共行政模式，同時(shí)公共行政也在強(qiáng)化著這種意識和架構(gòu)。 3結(jié)語 通過對美國的行政環(huán)境與公共行政的關(guān)系的了解，一方面我們認(rèn)識到行政生態(tài)環(huán)境是公共行政賴以生存和發(fā)展的基本條件，影響公共行政目標(biāo)的制定、機(jī)構(gòu)的設(shè)置和行政行為方式的選擇，以及行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即有什么樣的行政環(huán)境就有什么樣的行政管理，但同時(shí)公共行政也影響和改變著行政環(huán)境，它們之間是辨證統(tǒng)一的關(guān)系。另一方面給我們帶來的啟示就是要從不同的社會(huì)生態(tài)環(huán)境背景去看公共行政模式，任何一個(gè)社會(huì)都會(huì)有相應(yīng)的公共行政模式。因?yàn)闃?gòu)成行政生態(tài)環(huán)境的因素在不同的國家和地區(qū)，發(fā)展水平有著很大的差異性，只要是適應(yīng)其現(xiàn)狀的就是最理想的行政模式。就我國來說，相對于美國公共行政的“市場化”、“職業(yè)化”、“民主化”，我國的公共行政似乎滯后很多，但不能因此就說中國的行政模式是不好的。中國的國情非常復(fù)雜，自改革開放以來從集體經(jīng)濟(jì)到發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，我國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等行政環(huán)境幾經(jīng)動(dòng)蕩，在這種情形下，我國的公共行政為了適應(yīng)行政環(huán)境的發(fā)展需要，也隨之進(jìn)行了一系列的變革，提出了從全能政府走向效能政府、從無限政府走向有限政府、從控制政府走向服務(wù)政府，注重行政行為的公開性與透明性等等改革措施，可以看到我國行政模式的選擇是基于中國的國情，是