法治的自治基礎(chǔ)與自治的法治保障

1、法治的自治基礎(chǔ)與自治的法治保障 最近，長(zhǎng)春亞泰足球俱樂(lè)部有限責(zé)任公司因不服中國(guó)足球協(xié)會(huì)對(duì)其作出的處罰決定，向法院提起行政訴訟。這一事件引起了法學(xué)界、法律實(shí)務(wù)界的廣泛爭(zhēng)議：足協(xié)，作為非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的社會(huì)自治組織，能否成為行政訴訟的被告；其對(duì)組織成員行使管理權(quán)力的行為是否應(yīng)受法治原則的拘束，是否可受司法審查？這一爭(zhēng)議不僅涉及足協(xié)和其他行業(yè)協(xié)會(huì)，以及整個(gè)社會(huì)自治組織的性質(zhì)和法律地位，而且也涉及到某些更深層次的其他理論問(wèn)題：例如，其一，足協(xié)和其他行業(yè)協(xié)會(huì)、其他社會(huì)自治組織存在的必要性是什么，理論根據(jù)何在，其管理權(quán)力為什么不授予國(guó)家行政機(jī)關(guān)而授予它們，由它們行使這些管理權(quán)力比由行政機(jī)關(guān)行使有什么優(yōu)越性？

2、其二，足協(xié)和其他行業(yè)協(xié)會(huì)、其他社會(huì)自治組織行使管理權(quán)力的行為是否應(yīng)受法治原則的拘束，如果答案是肯定的，那么，自治與法治的關(guān)系是什么？其三，如果足協(xié)和其他行業(yè)協(xié)會(huì)、其他社會(huì)自治組織行使管理權(quán)力的行為應(yīng)受法治原則的拘束，這種拘束是否應(yīng)與法治原則對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)行為的拘束一樣，二者接受司法審查的強(qiáng)度（廣度和深度）是否應(yīng)有所區(qū)別？ 我們首先考察第一個(gè)問(wèn)題：社會(huì)自治組織（如足協(xié)、其他單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)、其他行業(yè)協(xié)會(huì)，如律協(xié)、醫(yī)協(xié)、消協(xié)，以及基層群眾性自治組織，如農(nóng)村村民委員會(huì)、城市居民委員會(huì)等）存在的理論根據(jù)。按照傳統(tǒng)的民主理論，民主國(guó)家的主權(quán)屬于人民，人民選舉代表組成人民代表機(jī)關(guān)（議會(huì)），人民代表機(jī)

3、關(guān)產(chǎn)生政府并授權(quán)政府行使國(guó)家管理權(quán)。這種民主（議會(huì)民主）相對(duì)于專制制度，自然是偉大的進(jìn)步，但是這種民主也有著重大缺陷：其一，人民通過(guò)選舉代表和由代表機(jī)關(guān)授予政府國(guó)家管理權(quán)，即將自己一定期限（如四年、五年）內(nèi)的權(quán)力一次性地轉(zhuǎn)讓給了一個(gè)唯一的主體政府；其二，人民代表由于各種主觀和客觀的原因，有時(shí)可能并不代表大多數(shù)人民的利益，有時(shí)可能完全無(wú)視少數(shù)人民（特別是弱勢(shì)群體）的利益，議會(huì)中政黨對(duì)代表的控制更使這種情況嚴(yán)重化；其三，政府的權(quán)力雖然來(lái)自人民，但其行使往往脫離人民?，F(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性需要公權(quán)力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行廣泛的干預(yù)，而政府在行使這種廣泛的公權(quán)力過(guò)程中又不可避免地產(chǎn)生大量的腐敗、官僚主義、濫用權(quán)

4、力和效率低下。正是在這種情況下，新的民主（參與民主）理論產(chǎn)生了。新的民主理論認(rèn)為，人民主權(quán)不能完全委授人民代表機(jī)關(guān)行使，社會(huì)管理公權(quán)力也不能完全委授政府行使。人民選舉代表組成人民代表機(jī)關(guān)，只是將其權(quán)利的一部分轉(zhuǎn)讓給代表機(jī)關(guān)和通過(guò)代表機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓給政府，人民自己仍保留著大部分權(quán)利。一方面，人民隨時(shí)可通過(guò)多種方式、多種途徑（如直接草擬和提交立法議案、參加國(guó)家決策和具體行政行為的討論、聽(tīng)證、舉行重大事項(xiàng)的全民投票等）參與國(guó)家管理；另一方面，人民可通過(guò)建立各種社會(huì)自治組織和自愿轉(zhuǎn)讓部分權(quán)利給這些組織（這些組織可能是行業(yè)性的，也可能是區(qū)域性的，包括地區(qū)性和全國(guó)性的，隨著全球化的發(fā)展，還可能是國(guó)際性的），使之

5、承擔(dān)部分社會(huì)管理職責(zé)，行使部分社會(huì)公權(quán)力。社會(huì)公權(quán)力由社會(huì)自治組織行使較之由國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使具有下述優(yōu)越性：其一，自治組織由其成員自愿組成，其負(fù)責(zé)人由其成員直接選舉產(chǎn)生，并可隨時(shí)撤換，有利于最大限度地代表和反映組織成員的意志和利益；其二，自治組織與相對(duì)人距離近，其活動(dòng)處在相對(duì)人經(jīng)常性監(jiān)督之下，有利于防止腐敗和權(quán)力濫用；其三，自治組織管理人員有專門(mén)知識(shí)、專門(mén)經(jīng)驗(yàn)、專門(mén)技能，有利于保證管理的準(zhǔn)確和效能；其四，自治組織直接提供相應(yīng)領(lǐng)域的管理和服務(wù)，有利于減少機(jī)構(gòu)，節(jié)約成本；其五，自治組織實(shí)施管理行為以組織成員的自愿、協(xié)議為前提，不以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，有利于人的自由、人的個(gè)性和人格的發(fā)展。自治組織行使

6、社會(huì)公權(quán)力雖然較之國(guó)家行政機(jī)關(guān)有上述優(yōu)越性，但是，在現(xiàn)時(shí)的條件下，國(guó)家和政府并不能消亡，某些公權(quán)力（如國(guó)防、外交、治安等）還只能由政府行使，社會(huì)公權(quán)力只能逐步由政府向社會(huì)自治組織轉(zhuǎn)移。 既然社會(huì)自治組織的存在和發(fā)展是必然的，由其行使部分社會(huì)公權(quán)力是現(xiàn)代民主的要求，那么，它與國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力有什么區(qū)別呢，它的行為（特別是對(duì)組織成員的管理行為）和活動(dòng)（特別是依法律、法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托行使公權(quán)力的活動(dòng)）是否要受國(guó)家法律和法治原則的拘束呢，如果其成員或社會(huì)其他組織、個(gè)人對(duì)其行為的合法性產(chǎn)生異議，是否可請(qǐng)求法院對(duì)之進(jìn)行司法審查呢？在法治國(guó)家的條件下，這些問(wèn)題的答案應(yīng)該是肯定的。這是因?yàn)椋旱谝唬?/p>

7、人們?cè)谝欢ǖ墓餐w（主要指國(guó)家，也指地區(qū)、地球）內(nèi)生活，必須受一定的共同規(guī)則（法律是最基本的共同規(guī)則）約束，否則即無(wú)法共處。社會(huì)自治組織雖然主要根據(jù)其內(nèi)部共同規(guī)則（組織章程等）活動(dòng)，但它們也必須同時(shí)遵守作為外部共同規(guī)則的法律，因?yàn)樗鼈儾豢赡艹蔀榕c外部世界隔絕的獨(dú)立王國(guó)；第二，社會(huì)自治組織成員（個(gè)人或團(tuán)體）無(wú)論是向國(guó)家、政府轉(zhuǎn)讓權(quán)利，還是向自治組織轉(zhuǎn)讓權(quán)利，其生命、自由、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利都是保留而不可轉(zhuǎn)讓的，這些權(quán)利除依法律加以剝奪或限制外，是永遠(yuǎn)受法律保護(hù)的，無(wú)論是政府侵犯這些權(quán)利，還是社會(huì)自治組織侵犯這些權(quán)利，被侵權(quán)者都有權(quán)請(qǐng)求法律救濟(jì)（包括司法救濟(jì)）；第三，在現(xiàn)時(shí)政治國(guó)家存在的條件下，社會(huì)自

8、治組織的自治只能是相對(duì)的，不可能完全排除國(guó)家的管理和監(jiān)督，更不能完全拒絕國(guó)家司法的管轄，否則，國(guó)家的法制統(tǒng)一和政治統(tǒng)一均不可能實(shí)現(xiàn)；第四，根據(jù)現(xiàn)代民主理論，自治與法治的關(guān)系應(yīng)該是：自治是法治的基礎(chǔ)，法治是自治的保障。自治意味著人民通過(guò)各種自治組織自己管理自己，維護(hù)自己的權(quán)利和利益，不同行業(yè)、不同階層、不同利益團(tuán)體的個(gè)人不形成自己的組織，其意志和利益就難以在法律中得到反映和體現(xiàn)。對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家來(lái)說(shuō)，不建立和發(fā)展代表不同行業(yè)、不同階層、不同團(tuán)體利益的自治組織，法治就缺泛民主基礎(chǔ)；同時(shí)，自治也必須通過(guò)法治加以保障：一方面，自治組織不是獨(dú)立王國(guó)，它不能不同外部社會(huì)（政府、其他自治組織、個(gè)人）打交道，調(diào)整

9、自治組織與外部社會(huì)的關(guān)系不能靠自治組織的章程而必須靠法治；另一方面，自治組織內(nèi)部也有管理與被管理的關(guān)系，也存在公權(quán)力，既然是公權(quán)力，如果不加控制，同樣會(huì)產(chǎn)生腐敗和濫用。尤其在我國(guó)現(xiàn)時(shí)的條件下，許多自治組織并非完全自治，在人財(cái)物方面還有很濃厚的官方色彩，腐敗和濫用權(quán)力的情況就更為嚴(yán)重。對(duì)此，光靠社會(huì)自治組織本身自律是不能完全解決問(wèn)題的，必須同時(shí)有法律對(duì)之加以規(guī)范和控制。 自治必須有法治保障，社會(huì)自治組織的行為必須受法治原則拘束。但社 會(huì)自治組織畢竟不同于政府行政機(jī)關(guān)，它們是由組織成員通過(guò)協(xié)議自愿和直接組織起來(lái)向成員提供某種內(nèi)部“公共物品”的公共體，它們的活動(dòng)和行為主要受組織成員達(dá)成的共同協(xié)議（組

10、織章程及各種相關(guān)規(guī)則）而不是法律的拘束，否則，就不成其為“自治”，就失去了自治的特色和優(yōu)勢(shì)。法治原則對(duì)社會(huì)自治組織（特別是其管理行為）的拘束主要表現(xiàn)在下述方面：其一，社會(huì)自治組織只能在自治范圍內(nèi)行為和活動(dòng)，除非有法律、法規(guī)授權(quán)，不能對(duì)外部相對(duì)人實(shí)施管理行為和采取行政制裁性或強(qiáng)制性的措施；其二，對(duì)內(nèi)部組織成員的基本權(quán)利和自由不能加以限制或剝奪；其三，對(duì)內(nèi)部組織成員做出不利行為，要遵循正當(dāng)程序。所謂“正當(dāng)程序”，包括告知理由、根據(jù)；聽(tīng)取陳述、申辯；必要時(shí)應(yīng)相對(duì)人要求舉行聽(tīng)證；行為實(shí)施者與處理事項(xiàng)有利害關(guān)系應(yīng)予回避；對(duì)相對(duì)人給予事后救濟(jì)機(jī)會(huì)等；其四，內(nèi)部組織成員或外部相對(duì)人對(duì)社會(huì)自治組織的管理行為不服，認(rèn)為違反法治原則的上述要求，可向法院請(qǐng)求司法審查。當(dāng)然法院司法審查通常只限于對(duì)社會(huì)自治組織行為是否遵守法治原則基本要求的審查，即是否濫用和超越自治權(quán)，是否侵犯組織成員基本權(quán)利和自由，是否遵守正當(dāng)程序，而不應(yīng)涉及一般自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，更不應(yīng)涉及自治組織處理決定對(duì)事實(shí)的認(rèn)定、評(píng)價(jià)及其合理性，除非其認(rèn)定、評(píng)價(jià)完全不是根據(jù)正常的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而是濫用權(quán)力（主觀武斷、以權(quán)謀私、打擊報(bào)復(fù)等）所為，以致顯現(xiàn)出明顯的不合理。 根據(jù)以上原則分析長(zhǎng)春亞泰足球俱樂(lè)部訴中國(guó)