鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理研究

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理研究提綱 一、摘要 二、關鍵詞 三、引言 四、正文 (一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景 (二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀 (三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因 (四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施 五、結語 六、 參考文獻 摘要隨著農村經(jīng)濟社會的發(fā)展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革以及新農村建設工程實施，我國農村經(jīng)濟社會文化生活發(fā)生了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權,組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織、領導班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務水平等都提出了嚴峻的考驗和挑戰(zhàn)。本文針對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我國當前

2、農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革背景，接著分析了我國農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制現(xiàn)狀，并分析了現(xiàn)行體制存在的弊端及其原因，在此基礎上，文章提出了進一步改革我國農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的對策。with the rural economic and social development and the deepening of the reforms, especially the rural tax reform and the implementation of new rural construction projects, chinas rural economic and social and cultur

3、al life has undergone profound changes, making township government, organizations face many new situations and disadvantages. the township government organization, leadership, party members and cadres of the ruling ability and service levels are all raised serious challenges. in this paper, the curr

4、ent township administration, as well as the shortings of the institutional reform measures adopted in a preliminary analysis. the article first analyzes chinas current administrative system of rural township background, and then analyzes the status quo of chinas rural township administrative managem

5、ent system and analyzes the drawbacks of the existing system, and why, on this basis, the article made further reform of chinas rural township administrative management system solutions. 關鍵詞： 鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政管理；體制改革 引言鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個行政管理體制改革中，占有重要地位。農業(yè)、農村和農民問題，始終是關系我國經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的重大問題。過去，我們靠農業(yè)的積累、農民的貢獻和農村的支持，建立起了比較完整的國

6、民經(jīng)濟和工業(yè)化體系，但另一方面，城鄉(xiāng)二元結構也日益強化，農村發(fā)展越來越落后于城市，廣大農村地區(qū)和農民群眾并沒能很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。隨著農村經(jīng)濟社會的發(fā)展和各項改革的深入，特別是農村稅費改革取消了“皇糧國稅”，給農村經(jīng)濟社會文化生活帶來了深刻變化，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織面臨著許多新的情況和弊端。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織、領導班子、黨員干部的執(zhí)政能力和服務水平等都提出了嚴峻的考驗和挑戰(zhàn)。正文鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的政權組織，是共和國政權大廈的基石，它處在農村工作的第一線，黨和國家的各項方針政策要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實，事關全局的“三農”(農業(yè)、農村、農民)問題與之休戚相關。在我國加入wto的新形勢下，面對農村實行

7、村民自治的現(xiàn)實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中有許多問題急待解決。作為一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作者，對此深有體會。工作的實際需要迫使自己就現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理去思考、去研究。 本文現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理研究，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理及其特點、當代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理現(xiàn)狀、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的原則與對策三個方面進行了闡述。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理作為最基層的行政管理，具有執(zhí)行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經(jīng)濟體制的新形勢，暴露了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在：黨政不分、黨委權利過分集中；人浮于事、管理方式陳舊；機構條塊分割，政府職能被肢解；政府職能尚未根本轉變，責任錯位；財政體制不完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政舉步維艱；人民代表大會功能柔弱，作用沒

8、有充分發(fā)揮；政府與村委會矛盾加劇，工作難以正常開展等等。這些問題存在的原因比較復雜，主要是傳統(tǒng)體制、行政環(huán)境的影響和隊伍素質、法制建設的不適應。 一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的背景我國農業(yè)稅費的全面免除于與新農村建設的逐步深入使得農村工作的內容發(fā)生了很大變化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。 （一）農村稅費改革農業(yè)稅費改革從201x年以安徽省為試點單位，并逐步擴大到四川、重慶、甘肅、青海、山東等16個省份。于201x年在全國范圍內取消農業(yè)稅。農業(yè)稅費新農村建設中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究改革的基本目的是減輕農民負擔。農業(yè)稅費取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費這一項工作中得以解脫，但隨之而來的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的

9、短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務無力償還，農村公共設施建設資金匾乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費改革的需要進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之外，必須應對處理農村公共設施建設、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務等一系列問題。 （二）社會主義新農村建設當前，我國總體上已經(jīng)進入到“以工促農，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備了加大對農業(yè)和農村支持保護的條件和能力。同時，改革開放以來，農業(yè)生產(chǎn)和農村經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展，農民的溫飽問題已經(jīng)基本解決，但農村社會事業(yè)、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯后，這已經(jīng)明顯制約著農村經(jīng)濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。因此黨中央在十六屆五中全會上做出了建設社會主義新農村的重大戰(zhàn)略舉措。社會主義新農村建設是指在社會

10、主義制度下，反映一定時期農村社會義經(jīng)濟發(fā)展為基礎，以社會全面進步為標志的社會狀態(tài) 。新農村建設的總的目標是:生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主。應該說這20個字包含的內容豐富，涵義十分深刻。既要求經(jīng)濟發(fā)展，也要求社會發(fā)展;既要加強物質文明建設，又要加強精神文明和政治文明建設。 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀為了更好的探討當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弊端及改革措施，先就當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的現(xiàn)狀作一簡要概述。 （一）機構設置及管理情況鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立的機構主要有： 黨群機構：黨委辦公室（有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把黨委辦公室與政府辦公室合在一起，稱為黨政辦公室）、紀檢監(jiān)察室、政法委、人民武裝部、團委、婦聯(lián)； 政

11、府機構：政府辦公室（或黨政辦公室）、派出所、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、工商局、計生辦、社會治安綜合管理辦公室； 司法機構：人民法庭、司法所（或司法助理）； 下屬企事業(yè)單位：計生服務站、農業(yè)服務中心、文化服務中心、國土資源管理所、財政所、糧管所、煙草站、社會事務辦、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站、林業(yè)站、衛(wèi)生院、中學、中心校、郵電所等； 機構管理情況：在政府機構及政府所屬企事業(yè)單位中，郵電所、工商所、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、國土資源管理所、林業(yè)站、派出所、煙草站、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站屬于垂直管理單位，即人事權及財權都由上級業(yè)務主管部門管理，是上級業(yè)務主管部門的派出機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的

12、有政府辦、農業(yè)服務中心、計生辦、計生服務站、文化服務中心、社會事務辦、財政所、糧管所、衛(wèi)生院、中學、中心校等單位。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置不是千篇一律，并非每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有人民法庭、國家稅務征收分局、地方稅務征收分局、郵電所、工商所等機構，這些單位是按片區(qū)設立，一個單位負責管理幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關業(yè)務工作。 （二）行政運行模式鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均建有相同的領導機構核內設機構，即均設有黨委、人大、政府三大領導機構。同時，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處，均設有大體相同的黨群部門和政府機構及企事業(yè)單位。作為上連縣、下連村的中間政權組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是按照中華人民共和國憲法第107條的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的

13、決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內的行政工作”。同時，對村民委員會實施指導（憲法第110條規(guī)定：“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村的關系應為指導關系，但事實上幾乎都是領導關系。）這種行政運行模式，有的專家稱之為“鄉(xiāng)政村治”體制運行模式。 三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端及其原因現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制為我國農村的發(fā)展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及新農村建設工程的實施，我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的發(fā)展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。 （一）我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的主要弊端

14、當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的弊端主要是： （1）政府職能龐雜、錯位中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有l(wèi)3項職權、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項職權，但實際落實并非如此。 一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化。政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟、文化、社會無所不包，收稅收費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干，如同一個全能的政府。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位、政企不分，既是財產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經(jīng)營。有的在發(fā)展經(jīng)濟中職能越位，強制農民進行經(jīng)濟結構調整。有的代替農民決策去辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟。 二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置重疊。機構設置的不合理，必然導致職能錯位；責任分工的不

15、合理，必然導致職能錯位、越位或不到位，甚至產(chǎn)生違法行政行為。 三是由于權責不一致，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能職責方面存在的一些問題，表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而根源卻在上級部門。有的上級部門偏離了責權一致的原則，通過行政命令和資源配置權，把一些本該屬于自己抓的工作下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應對若干的“一票否決制”，弱化了應有的社會管理和公共服務職能。 （2）權力與責任不對等，行政運作方式不適應發(fā)展的需要 一是存在權小責大的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的七項職能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級人民政府交辦的其它事項”。另一方面，稅務、國土機構工作地點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財物和業(yè)務管理權則屬于上級業(yè)務主管部門。而他們

16、承擔的業(yè)務工作，有相當一部分卻是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的責任沒有減小，反而更大了。被上劃的站、所越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不了，有責無權。一些部門為了自身利益出現(xiàn)損害農民群眾利益的事，農民找政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了做點解釋工作外根本無能為力。 二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對上負責與對下負責之間處于兩難境地。對下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政十分困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該為農民辦的事卻無能為力。直接影響了群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任，他們看見鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就戲稱為“催糧、催款”，因而政府在群眾中的威信不高。對上，上級政府每年下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務，并且實行目標考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地稱之為“上面千條線、下面一根針”，每天應付每種事務喘不過氣來。 三是農民生產(chǎn)經(jīng)

17、營自主權與行政命令式政權運作方式的矛盾難以解決。傳統(tǒng)的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權力導向型管理為特征的。在市場經(jīng)濟條件下，這種傳統(tǒng)的行政管理運行方式已暴露出很多問題，比如：忽視全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，行政運行成本高，市場機制得不到有效發(fā)揮，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，直接插手鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農民的生產(chǎn)經(jīng)營具體事務，干涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，明顯違背了經(jīng)濟規(guī)律、市場規(guī)律和管理原則。 （3）財政不堪重負，體制不順為腐敗的產(chǎn)生提供了溫床 一是財政供養(yǎng)人員過多，財政不堪重負。個別缺編單位進人時，不是從超編單位選調，而是從下級選調或公開招考，造成缺編單位逐步滿編，而超編單位繼續(xù)超編的現(xiàn)

18、象，財政供養(yǎng)人員的總量在不斷增加。 二是財政供養(yǎng)人員與財力不相匹配。 三是財政體制不順。以農業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于財政支出遠遠高于財政收入，這就必然使得這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政為短缺型財政，只得靠吃上級定額補助解決諸如發(fā)工資等一系列問題。另一方面，由于分稅制，上級政府往往從自身角度出發(fā)，將自身承擔的公共服務職能部分或全部轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如義務教育、民兵訓練、計劃生育等純公共產(chǎn)品，同時，這些財源不多或發(fā)展經(jīng)濟不力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級政府每年下達給他們的財政稅收考核任務，把主要精力放在了所謂“協(xié)稅”上。協(xié)稅事實上就是拉稅買稅，造成國家稅收流失的同時，為腐敗的滋生蔓延提供了溫床。 （4）黨政不分，政事不分黨政不分，主要

19、表現(xiàn)為黨委一元化領導與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責制之間的關系處理不夠好。按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作實行的是行政首長負責制。黨委對政府工作實施領導主要是把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調工作。但事實上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委與政府基本上是混在一起的，幾乎所有的工作任務和指標對每一個干部都同等下達、同等考核。以黨代政、黨政不分的現(xiàn)象較為普遍。這種黨政一體化運作的現(xiàn)象與黨政分開的改革目標是格格不入的。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在事業(yè)單位管理模式僵化、政事不分等問題。由于職能界定不清晰，部分事業(yè)單位嚴重依賴業(yè)務主管部門，業(yè)務上主管部門怎么說就怎么做，經(jīng)費上有財政撥款作保障，人員也由主管部門統(tǒng)一安排，實際上成了主管部門的附屬物，造成這些事

20、業(yè)單位缺乏競爭意識和服務意識，并且不能獨立承擔民事責任和法律責任，從而使這些事業(yè)單位法人意識淡薄、責任意識淡薄。 （5）公務員政績考核辦法不完善，科學合理的選拔任用體系尚未真正形成目前，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在內的公務員選拔任用辦法不科學、不完善，考核公務員的政績還沒有找到一種把個人貢獻與集體貢獻合理區(qū)分的辦法，因此往往會出現(xiàn)把集體的政績說成是個人的政績，把別人的政績說成是自己的政績的現(xiàn)象。這種考核辦法的不完善，還會加劇政企不分、政事不分，而且會促使政府單純追求經(jīng)濟增長速度，搞形象工程、政績工程。同時，提拔任用干部必須經(jīng)過大會民主測評和個別談話推薦，這本是擴大民主，落實干部、群眾選擇權、參與權的一項重要

21、措施，但是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（甚至縣級干部）對此卻異常敏感。因此，該放手去做、去管的事不認真去做、去管了，因為做事就要觸及各種利益的分配和調整，就會得罪人，就會在民主測評和個別談話中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主義盛行。如此種種，都不利于公務員的合理選拔和優(yōu)秀人才的脫穎而出，不利于形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的政府，不利于科學合理地選拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬的優(yōu)秀干部。 （二）我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因分析我國當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在問題的原因，主要是： （1）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認識不到位由于長期以來計劃經(jīng)濟體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能重心、職能方式的

22、慣性作用，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識滯后于形勢發(fā)展的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該履行什么職能，新時期如何落實發(fā)展農村經(jīng)濟，提高農民生活水平和生活質量;如何提高公共管理水平缺乏明確地認識。仍然習慣于完成上面的任務，習慣于做好眼前的事，缺乏發(fā)展意識和發(fā)展規(guī)劃。 （2）條塊分割的管理體制，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能體制鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有一些主要職能站所比如工商、稅務、國土、電力等先后實行了垂直管理。原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“以塊為主，條塊結合”，但是由于站所的人才物全部收歸縣級職能部門，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于這些站所只能協(xié)商，不能控制和指揮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行某些職責的時候就很困難，另外行政執(zhí)法權又只能授予縣級職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動工作的方法上也受到一

23、定的限制。 （3）經(jīng)濟因素制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的70%來自農業(yè)稅。免征農業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權不僅沒有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農村經(jīng)濟，努力增加本級財政收入，還要負擔公共交通、公共衛(wèi)生、農村公共設施維護、農村教育、社會治安、文明創(chuàng)建活動、科技推廣等公共事務。這些公共事務決大部份依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決。而且這些公共事務支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。 四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施新農村建設是黨和政府做出的重大戰(zhàn)略部署，作為我國的最基層政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務，又承擔著組織、動員、

24、規(guī)劃、引導新農村建設的各種任務。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在問題已經(jīng)制約了新農村建設，因此，進一步完善明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制具有重要意義。 （一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)致府的機構設置有些人提出取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，或者強縣弱鄉(xiāng)、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣市派出機構等若干建議。就目前中國農村社會的需求而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非但不能取消，而且應該強化。在新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面i臨的問題并非源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身，而是來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環(huán)節(jié)。從這個意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困難決不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度本身的困難，而是整個中國體制改革困難的集中體現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而

25、是要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構設置和人員配備都很不規(guī)范。要通過立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能、人員編制和工作程序，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項行政人事行為的程序和責任。法治化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要保證。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，要貫徹“小政府，大服務”的方針，保留履行政治和社會服務職能的機構，壓縮甚至撇開履行經(jīng)濟管理職能的機構。對規(guī)模過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應視具體情況適當合并，減少數(shù)量，擴大規(guī)模。 （二）創(chuàng)新思路，轉變觀念，轉變職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會主義市場經(jīng)濟相適應的思想觀念。計劃經(jīng)濟體制下創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農村經(jīng)濟發(fā)展和農村財源建設中發(fā)揮了重要作用，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“負累”，有的甚至變成了

26、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的包袱。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該從競爭性領域解脫出來，把辦企業(yè)、做貿易的任務交給社會、交給市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，以多業(yè)并舉來促進農村產(chǎn)業(yè)結構的調整和均衡協(xié)調發(fā)展，切實解決好政府的“越位”問題。再比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉移到經(jīng)濟發(fā)展的服務和引導上來，切實解決好政府的“缺位”問題。轉變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關鍵所在。從現(xiàn)在的情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的管理職能和服務職能交叉，有許多應該推向市場、推向社會的事情，政府大包大攬，做了許多費力不討好、事與愿違的事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然承擔著三夏生產(chǎn)、三秋生產(chǎn)等原來計劃經(jīng)濟體制時期的眾多職能。轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能， 一是由政府

27、改革帶動企業(yè)改革、教育改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制等各項改革。 二是防止把轉變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上，而要邁出實質性步伐。 三是通過轉變政府職能，推進政府現(xiàn)代化建設，包括政府治理理念的現(xiàn)代化，政府治理架構現(xiàn)代化和政府治理方式的現(xiàn)代化。通過轉變政府職能要達到兩個目標： 第一，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件，如信息技術支持、財政貼息等手段，通過提供經(jīng)濟性公共服務支持市場主體發(fā)展，引導好資源積聚和資金投向，加快產(chǎn)業(yè)結構調整，大力培植財源，促進經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。 第二，通過提供社會性公共服務，為社會成員提供社會性公共服務，為社會成員提供基本的義務教育、公共醫(yī)療與社會保障等，解決最基本的社會福

28、利與社會公平問題，促進和諧社會的建設。加快推進行政管理體制改革，目標是建立一個公共服務型政府。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要適應社會主義市場經(jīng)濟體制需要，從行政管理型向公共服務型轉變，加強政府服務，把改管的事情管好，管到位，不該管的事情下決心堅決不管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力培育和發(fā)展農村經(jīng)濟型專業(yè)服務組織和社會中介組織，把不應該由政府履行的職能交給市場，企業(yè)和市場中介組織，充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構的作用。 （三）加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，減少財政供養(yǎng)人員鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革在我國已進行過多次，效果并不理想，現(xiàn)在有必要加快推進。重點是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能，精簡機構和減少財政供養(yǎng)人員。要按照減少機構、整合資源、綜

29、合設置、提高效率的要求，根據(jù)職能需要嚴格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和崗位、人員設置，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟實力以及經(jīng)濟社會轉型時期的工作要求，從緊設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構，從嚴控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)和人員編制。冗員負擔過重是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的現(xiàn)象，大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人口、減輕財政負擔已經(jīng)是勢在必行。各級人事部門在確定編制時，不僅要根據(jù)縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也要結合各地經(jīng)濟發(fā)展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導思想，對經(jīng)濟發(fā)展滯后，財政供給能力差的縣、鄉(xiāng)，可在省定編制的基礎上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學要重新核定教師編制，杜絕超編現(xiàn)象。屬于提供非公共產(chǎn)品和非公共服務

30、的單位，可以取得經(jīng)營性或服務性收入的單位財政要停止供給。農技站、農機站、獸醫(yī)站、林業(yè)站等服務性單位，應通過服務收費來實現(xiàn)自我平衡。應加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生改革步伐，減輕財政負擔。在深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革工作中，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模應達到8-10萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導職數(shù)一般可確定為5-7名，包括黨委、人大、政府和武裝部的領導干部，總人數(shù)應控制在20-30名（不含公安和工商稅務部門等縣級執(zhí)法部門）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構要精干，人員要相互交叉兼職，最大限度地發(fā)揮每個機構與人員的作用，減少人員開支。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員過多的問題，主要應該通過“扎口子”，也就是嚴格定編，然后通過調整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進。清