行政訴訟制度要求論文

1、行政訴訟制度要求論文 摘要wto具有完備的框架體系，司法審查就是其中一項(xiàng)很重要的制度。我國加入wto以后，國內(nèi)的行政訴訟制度受到wto規(guī)則的挑戰(zhàn)，本文主要wto規(guī)則本身對行政訴訟制度的要求，以及檢討我國現(xiàn)行行政訴訟制度存在的，并提出完善我國行政訴訟制度的建議。 關(guān)鍵詞wto行政訴訟 wto是一個(gè)有關(guān)貿(mào)易的全球性組織。它較其前身gatt的特點(diǎn)是“制定了更有力更明了的法律框架，其中包括更為有力而又可信的爭端解決機(jī)制?！?（p.3）wto以其完備的法律框架體系而著稱，除了爭端解決機(jī)制以外，司法審查制度也是wto法律框架中很重要的。gatt（1994）（關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定）第10條、gats（服務(wù)貿(mào)易總

2、協(xié)定）第6條、trips（與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定）第32條和41條，關(guān)于實(shí)施1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第6條的協(xié)定（反傾銷協(xié)定）第13條，補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定第23條、關(guān)于實(shí)施1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第7條的協(xié)定（海關(guān)估價(jià)協(xié)定）第11條，政府采購協(xié)定第20條規(guī)定了司法審查的內(nèi)容。司法審查制度是wto所規(guī)定的透明度原則中的重要內(nèi)容2（p.31），同時(shí)也為保障wto宗旨的實(shí)現(xiàn)起重要的作用，wto的宗旨在于通過消除各種國際貿(mào)易壁壘實(shí)現(xiàn)全球化貿(mào)易自由，而各種國際貿(mào)易壁壘，主要來自其成員的政府行為，通過成員國內(nèi)的司法審查體制，給因政府行為受到不利的組織提供審查的機(jī)會，及時(shí)糾正違背wto規(guī)則的政府行為

3、而達(dá)到消除各種貿(mào)易壁壘的目的，從而實(shí)現(xiàn)全球貿(mào)易自由化。因此wto要求其成員建立符合其規(guī)定的司法審查制度，自簽署了加入議定書后成為wto成員之一，中國的司法審查制度（行政訴訟制度）現(xiàn)狀是否符合wto要求日益成為實(shí)務(wù)界和界關(guān)注的熱點(diǎn)。本文主要從兩個(gè)方面進(jìn)行考察和分析，一是wto對行政訴訟制度本身提出的要求，二是如何改革我國現(xiàn)行行政訴訟法來滿足上述的要求。 一、wto對行政訴訟制度提出的要求 中華人民共和國加入議定書第2條（d）款第（1）項(xiàng)規(guī)定“1、中國應(yīng)設(shè)立或指定并維持裁判機(jī)構(gòu)（tribunals）、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)（contactpoints）和程序（procedures），以便迅速審查所有與1994年關(guān)

4、稅與貿(mào)易總協(xié)定（gatt1994）第10條第1款，gats第6條和trips協(xié)定相關(guān)協(xié)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實(shí)施有關(guān)的所有行政行為。此類審查應(yīng)是公正的，并獨(dú)立于被授權(quán)進(jìn)行行政執(zhí)行的機(jī)關(guān)，且不應(yīng)對審查事項(xiàng)的結(jié)果有任何實(shí)質(zhì)利害關(guān)系。2.審查程序應(yīng)包括給予受須經(jīng)審查的任何行政行為影響的個(gè)人或組織上訴的機(jī)會，且不因上訴而受到處罰。如初始上訴權(quán)需向行政機(jī)關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機(jī)關(guān)對決定提出上訴的機(jī)會。關(guān)于上訴的決定應(yīng)通知上訴人，作出該決定的理由應(yīng)以書面形式提供。上訴人還應(yīng)被告知可進(jìn)一步上訴的任何權(quán)利?！痹趙to法律文本中對司法審查也進(jìn)行了原則性的規(guī)定，如gats

5、第6條第2款（a）項(xiàng)規(guī)定，“每個(gè)成員應(yīng)維持或按照實(shí)際可能盡快建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影響的服務(wù)提供者的請求下，對影響服務(wù)貿(mào)易的行政行為作出迅速審查，并在請求被證明合理時(shí)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救?！眊att第10條，補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定第23條，關(guān)于實(shí)施1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第6條的協(xié)定（反傾銷協(xié)定）第13條都作了相關(guān)的規(guī)定，從這些規(guī)定里面可以看出對行政行為的司法審查主要有以下幾個(gè)要求： （1）裁判機(jī)構(gòu)必須是“獨(dú)立的”.裁判機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，是指裁判機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于作出行政行為的行政機(jī)關(guān)。這是wto衡量成員設(shè)置的裁判機(jī)構(gòu)是否符合其要求的最低標(biāo)準(zhǔn)，wto要求裁判機(jī)構(gòu)獨(dú)立于作出行政行為的行政機(jī)關(guān)，

6、一方面，這是“自己不能做自己的法官”這一法治基本原則的體現(xiàn)，司法是公正的化身，任何偏私和成見都將使公正付之厥如。正是司法的獨(dú)立，才使其享有民眾信任的聲譽(yù)，孟德斯鳩曾經(jīng)說過，如果司法權(quán)和行政權(quán)不分，“法官將具有壓迫者的力量，也就無自由可言?！?（p.156）另一方面，為了充分發(fā)揮成員國內(nèi)的司法審查體制的功能，給予受不利影響一方，以真正的權(quán)利救濟(jì)，從而有效監(jiān)督wto成員與貿(mào)易有關(guān)的政府行為，消除國際貿(mào)易壁壘，促進(jìn)全球貿(mào)易自由化，構(gòu)建公平競爭的貿(mào)易環(huán)境，這一切都是wto為何如此關(guān)注其成員裁判機(jī)構(gòu)的公正和獨(dú)立的原因之所在。 （2）程序必須是“公正的、客觀的”，必須符合正當(dāng)法律程序要求。所謂正當(dāng)法律程序

7、，是指“正式行動必須符合個(gè)人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)，如得到及時(shí)通知的權(quán)利和在作出裁定之前的有意義的聽證機(jī)會等。”4（p.139）在wto規(guī)則中對正當(dāng)法律程序的規(guī)定主要體現(xiàn)在行政程序和訴訟程序兩個(gè)方面，例如在trips第41條第2款規(guī)定：“有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的執(zhí)法程序應(yīng)公平和公正。它們不應(yīng)不必要的繁瑣或費(fèi)用高昂，也不應(yīng)規(guī)定不合理的期限或?qū)е聼o端的遲延?！眊ats規(guī)定，“程序本身不應(yīng)成為提供服務(wù)的限制”，“除非在緊急情況下，各成員應(yīng)迅速并最遲于其生效之時(shí)，公布所有普遍適用的有關(guān)或影響本協(xié)定事實(shí)的措施。一成員為簽字方的，涉及或影響服務(wù)貿(mào)易國際協(xié)定也應(yīng)予公布?！边@些規(guī)定體現(xiàn)wto規(guī)則對行政程序正當(dāng)性的要求；同時(shí)tr

8、ips第42條規(guī)定，“各成員應(yīng)使權(quán)利持有人可獲得有關(guān)實(shí)施本協(xié)定涵蓋的任何知識產(chǎn)權(quán)的民事司法程序。被告有權(quán)獲得及時(shí)的和包含足夠細(xì)節(jié)的書面通知，包括權(quán)利請求的依據(jù)。應(yīng)允許當(dāng)事方有獨(dú)立的法律顧問代表出庭，且程序不應(yīng)制定強(qiáng)制本人出庭的過重要求。此類程序的所有當(dāng)事方均有權(quán)證明其權(quán)利請求并提供所有相關(guān)證據(jù)。該程序應(yīng)規(guī)定一種確認(rèn)和保護(hù)機(jī)密信息的，除非此點(diǎn)會違背現(xiàn)有的憲法規(guī)定的必要條件?！睆倪@條規(guī)則分析可見，wto對訴訟程序的正當(dāng)性也提出了要求。 從我國實(shí)踐來看，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)只被要求遵守法定程序，而我國現(xiàn)階段缺乏一部統(tǒng)一的行政程序法，行政相對人的許多程序權(quán)利因無法可依而得不到及時(shí)有效的救濟(jì)，因此，在行

9、政程序領(lǐng)域引入正當(dāng)法律程序概念以及司法審查以正當(dāng)法律程序作為對行政行為以及初審裁決進(jìn)行審查的標(biāo)準(zhǔn)，這既是wto提出的要求，也是我國法治建設(shè)進(jìn)程中的必由之路。 （3）當(dāng)事人的訴權(quán)應(yīng)該得到充分的保護(hù)wto相關(guān)規(guī)則中規(guī)定了個(gè)人或者只要受到行政行為的“不利影響”，就有權(quán)提起救濟(jì)請求。例如，補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定第5條規(guī)定了“任何成員不得通過使用第1條第1款和第2款所指的任何補(bǔ)貼而對其他成員的利益造成不利影響，即：（a）損害另一成員的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)；（b）使其他成員在gatt1994項(xiàng)下直接或間接獲得的利益喪失或者減損，”第23條規(guī)定：“國內(nèi)立法包含反補(bǔ)貼稅措施規(guī)定的每一成員均應(yīng)設(shè)有司法、仲裁或行政的法庭或程序

10、，其目的特別包括迅速審查與最終裁定的行政行為有關(guān)、且屬第21條范圍內(nèi)的對裁定的審查?！睆难a(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定可以看出當(dāng)事人只要認(rèn)為受到不利影響，就有權(quán)提起救濟(jì)請求。因此原告資格條件只要滿足受到不利影響就可提起訴訟，而我國現(xiàn)行行政訴訟法界定的原告資格是認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵犯?！安焕绊憽憋@然比合法權(quán)益寬泛的多。 保護(hù)訴權(quán)中還有很重要的一點(diǎn)是不因上訴而受到處罰的權(quán)利。關(guān)于實(shí)施1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第7條的協(xié)定（海關(guān)估價(jià)協(xié)議）第11條規(guī)定：“每一成員的立法應(yīng)規(guī)定在確定完稅價(jià)格方面，進(jìn)口商或其他納稅義務(wù)人有進(jìn)行上訴而不受處罰的權(quán)利。2、可向海關(guān)內(nèi)部一部門或向一獨(dú)立機(jī)構(gòu)行使上訴而不受處罰的最初權(quán)

11、利，但是每一成員的立法應(yīng)規(guī)定可向司法機(jī)關(guān)提起上訴而不受處罰的權(quán)利?！笨傊?，wto規(guī)則以及我國wto加入議定書都對當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)進(jìn)行充分的規(guī)定，對我國行政訴訟法的發(fā)展與完善提出了要求.（4）確立了司法最終審查原則我國在wto加入議定書中承諾了“如初始上訴權(quán)需向行政機(jī)關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機(jī)關(guān)對決定提出上訴的機(jī)會”。也就是說我國向wto其他成員承諾了司法機(jī)關(guān)（人民法院）是司法審查的主體，并實(shí)行司法最終審查原則。wto中有的規(guī)則對司法審查的主體規(guī)定為“司法的、仲裁的、行政的法庭”，即包括司法機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)都可以成為司法審查的主體，隨著我國加入議定書的簽署，對于wto關(guān)于司法

12、審查主體的規(guī)定如何在中國適用的爭論也就塵埃落定。 司法最終審查原則并不排斥我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的存在，行政爭議依然可以先向復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議，只是復(fù)議的決定不具有終局性，“在所有情況下”都可以向法院提起上訴，這不僅要求對我國行政復(fù)議法的相關(guān)條款進(jìn)行修改，而且對我國行政訴訟法的有關(guān)條款也提出了挑戰(zhàn)。 二、如何改革現(xiàn)行行政訴訟法來滿足wto提出的要求 經(jīng)過上述的分析，我們認(rèn)為，wto以及我國的加入議定書中對我國行政訴訟制度提出了新的要求，基于對現(xiàn)行行政訴訟制度的認(rèn)識及wto的要求，我們應(yīng)該“對我國行政訴訟程序進(jìn)行合理化評估和重構(gòu)”。5（p.13） （一）wto與中國行政訴訟法的受案范圍wto的法律規(guī)定及

13、我國的加入議定書中對司法審查范圍所作的承諾將直接影響到我國行政訴訟法受案范圍是變還是不變。從相關(guān)法律條文分析，wto與我國行政訴訟法受案范圍的關(guān)系主要涉及到以下幾個(gè)問題：1.抽象行政行為是否納入受案范圍；2.是否取消行政終局裁決。 1.關(guān)于抽象行政行為的審查按照現(xiàn)行的行政訴訟法的規(guī)定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過其他監(jiān)督途徑解決違法實(shí)施抽象行政行為的問題。而wto規(guī)則以及我國的加入議定書對抽象行政行為的司法審查進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定，如gats（服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定）、反傾銷協(xié)定以及補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定。gats第6條第1款規(guī)定“在已作出具體承諾的部門中，每一成員應(yīng)保證所有影響服務(wù)貿(mào)易的普遍

14、適用的措施以合理、客觀和公正的方式實(shí)施?！边@里的措施在第28條定義中規(guī)定為“一成員的任何措施，無論是以法律、法規(guī)、規(guī)則、程序決定、行政行為的形式還是以任何其他的形式”。顯然，這里的措施包括了抽象行政行為。關(guān)于對其司法審查的問題，gats第6條第2款（a）項(xiàng)作了規(guī)定，“每個(gè)成員應(yīng)維持或按照實(shí)際可能，盡快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影響的服務(wù)提供者的請求下，對影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定作出迅速審查，并在請求被證明合理時(shí)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救?！币簿褪钦谧鞒鲇绊懛?wù)貿(mào)易的抽象行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)接受司法審查。根據(jù)我國在加入議定書中所作的司法最終審查原則的承諾，因此我國行政訴訟受案范圍理應(yīng)將相關(guān)協(xié)

15、定中規(guī)定的對影響貿(mào)易的抽象行政行為納入進(jìn)來。至于是否有必要將所有有關(guān)貿(mào)易的抽象行政行為都納入行政訴訟受案范圍，目前有幾種不同的看法，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，wto在規(guī)范政府具體行政行為的同時(shí)，也規(guī)范抽象行政行為，而wto確立的司法審查原則是一個(gè)普遍適用的原則，因此，wto要求將所有的抽象行政行為都納入司法審查的范圍。6另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，wto對成員國的憲政和法律框架將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，但wto本身不是一個(gè)“國際憲法”，wto僅對涉及成員各方利益的政府行為“感興趣”，而且只規(guī)范gatt和其他協(xié)議中的政府行為。也就是說，wto只要求將其所規(guī)定的抽象行政行為納入司法審查的范圍。7（p.137） 筆者認(rèn)為，純粹從w

16、to規(guī)則中推演出我國行政訴訟受案范圍應(yīng)包括wto所要求的所有抽象行政行為，這是一種擴(kuò)大的解釋。因?yàn)殡m然wto在規(guī)范政府具體行政行為的同時(shí)，也規(guī)范抽象行政行為，但是wto確立的司法審查原則并非是一個(gè)普遍適用的原則，wto規(guī)定的司法審查范圍仍有一定的局限性。 而認(rèn)為wto對司法審查范圍的要求有限，我們只在有限的范圍內(nèi)將抽象行政行為納入受案范圍，從提升整體的法治品質(zhì)來看，這種觀點(diǎn)是消極的和片面的。加入wto無疑將推動中國的法治化進(jìn)程，為進(jìn)行由點(diǎn)到面的改革提供了契機(jī)和突破口。加之目前國內(nèi)的抽象行政行為的數(shù)量逐漸增多，違法實(shí)施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重。并且抽象行政行為是針對普遍對象作出的，適用的效力不

17、止一次，具有反復(fù)性，加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。一旦違法，將會給眾多人造成損害，并且造成損害在一定的范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個(gè)意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和破壞力。因此，應(yīng)以加入wto為契機(jī)，逐步地將抽象行政行為的司法審查從wto所要求的貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)大到其他的非貿(mào)易領(lǐng)域，以收“水漲船高”之效。 2.將行政終局裁決納入行政訴訟的受案范圍如前所述，中國加入議定書承諾了司法最終審查原則，即我國的所有行政復(fù)審都不是終局的，都要賦予當(dāng)事人提請司法審查的機(jī)會。而我國行政訴訟法第12條第（4）項(xiàng)規(guī)定，“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行

18、為”不屬于司法審查的范圍?？疾炷壳捌渌姆梢?guī)定，行政復(fù)議法第14條規(guī)定了“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！币虼宋覈姓?fù)議法規(guī)定國務(wù)院有行政最終裁決權(quán)。但是當(dāng)此裁決涉及到wto與我國承諾中的有關(guān)貿(mào)易的內(nèi)容，國務(wù)院的行政最終裁決權(quán)受到wto規(guī)則的挑戰(zhàn)，從履行我國對wto的承諾來看，行政復(fù)議法需作出相應(yīng)的修改。另外，wto規(guī)則中只規(guī)定了與wto法律框架中相關(guān)的行政裁決具有司法最終審查性

19、，因此其是有限的，但司法最終審查原則是一個(gè)國家法治水平的體現(xiàn)，也是法治國家的基本理念之一，對所有行政機(jī)構(gòu)的行政行為進(jìn)行司法最終審查是法治原則的應(yīng)有之義。 wto規(guī)則的制定凝聚了一些基本的法治理念，“通過這些理念及在此基礎(chǔ)上形成的規(guī)則，又不失為推動wto成員提高法治水平的途徑。”8（p.9）應(yīng)該說，我國現(xiàn)行行政訴訟法“禁忌”還是比較多，包括將行政機(jī)關(guān)對其工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定排除在受案范圍之外，以及行政訴訟法保護(hù)相對人的權(quán)益僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。而公民、法人或者其他組織的出版、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等權(quán)利，以及受權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)等其他權(quán)利的，公民是否可以提起訴訟，取決于法律和法規(guī)的特別規(guī)

20、定等，我們認(rèn)為，行政訴訟法中的這些規(guī)定是跟wto以及法治精神背道而馳的，行政訴訟法應(yīng)該將內(nèi)部行政行為納入受案范圍，并且將所有憲法和法律賦予公民法人的權(quán)利，納入行政訴訟的保護(hù)范圍。 （二）wto與行政訴訟原告資格和法律地位wto諸多協(xié)定中，對當(dāng)事人提起訴訟的資格規(guī)定為，認(rèn)為受須經(jīng)審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。例如補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定第五條以及服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定第六條都作了相關(guān)的規(guī)定?！安焕绊憽钡谋硎鰶]有對“利”的范圍、程度等作出明確的規(guī)定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定利益還是反射利益，是直接的還是間接的，以及“不利影響”的程度是足夠嚴(yán)重還是顯著輕微，當(dāng)事人只要認(rèn)為遭受“不利影響”

21、就可提起訴訟，所以我們說wto對行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定。 行政訴訟法對原告資格的規(guī)定，是從法律上對訴訟權(quán)能的確認(rèn)。法院“不告不理”的特征以及行政機(jī)關(guān)與相對人權(quán)利義務(wù)的不對等，決定了只有通過法律保護(hù)行政相對人的訴權(quán)從而鼓勵(lì)其尋求具有國家強(qiáng)制力法院對其權(quán)益的保護(hù)。 原告資格的確立和發(fā)展是一個(gè)動態(tài)的過程。隨著國家主權(quán)神話的打破，以及民眾權(quán)利意識的復(fù)蘇和增強(qiáng)，原告資格逐步地從嚴(yán)格到寬松。各國的行政訴訟實(shí)踐都證實(shí)了這一點(diǎn)，如日本在明治23年法律第106號將原告作為“由于行政廳違法處分，其權(quán)利受到毀損者”來規(guī)定，將“權(quán)利毀損”作為原告資格之要件，在學(xué)說的推動下，在制定行政案件訴訟法時(shí)，把原告界

22、定為“具有法律上的利益者?！?（p.334） 我國行政訴訟法對原告的資格也進(jìn)行了規(guī)定：“以公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！睋?jù)此，可認(rèn)為我國行政訴訟的原告資格實(shí)行“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”。雖然說我國行政訴訟法一開始“對原告資格的規(guī)定是非常寬泛的，在某種意義上甚至可以說是世界上最為寬泛的?！?0（p.349）但是，“合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)在理論界說及審判實(shí)踐中，存在以下兩個(gè)問題：一、法律沒有區(qū)分原告資格享有者，是僅限于行政行為的直接相對人，還是既包括直接相對人，且包括利害關(guān)系人，對于這個(gè)問題，最高人民法院的新司法解釋作了回答；二

23、、法律沒有明確界分“合法權(quán)益”是“法律上保護(hù)的利益”還是“值得法律保護(hù)的利益”，所謂“法律上保護(hù)的利益”是指行政法“以保護(hù)私人等權(quán)利主體之個(gè)人利益為目的，而以制約行政權(quán)之行使為手段所保護(hù)的利益?！?1（p.79）目前國內(nèi)學(xué)界和實(shí)務(wù)界一般皆采此說：認(rèn)為判定原告資格是否具有“合法權(quán)益”，應(yīng)以實(shí)定行政法規(guī)范的有無為基準(zhǔn)，而不應(yīng)以受損害的不利益是否值得法律保護(hù)作為基準(zhǔn)。隨著的演進(jìn)，如果立法機(jī)關(guān)無法“適切且迅速”的對社會發(fā)展作出回應(yīng)，制定相應(yīng)保護(hù)相對人利益的法律，那么相對人的利益無法得到及時(shí)有效的救濟(jì)，法律對行政的控制也將大打折扣。尤其是加入wto以后，wto規(guī)則中規(guī)定的相對人的利益無法迅速地體現(xiàn)在實(shí)定

24、法中，如要求行政資訊公開的權(quán)利，行政措施參與的權(quán)利等各種新的權(quán)利與利益，因?yàn)閲鴥?nèi)缺乏相應(yīng)的立法，而使得權(quán)利保護(hù)有流于形式之虞。因此對“合法權(quán)益”作“法律上保護(hù)利益”的界說已不適應(yīng)wto對我國行政訴訟制度提出的要求。因此需要對目前行政訴訟法中原告資格的規(guī)定作一番修正：如何判斷行政訴訟原告資格，（1）起訴人與被起訴人行為之間是否存在利害關(guān)系；（2）起訴人是否具有值得法律保護(hù)的利益，不管這種利益是現(xiàn)實(shí)的還是將來的，是直接的還是間接的；（3）法院能否提起適當(dāng)?shù)木葷?jì)。行政訴訟法關(guān)于原告資格可以抽象表述為“只要公權(quán)力主體的行為對相對人值得法律保護(hù)的利益造成了不利影響，而法院又能夠提供有效救濟(jì)的，則該相對人

25、享有提起訴訟的權(quán)利?！?（三）wto與我國行政審判體制wto對我國行政審判體制提出了嚴(yán)格的要求，如前所述wto要求成員建立公正的和獨(dú)立的裁判機(jī)構(gòu)和程序。我國在加入議定書中作了同樣的承諾。此類裁判機(jī)構(gòu)應(yīng)是公正的，并獨(dú)立于被授權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)，且不應(yīng)對審查事項(xiàng)的結(jié)果有任何實(shí)質(zhì)的利害關(guān)系。裁判機(jī)構(gòu)的獨(dú)立和公正，在很大程度上將決定實(shí)體結(jié)果的客觀和公正，在各國司法實(shí)踐中，都充分強(qiáng)調(diào)裁判機(jī)構(gòu)的獨(dú)立和公正，尤其在實(shí)行三權(quán)分立國家，一般以為司法機(jī)關(guān)在三權(quán)中是處于弱勢地位，因?yàn)樗炔幌駠鴷粯樱安粌H掌握著財(cái)權(quán)，且制定公民權(quán)利義務(wù)的準(zhǔn)則”，也不像行政機(jī)關(guān)“不僅具有榮譽(yù)、地位的分配權(quán)，而且執(zhí)掌社會的武力?！倍ㄒ痪哂械?/p>

26、只有“判斷權(quán)”，12（p.391-392）因此要保證判斷權(quán)的客觀和公正，免受其他“兩方的侵犯、威脅和影響”，保持司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是最低標(biāo)準(zhǔn)。 我國行政訴訟法規(guī)定，法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受其他組織和個(gè)人的干涉，但從實(shí)際案件的受理、審判及執(zhí)行看，這種獨(dú)立審判權(quán)往往是不獨(dú)立的，受到很多方面的干預(yù)和影響。如上級單位或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批條子、打招呼、施加壓力，甚至以削官斷財(cái)相要挾，使得法院審理難、執(zhí)行難。出現(xiàn)這種情況的原因固然很多，但主要在于目前我國法院設(shè)置體制和法官的選任晉升管理制度充滿了地方化和行政化色彩，使得法院在人、財(cái)、物各方面都受制于地方政府，從而地方政府對法院的干預(yù)也就在所難免。這一切都決定了我國法

27、院很難做到真正的獨(dú)立和公正，雖然最高人民法院通過司法解釋在案件的管轄上采取了一定措施，提高了案件的級別管轄，但這只是權(quán)宜之計(jì)，并沒有達(dá)到wto對裁判機(jī)構(gòu)獨(dú)立和公正的要求。因此，通過現(xiàn)行行政訴訟制度的改革來確保法院獨(dú)立公正審判行政案件?，F(xiàn)結(jié)合我國實(shí)際，提出三種改革的思路： 1.比較現(xiàn)實(shí)但又不夠徹底的方案是：提高行政案件的審級，增加選擇管轄和指定管轄的情形，允許原告選擇原被告所在地以外的第三地法院管轄。同時(shí)，提高法院的審級，凡以政府為被告的，原告有權(quán)要求與被告上級政府同級的法院管轄該案。 2.相對理想的方案是：在現(xiàn)有行政審判體制基礎(chǔ)上，設(shè)立最高法院和省高級法院的巡回法庭，旨在發(fā)揮巡回法庭的“特效性

28、”和“及時(shí)性”優(yōu)勢，解決當(dāng)事人訴訟不便、基層法院拒絕受理應(yīng)當(dāng)受理的行政案件、執(zhí)行機(jī)關(guān)拖延執(zhí)行判決和行政機(jī)關(guān)抗拒執(zhí)行的案件。“巡回法庭”具有兩重屬性。其一，它是最高法院和省級法院設(shè)立的一個(gè)監(jiān)督審判機(jī)構(gòu)。不但對地院的案件審理、審判和執(zhí)行程序進(jìn)行全程式的監(jiān)督，而且有權(quán)對被判決履行義務(wù)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。它可以代表最高法院就個(gè)案向有關(guān)基層法院發(fā)出受理命令、重新審理命令和執(zhí)行命令。并可以應(yīng)原告的申請，直接參與對某些行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動。其二，在必要的時(shí)候，它有權(quán)決定直接受理某些一審案件，此時(shí)，最高行政法院是一審法院，它作出的判決或裁定為終局判決或裁定?！把不胤ㄍァ笔窃O(shè)在最高法院和省高級法院內(nèi)部的常設(shè)機(jī)構(gòu)，

29、但其工作人員組成是不固定的，由最高法院和高級法院臨時(shí)抽調(diào)的法官組成。每巡回一次，它的主要組成人員就更換一次。 3.最理想的方案是：借鑒許多大陸法系國家的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立相對獨(dú)立的行政法院。行政法院是直屬于最高人民法院的審判機(jī)關(guān)，原來由人民法院行使的行政審判職能，全部轉(zhuǎn)由行政法院行使，各級人民法院行政庭取消，其他業(yè)務(wù)庭的與行政機(jī)關(guān)有關(guān)的案件審判職能取消。各級行政法院只接受上級行政法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完全獨(dú)立于地方各級人民法院和地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)。最高行政法院院長可以由最高人民法院院長兼任，也可由其他人擔(dān)任，由全國人民代表大會選舉或罷免。最高行政法院的工作受全國人民代表大會常務(wù)委員會和最高人民法院的監(jiān)督。副院

30、長、審判員由全國人大常委會根據(jù)最高行政法院院長的提請任免。高級行政法院、中級行政法院和基層行政法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判員均由上級行政法院任命。行政法院的組織系統(tǒng)可以是最高行政法院和地方各級行政法院。地方各級行政法院分為基層行政法院、中級行政法院和高級行政法院。地方各級行政法院的設(shè)置不與現(xiàn)行行政區(qū)劃重疊?？梢愿鶕?jù)實(shí)際需要，按地域劃區(qū)設(shè)置，在不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)，可以采取由基層行政法院設(shè)立派出行政庭的方式加以解決。 （四）wto與行政訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)wto對政府行為應(yīng)當(dāng)遵守標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定大致可以分為兩大類，一、規(guī)定了實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，例如，wto基本原則中的最惠國待遇原則，國民待遇原則，即成員方在行使

31、與wto有關(guān)的行政措施時(shí)不得違反這兩個(gè)原則，否則法院或國際爭端解決機(jī)制將依此作出不利判決；還有在wto具體規(guī)范中提出實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)。例如“重大損害”標(biāo)準(zhǔn)，“不利標(biāo)準(zhǔn)”等。二、規(guī)定了程序性標(biāo)準(zhǔn)，例如，trips第41條第2款規(guī)定：“有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的執(zhí)法程序應(yīng)公平和公正。它們不應(yīng)不必要地繁瑣或費(fèi)用高昂，也不應(yīng)該規(guī)定不合理的期限或?qū)е聼o端的遲延?！眊ats規(guī)定，“程序本身不應(yīng)成為提供服務(wù)的限制”，“除非在緊急情況下，各成員應(yīng)迅速并最遲于其生效之時(shí)，公布所有普遍適用的有關(guān)或影響本協(xié)定事實(shí)的措施。一成員為簽字方的，涉及或影響服務(wù)貿(mào)易國際協(xié)定也應(yīng)予公布?！眊ats第6條第1款規(guī)定，“在已作出具體承諾的部門，每個(gè)

32、成員應(yīng)確保所有普遍適用的影響服務(wù)貿(mào)易的措施，將以合理、客觀和公正的方式予以實(shí)施?！币虼?，成員方應(yīng)以客觀公正、合理的標(biāo)準(zhǔn)和方式來實(shí)施其行政措施，而這里的客觀、公正、合理，既要求達(dá)到實(shí)體上的合理和公正，在程序上同樣應(yīng)達(dá)到合理和公正標(biāo)準(zhǔn)。 我國行政訴訟法第5條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”同時(shí)在第54條規(guī)定了相對具體的標(biāo)準(zhǔn)，即主要證據(jù)是否充分，適用法規(guī)是否正確，是否違反法定程序，是否超越職權(quán)，是否濫用職權(quán)，是否履行法定職責(zé)，行政處罰是否顯失公正等。由此可見，我國行政訴訟法從實(shí)體是否合法和程序是否合法兩個(gè)方面對審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定。國內(nèi)學(xué)者頗多疑義的是行政訴訟對行政處罰的

33、審查適用“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)，這“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)是否屬于合理性標(biāo)準(zhǔn)；以及“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)是否屬于不完全合法性標(biāo)準(zhǔn)，或者“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)就是合理性標(biāo)準(zhǔn)等。 wto規(guī)則與我國行政訴訟法在審查標(biāo)準(zhǔn)的沖突，筆者認(rèn)為，主要集中在合法性標(biāo)準(zhǔn)和合理性標(biāo)準(zhǔn)的沖突，以及法定程序標(biāo)準(zhǔn)和正當(dāng)法律程序標(biāo)準(zhǔn)的沖突。 學(xué)界對現(xiàn)行行政訴訟法中的“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)和“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)是否完全可容于“合法性”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了討論，有的主張，“顯失公正”標(biāo)準(zhǔn)是“合理性”標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)，超越了“合法性”標(biāo)準(zhǔn)；有的主張，“顯失公正”等于嚴(yán)重不合理，而嚴(yán)重不合理即構(gòu)成不合法，并且行政訴訟法第54條對行政處罰顯失公正作特別的規(guī)定，目的在于賦予法院特殊條件

34、下的司法變更權(quán)，而并非賦予法院對行政行為合理性的審查權(quán)。13兩種觀點(diǎn)的分歧在于對“合法”理解的不同，第一種觀點(diǎn)立論基礎(chǔ)是從立法原意出發(fā)，把“合法”理解成合乎實(shí)定法律，而第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“法”包括法律精神和原則，對“法”作一種寬泛的理解。 我們認(rèn)為，前述兩種觀點(diǎn)都停留于表面的討論，而的焦點(diǎn)在于法律是否能對行政自由裁量行為進(jìn)行控制，以及控制到如何程度。我國行政訴訟法規(guī)定了在行政處罰領(lǐng)域以是否“顯失公正”為標(biāo)準(zhǔn)，作為法院可以介入對行政自由裁量行為進(jìn)行審查的臨界線，把行政處罰領(lǐng)域內(nèi)一般“不公正”（不合理）排除在司法救濟(jì)的范圍以外；同時(shí)行政訴訟法又規(guī)定了“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)，這充分地賦予了法院從目的性上對行政

35、自由裁量行為進(jìn)行審查的權(quán)利，應(yīng)該說這是目的概念引入公法領(lǐng)域的一大成果。14（p.166-167）濫用職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)使法院對行政行為的審查不僅囿于“形式上”的合法，還要求對行政機(jī)關(guān)從動機(jī)上是否符合法律的精神和原則進(jìn)行審查，這是公法領(lǐng)域的一次革命性的成功，因此有學(xué)者主張“自由裁量行為概念在公法領(lǐng)域消失了”15（p.165）。從這個(gè)意義上說，我國行政訴訟法賦予法院充分的司法審查權(quán)。 wto規(guī)則從范圍上、程度上對行政機(jī)關(guān)合理行使行政行為作了規(guī)定，例如gats規(guī)定，對所有影響服務(wù)貿(mào)易的措施，都要以合理、客觀和公正的方式予以實(shí)施，還有g(shù)att中也將合理實(shí)施行政措施擴(kuò)大到相關(guān)“產(chǎn)品的海關(guān)歸類或海關(guān)估價(jià)；關(guān)稅稅率、

36、國內(nèi)稅稅率和其他費(fèi)用”等行政措施，從條文意義來看，成員方應(yīng)盡“一般合理”的注意義務(wù)，而并非要求達(dá)到“嚴(yán)重不合理”才會引起法院對其的審查。由此可見，wto規(guī)則對行政自由裁量行為提出高標(biāo)準(zhǔn)要求。從以上的，我國行政訴訟法“合法性審查”標(biāo)準(zhǔn)基本上滿足wto提出的要求，但需要對合法的“法”作擴(kuò)大的理解，以及對濫用職權(quán)作“非立法原意”的解釋，以便應(yīng)對wto提出的挑戰(zhàn)。 我國行政訴訟制度在程序?qū)彶樯弦矊?shí)行合法標(biāo)準(zhǔn)，即只有行政機(jī)關(guān)違反了法律、法規(guī)規(guī)定的程序，才構(gòu)成程序違法，而對不違反法定程序，但違反正當(dāng)法律程序要求的情況沒有作出相關(guān)規(guī)定，正當(dāng)法律程序要求政府行為必須符合個(gè)人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)，如得到充分通知的權(quán)利

37、和在作出裁定之前的有意義的聽證機(jī)會，獲得辯護(hù)律師權(quán)，由公正無私的裁決人主持，及時(shí)被告知調(diào)查結(jié)果與結(jié)論等。如前所述，wto規(guī)則對正當(dāng)法律程序作了充分的規(guī)定，例如，trips第41條第2款規(guī)定：“有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的執(zhí)法程序應(yīng)公平和公正。它們不應(yīng)不必要的繁瑣或費(fèi)用高昂，也不應(yīng)規(guī)定不合理的期限或?qū)е聼o端的遲延?！边@些規(guī)定確立了行政行為公平、公正的程序原則，也就是正當(dāng)法律程序原則.wto規(guī)則關(guān)于正當(dāng)法律程序的規(guī)定與我國目前行政訴訟法的規(guī)定是不符合的。如何應(yīng)對，我們認(rèn)為，一方面加強(qiáng)行政訴訟審查標(biāo)準(zhǔn)本身的，另一方面，根據(jù)wto規(guī)則提出的要求，結(jié)合入世后的審判實(shí)踐，對現(xiàn)行行政訴訟法作一定的修正，逐步引入正當(dāng)法律程

38、序概念。 三、wto與行政訴訟的法律適用 加入wto以后，行政訴訟是直接適用wto規(guī)則，還是需要把wto規(guī)則轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法再適用，國內(nèi)學(xué)者對這個(gè)問題基本上有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為我國行政訴訟可以直接適用wto規(guī)則；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為不可以直接適用wto規(guī)則。 筆者主張采取一種審慎的態(tài)度，行政訴訟不宜直接適用wto規(guī)則，主要基于以下幾點(diǎn)考慮： （1）wto規(guī)則本身以及我國加入議定書中都沒有對此作出直接適用的規(guī)定。 （2）wto法律框架體系是一個(gè)國際公法體系，而國際公法在內(nèi)國的適用，主要是由內(nèi)國法來完成。第一，國際公法的權(quán)利義務(wù)主體指向的是國家而非個(gè)人和，個(gè)人和企業(yè)無權(quán)直接適用wto規(guī)則提起訴訟，因此法

39、院也不能直接適用wto規(guī)則來審理案件。第二，國際公法一般規(guī)定的比較抽象、原則，可操作性較差，其需要由內(nèi)國法進(jìn)行具體化，我們無法想象離開我國的行政訴訟制度，直接依據(jù)wto規(guī)則來審理爭議將是什么樣子。因此從國際法原理角度，wto規(guī)則不能直接適用于我國的行政訴訟。 （3）司法審查對象主要是我國政府行為，包括反補(bǔ)貼措施，反傾銷措施和保障措施以及依據(jù)這些行政裁定征收反補(bǔ)貼稅、反傾銷稅等行政行為。而這些行政裁定的作出以及相應(yīng)行政權(quán)來源都基于國內(nèi)法律的明文規(guī)定。因而法院審查這些行為也應(yīng)該適用國內(nèi)的法律，而不是wto規(guī)則。 （4）中國剛加入wto，很多國內(nèi)的法律與wto規(guī)則的要求存在差距，需要通過一段時(shí)間去調(diào)整。行政訴訟是否直接適用wto規(guī)則的區(qū)別在于能否為國家贏得調(diào)整法律、政策的時(shí)間，因?yàn)橹苯舆m用wto規(guī)則，爭端的解決就繞過了國內(nèi)的法院，法院就無法為國家贏得時(shí)間去調(diào)整法律及貿(mào)易政策。因此從維護(hù)國家利益，順利地實(shí)現(xiàn)我國法律及貿(mào)易政策的轉(zhuǎn)型，行政訴訟應(yīng)該不直接適用wto規(guī)則。 不直接適用wto規(guī)則也就意味著，行政訴訟只能適用國內(nèi)的法律，那么，wto對適用的國內(nèi)法律又有何影響和要求