強(qiáng)化繼續(xù)教育立法工作思索

1、強(qiáng)化繼續(xù)教育立法工作思索 繼續(xù)教育出現(xiàn)于上世紀(jì)50年代,它最早從美國(guó)開(kāi)始,約十年后發(fā)展到歐洲國(guó)家。繼續(xù)教育的興起和形成,有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)等方面的原因。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,繼續(xù)教育越來(lái)越受到各國(guó)的普遍關(guān)注和高度重視,并成為現(xiàn)代教育體系的重要組成部分,成為專業(yè)技術(shù)人員隊(duì)伍建設(shè)和人才資源開(kāi)發(fā)的重要途徑和手段。 一、我國(guó)繼續(xù)教育發(fā)展歷程和規(guī)?，F(xiàn)狀 我國(guó)的繼續(xù)教育起步較晚,1979年5月,我國(guó)代表團(tuán)參加了在墨西哥召開(kāi)的第一次世界繼續(xù)工程教育大會(huì)。隨后,“繼續(xù)教育”這一理念由清華大學(xué)的張憲宏教授介紹到國(guó)內(nèi),由此“繼續(xù)教育”一詞正式在我國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)。1980年,我國(guó)制定了關(guān)于積極開(kāi)展在職科技人

2、員專業(yè)繼續(xù)教育工作的意見(jiàn)。意見(jiàn)從教育方針、內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、組織等各個(gè)方面對(duì)于我國(guó)科技人員的繼續(xù)教育做了原則性規(guī)定,它標(biāo)志著我國(guó)繼續(xù)教育的發(fā)展有了實(shí)質(zhì)性的突破。1984年11月,我國(guó)國(guó)內(nèi)第一個(gè)繼續(xù)教育的專業(yè)化組織“中國(guó)繼續(xù)教育工程協(xié)會(huì)”成立。1985年國(guó)家教委批準(zhǔn)清華大學(xué)成立繼續(xù)教育學(xué)院,這標(biāo)志著我國(guó)普通高校繼續(xù)教育正規(guī)化辦學(xué)的起步。隨后西北工業(yè)大學(xué)、北京理工大學(xué)等院校也相繼成立了繼續(xù)教育學(xué)院。1986年,我國(guó)又將繼續(xù)教育列入到“七五”規(guī)劃中,此后,繼續(xù)教育在我國(guó)得到了蓬勃的發(fā)展并為社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。1995年3月頒布的中華人民共和國(guó)教育法就建立與完善終身教育體系以及努力為公民接

3、受終身教育創(chuàng)造必要條件等做了明確的規(guī)定,確立了終身教育的法律地位。2002年11月黨的十六大報(bào)告把建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)作為全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的重要內(nèi)容,提出要“形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì),促進(jìn)人的全面發(fā)展”?，F(xiàn)以2006年至2008年度教育部全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)為例來(lái)說(shuō)明我國(guó)繼續(xù)教育的規(guī)模。1高等教育的學(xué)歷教育規(guī)模從表1可以看出,2006年成人高等教育在校生占全部高校在校生總數(shù)的2318%,2007年占2175%,2008年占2134%。連續(xù)3年成人高等教育在校生人數(shù)都穩(wěn)定地占到全部高校在校生總數(shù)的20%以上,成人高等教育業(yè)已成為高等教育大眾化的重要支撐之一。2.成人培訓(xùn)的非學(xué)歷教

4、育規(guī)模從表2可以看出,非學(xué)歷教育的成人培訓(xùn)有效地?cái)U(kuò)大了我國(guó)的教育資源,為數(shù)以萬(wàn)計(jì)的成人提供了繼續(xù)接受教育培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。從上述統(tǒng)計(jì)資料我們可以看到,在近30年的時(shí)間內(nèi),我國(guó)繼續(xù)教育事業(yè)發(fā)展迅速,逐步形成了具有中國(guó)特色的繼續(xù)教育體系并且初具規(guī)模,成為終身學(xué)習(xí)的一個(gè)重要支撐。發(fā)展繼續(xù)教育既是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的客觀要求,也是加快高等教育大眾化進(jìn)程的重要舉措。 二、我國(guó)繼續(xù)教育立法現(xiàn)狀 我國(guó)現(xiàn)有的繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)政策主要包括相關(guān)國(guó)家法律、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方政府及部門(mén)規(guī)章等。相關(guān)國(guó)家法律是指由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)并頒布的法律文件,比如1995年3月頒布的中華人民共和國(guó)教育法第一次從法律上

5、規(guī)定了所有專業(yè)技術(shù)人員有接受繼續(xù)教育的權(quán)利和義務(wù)。教育法第四十條規(guī)定“從業(yè)人員有依法接受職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育的權(quán)利和義務(wù),國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)組織,應(yīng)當(dāng)為本單位職工的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)提供條件和便利”,以及職業(yè)教育法和勞動(dòng)法中對(duì)我國(guó)公民或職工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)的規(guī)定等。地方性法規(guī)是指由擁有立法權(quán)的地方人民代表大會(huì)或地方人大常委會(huì)通過(guò)并頒布的繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)。目前,這一類法規(guī)主要是以地方(省、自治區(qū))繼續(xù)教育條例的形式呈現(xiàn)。比如,1989年我國(guó)第一部由地方人大通過(guò)的繼續(xù)教育專項(xiàng)法規(guī)天津市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定。目前我國(guó)有天津,北京,福建,重慶等12個(gè)省級(jí)行政區(qū)制定了繼續(xù)教育地方性法規(guī)。國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)

6、章指國(guó)務(wù)院下屬部門(mén)部務(wù)會(huì)議或委員會(huì)會(huì)議決定并由部門(mén)首長(zhǎng)簽署公布的繼續(xù)教育相關(guān)規(guī)章,比如1995年11月,人事部頒布的全國(guó)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定,對(duì)專業(yè)技術(shù)人員接受繼續(xù)教育提出了要求。2007年9月,人事部、教育部、科技部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作的意見(jiàn),要求加強(qiáng)繼續(xù)教育法制建設(shè),建立完善相關(guān)管理制度,推進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作的制度化和法制化。盡管我國(guó)繼續(xù)教育相關(guān)法規(guī)政策已有很多,但是目前我國(guó)還沒(méi)有國(guó)家層面的、專門(mén)針對(duì)繼續(xù)教育的法律或國(guó)務(wù)院行政法規(guī)。大部分法規(guī)政策屬于政府規(guī)章或部門(mén)規(guī)章,法律效力不高。大多數(shù)地方政府和行業(yè)主管部門(mén)沒(méi)有對(duì)企事業(yè)單位及專業(yè)技術(shù)人員在繼續(xù)

7、教育中的權(quán)利、義務(wù)、時(shí)間、內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)、保障措施等做出明確而有力的規(guī)定,對(duì)繼續(xù)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)的管理也不夠明確。全國(guó)雖有12個(gè)省市已頒布了繼續(xù)教育法,但因約束機(jī)制尚未健全,有法不依的現(xiàn)象仍然存在。我國(guó)規(guī)定職工教育經(jīng)費(fèi)為工資總額的15%,但實(shí)際上有相當(dāng)多數(shù)的單位不能實(shí)現(xiàn)。 三、國(guó)外繼續(xù)教育立法經(jīng)驗(yàn) 自20世紀(jì)60年代以來(lái),世界繼續(xù)教育發(fā)展的一大趨勢(shì)表現(xiàn)為繼續(xù)教育的法制化管理。它標(biāo)志著繼續(xù)教育已由初始階段的自發(fā)狀態(tài)上升到由國(guó)家法制管理的高度。美國(guó)早期繼續(xù)教育的主要法律依據(jù)是1966年11月3日由聯(lián)邦政府頒布的成人教育法(thea-dulteducationact)。該法案站在解決實(shí)際問(wèn)題的角度,系統(tǒng)規(guī)定

8、了美國(guó)成人教育的目的、任務(wù)、師資培訓(xùn)、管理體制及經(jīng)費(fèi)籌措等具體要求,確立了美國(guó)成人教育的法律地位,為美國(guó)繼續(xù)教育的開(kāi)展奠定了良好的基石。其中對(duì)繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源做了具體部署,成人教育法規(guī)定,由州推行撥款計(jì)劃,授權(quán)聯(lián)邦政府教育總署署長(zhǎng)撥款給各州以開(kāi)展成人教育。當(dāng)一個(gè)州的成人教育計(jì)劃獲得批準(zhǔn)后,該州即可獲得基數(shù)為15萬(wàn)美元的資金,外加按州內(nèi)能參加學(xué)習(xí)的成人數(shù)而確定的一部分撥款,各州再把這些撥款分配給參與推行這個(gè)計(jì)劃的各地學(xué)區(qū),公立或私立機(jī)構(gòu),社會(huì)組織和學(xué)校。另外,為了加強(qiáng)專職成人教育教師隊(duì)伍建設(shè),成人教育法規(guī)定,聯(lián)邦撥給每州的款額中必須有一定的數(shù)額用于培訓(xùn)已從事、即將從事這項(xiàng)工作的人,使其成為能推

9、行本法規(guī)定的計(jì)劃的專業(yè)人員。再以英國(guó)為例,1944年英國(guó)議會(huì)頒布著名的巴特勒法案,該法案從法律上確定了成人教育的地位及國(guó)家的管理體制,把英國(guó)公共教育體系分為初等教育、中等教育和繼續(xù)教育三個(gè)相互銜接的階段,其目的是重新組織全國(guó)的教育,形成一個(gè)完整的體制,歸教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。1957年英國(guó)頒布的繼續(xù)教育條例規(guī)定,政府有向工人教育協(xié)會(huì)開(kāi)設(shè)的成人教育課程提供資助的責(zé)任。英國(guó)政府對(duì)成人教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題高度重視,做出了大量具體規(guī)定,力圖保證成人教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源,多次在立法中明確成人教育的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。如1992年頒布的繼續(xù)教育和高等教育法規(guī)定:英國(guó)的專門(mén)機(jī)構(gòu)繼續(xù)教育撥款委員會(huì)負(fù)責(zé)繼續(xù)教育的經(jīng)費(fèi),繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)的3/4

10、或4/5來(lái)自于該撥款委員會(huì),以做到?？顚Ｓ?。從以上兩國(guó)的繼續(xù)教育立法經(jīng)驗(yàn)我們可以看到,從法律上明確成人教育的地位和管理體制是成人教育立法的重要內(nèi)容和必然趨勢(shì),而要真正促進(jìn)成人教育的發(fā)展,必須在此基礎(chǔ)上通過(guò)立法保證成人教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。這是各國(guó)成人教育立法最核心的問(wèn)題之一,也是保證國(guó)家有效調(diào)控成人教育的前提。 四、對(duì)我國(guó)繼續(xù)教育立法相關(guān)問(wèn)題的思考 我國(guó)成人教育發(fā)展與國(guó)外一些國(guó)家特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在較大的差距。因此,借鑒英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),通過(guò)立法促進(jìn)成人教育事業(yè)發(fā)展是我們必然的選擇。貫徹依法治國(guó),必然要求我們要依法治教,依法規(guī)范和保障成人教育的發(fā)展。 現(xiàn)提出具體建議以加強(qiáng)繼續(xù)教育立法工作

11、: 1增強(qiáng)立法的可操作性可操作性就是指成人教育法律法規(guī)對(duì)成人教育的實(shí)際問(wèn)題應(yīng)做出明確的規(guī)定,促進(jìn)問(wèn)題的解決,而非純粹的理論羅列和法理說(shuō)教。目前我國(guó)成人教育立法的內(nèi)容往往停留在宏觀層面上,沒(méi)能真正對(duì)成人教育的具體問(wèn)題做出具體法律規(guī)定,宣示性的內(nèi)容較多,實(shí)際的操作性不強(qiáng),這嚴(yán)重?fù)p害了法律的權(quán)威。很多條款帶有“號(hào)召”、“鼓勵(lì)”之意,使這些法律在實(shí)施中變成了“軟法”或“宣傳資料”。如中華人民共和國(guó)教育法第41條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織采取措施,為公民接受終身教育創(chuàng)造條件?！钡?5條規(guī)定:“國(guó)家支持采用廣播、電視、函授及其他遠(yuǎn)程教育方式實(shí)施高等教育。”而對(duì)成人教育實(shí)施的責(zé)任部門(mén)和機(jī)構(gòu)

12、的建立、成人教育和終身教育的資金籌集等等,幾乎沒(méi)有觸及,法律規(guī)定與現(xiàn)狀之間尚存在巨大的落差。今后在成人教育立法中應(yīng)當(dāng)盡量克服此類立法的弊端,立法中應(yīng)當(dāng)對(duì)成人教育的具體實(shí)施部門(mén)、監(jiān)督機(jī)關(guān)、財(cái)政投入主體、投入比例、教師資格的培訓(xùn)等實(shí)際問(wèn)題做出明確規(guī)定,對(duì)不能履行職責(zé)的部門(mén)或個(gè)人的處罰或處分機(jī)關(guān)、處罰方式等進(jìn)行明確的約定,唯此,才能使法律法規(guī)得到真正的落實(shí),才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。 2適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和成人教育快速發(fā)展的需要,盡快制定我國(guó)的成人教育法雖然成人教育與其他類型的教育存在交叉關(guān)系,但把成人教育歸到其他法律,會(huì)使本來(lái)就脆弱的成人教育更容易被忽略,不利于其健康發(fā)展。目前雖有12個(gè)省市,自治區(qū)有了專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育法,但全國(guó)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)沒(méi)有專門(mén)的繼續(xù)教育法律。因此,當(dāng)前迫切需要建立繼續(xù)教育的專項(xiàng)法律,制定繼續(xù)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。明確公民參加繼續(xù)教育的權(quán)利和途徑,對(duì)繼續(xù)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)、教學(xué)設(shè)施、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、師資人員等做好詳細(xì)規(guī)劃,最大程度地保證公民參加繼續(xù)教育的可能性。 大力推進(jìn)繼續(xù)教育