青海省農(nóng)村“教育反貧困”戰(zhàn)略研究及新農(nóng)村建設(shè)

1、青海省農(nóng)村“教育反貧困”戰(zhàn)略研究及新農(nóng)村建設(shè)摘要 大力開發(fā)農(nóng)村人力資源是農(nóng)村擺脫貧困與落后，構(gòu)建社會主義新農(nóng)村的根本途徑。而要達(dá)成這一目標(biāo)的關(guān)鍵手段在教育，教育在新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性的作用。事實(shí)表明：青海省農(nóng)村產(chǎn)生貧困的主要原因是“教育貧困”和自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、歷史因素等構(gòu)成累積的貧困惡性循環(huán)。本文試為從根本上破除這種貧苦惡性循環(huán)提供策略與建議。關(guān)鍵詞農(nóng)村 教育反貧困 戰(zhàn)略 新農(nóng)村建設(shè)一、 引言歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，貧困往往是一個國家、一個地區(qū)政治動蕩和社會不穩(wěn)定的重要根源所在。如果不能逐步消除貧困，國家就難以長期保持社會穩(wěn)定；沒有穩(wěn)定，就根本談不上經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。因此，

2、消除農(nóng)村貧困是加快貧困地區(qū)的發(fā)展和現(xiàn)階段黨的民族工作的主要任務(wù)，是解決民族問題的根本途徑，是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的必由之路，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵。眾所周知，中國是世界上最大的發(fā)展中國家。在過去相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，貧困問題一直困擾著中國。改革開來，國家在全國范圍內(nèi)實(shí)施了以解決貧困人口溫飽問題為主要目標(biāo)的大規(guī)模扶貧開發(fā)，極大地緩解了貧困程度。從農(nóng)村來看，到2000年，尚未徹底解決溫飽的貧困人口已減少到3000萬，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7%下降到3%左右，創(chuàng)造了世界反貧困史上的偉大壯舉。但同時也必須看到,我國目前仍處于并將長期處于社會主義初級階段，人口多，底子薄，生產(chǎn)力發(fā)展水平總體比

3、較落后且發(fā)展不平衡這一基本國情將長期存在，在較長時期內(nèi)存在貧困問題特別是農(nóng)村貧困問題是不可避免的。緩解和消除貧困，最終實(shí)現(xiàn)全國人民共同富裕，仍然是我國面臨的一個長期而艱巨的歷史任務(wù)。中國農(nóng)村反貧困一直以來強(qiáng)調(diào)物質(zhì)資本投入對消除貧困的作用，對與貧困人口“能力”相關(guān)的因素未能給予應(yīng)有的關(guān)注。經(jīng)過近50年的發(fā)展，國際社會的“發(fā)展觀”演進(jìn)到“以人的全面發(fā)展為中心”的新階段。受這一發(fā)展觀的啟示，人們對貧困的認(rèn)識以及對貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)也隨之發(fā)生變化:貧困不僅僅是收人的缺乏，收入的不足只是貧困的一個特征或結(jié)果。這一點(diǎn)在國際反貧困的實(shí)踐中得到越來越廣泛的認(rèn)同。1990年世界發(fā)展報告（世界銀行，1990）給貧困下

4、的定義是：缺少達(dá)到最低生活水準(zhǔn)的能力。聯(lián)合國開發(fā)計劃署(undp，1996)在人類發(fā)展報告(1996)中也指出貧困不僅僅是缺少收人，更重要的是基本生存與發(fā)展能力的匱乏與不足，并提出度量貧困的新指標(biāo)能力貧困。可以看出，國際社會對貧困的認(rèn)識開始由收人不足向能力不足轉(zhuǎn)變，“能力貧困”成為關(guān)注的重點(diǎn)，對促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展也越來越強(qiáng)調(diào)“以人為本”，逐步從重視“手段”向重視“目標(biāo)”回歸。 在我國的西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于貧困農(nóng)村的農(nóng)戶受到了生態(tài)脆弱、生存自然環(huán)境惡劣；人均占有耕地少、剩余勞動力多；受教育年限短、勞動力素質(zhì)低、能力較弱這三重方面擠壓，而我們政府的扶貧戰(zhàn)略較多考慮的是容易立竿見影的開發(fā)性扶貧而較少考慮

5、到農(nóng)村貧困人口人力資本積累水平的提高，這就造成了一種錯位，容易引發(fā)扶貧后的“返貧”現(xiàn)象和絕對貧困人口的反彈。例如：2003年，我國絕對貧困人口就出現(xiàn)了反彈，由2002年的2820萬人上升到2900萬人。除了扶貧戰(zhàn)略文本詞語的彈性、政策的宏觀性、貧困的差異性和不可抗拒的自然災(zāi)害這些要素之外，我們不能不對扶貧戰(zhàn)略也進(jìn)行必要的反思：中國農(nóng)村的反貧困戰(zhàn)略沒有明確地將“教育反貧困”，亦即將貧困人口人力資本積累水平的提高，作為最重要的戰(zhàn)略實(shí)施部分。這樣一來，在一些地方官員推崇的惟gdp的政績標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)下，導(dǎo)致如何開發(fā)貧困地區(qū)和扶持貧困人口等關(guān)鍵問題，一直處于不確定狀態(tài)。二、 青海省農(nóng)村貧困現(xiàn)狀及原因分析(

6、一) 青海省農(nóng)村貧困現(xiàn)狀分析1. 農(nóng)村貧困程度深 我國確定農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)的方法是與國際接軌的，但根據(jù)此方法確定的我國農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)在國際上被稱為低貧困線，僅僅是指能提供生存必須的衣食等基本支出。收入水平在這一標(biāo)準(zhǔn)周圍的農(nóng)戶仍難以解決發(fā)展的問題。貧困人口的貧困程度還可以通過貧困深度和貧困強(qiáng)度指數(shù)反映出來。有關(guān)課題組按照世界銀行項(xiàng)目抽樣調(diào)查慣用的20%的比例，抽取了青海的國定貧困縣和非國定貧困縣各一個，經(jīng)過數(shù)據(jù)集中整理，列出下面的貧困深度表：表1 2003年青海省農(nóng)民家庭按純收入統(tǒng)計的貧困深度指數(shù)貧困深度指數(shù)又叫貧困差距指數(shù)，它是建立在窮人相對于貧困線的距離基礎(chǔ)上的。在貧困率一定的情況下，其數(shù)

7、據(jù)越大，則說明貧困人口的平均收入偏離貧困線越遠(yuǎn)，貧困程度越大。引起我們關(guān)注的應(yīng)是貧困指數(shù)大的貧困人口。其計算公式為：pg=2(1-yi/p)/n，其中yi為第i個窮人的收入水平，p代表貧困線，,n代表總?cè)丝?。地區(qū)絕對貧困線（元）抽樣調(diào)查人口數(shù)量（人）絕對貧困人口占調(diào)查人口比例(%)人均純收入（元）貧困深度指數(shù)青海6374512491040-0.63 注：絕對貧困線是根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊2003年公布的數(shù)字3.由表1可以看出，2003年，在青海省，隨著國家“八七”扶貧攻堅計劃的實(shí)施，貧困深度指數(shù)都呈現(xiàn)負(fù)值，表明人均純收入已經(jīng)超過了絕對貧困線，絕對貧困的人口在下降，而走向富裕的農(nóng)戶越來越多。但相

8、對東中部而言，青海的農(nóng)村的貧困深度指數(shù)還是有較大差距的，農(nóng)村貧困程度依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東中部地區(qū)。2004年，25個扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)牧民人均純收入1650.19元，比全省平均水平2004.59元低354.4元；而15個非重點(diǎn)縣貧困村農(nóng)牧民收入水平更低，只有全省平均水平的55.8%。由此可以看出，貧困地區(qū)農(nóng)牧民收入狀況呈現(xiàn)出水平低、差距大。具體表現(xiàn)在：1) 家庭經(jīng)營收入渠道窄，第一產(chǎn)業(yè)收入所占比重居高不下。由于我省農(nóng)牧區(qū)自然條件惡劣，農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)條件差，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，在不同程度上影響著農(nóng)畜產(chǎn)品產(chǎn)量增加和商品率的提高，是造成農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、收入渠道狹窄和收入水平低而不穩(wěn)的重要因素。2004年，25個扶

9、貧重點(diǎn)縣農(nóng)牧民家庭經(jīng)營純收入1206.79元，占全年純收入的73.1%；其中：第一產(chǎn)業(yè)純收入1126.72元，占家庭經(jīng)營純收入的93.36%，比全省平均水平高出10.06個百分點(diǎn)；二、三產(chǎn)業(yè)收入80.06元，占家庭經(jīng)營收入的6.64%，比全省平均水平低10.06個百分點(diǎn)。15個扶貧非重點(diǎn)縣貧困村農(nóng)牧民家庭經(jīng)營純收入789.8元，占全年純收入的70.6%；其中：第一產(chǎn)業(yè)純收入752.73元，占家庭經(jīng)營純收入的95.3%，比全省平均水平高出12個百分點(diǎn)；二、三產(chǎn)業(yè)收入37.07元，占家庭經(jīng)營收入的4.69%，比全省平均水平低12個百分點(diǎn)。因此可見，我省貧困地區(qū)農(nóng)牧民家庭經(jīng)營收入中第一產(chǎn)業(yè)收入所占比

10、重大，二、三產(chǎn)業(yè)所占比重低是造成收入渠道狹窄和收入水平低而不穩(wěn)的重要因素。2) 非農(nóng)收入來源少。 自1997年以來，推動我省農(nóng)牧民增收的主動力是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入。但貧困地區(qū)工資性收入、家庭二、三產(chǎn)業(yè)收入和轉(zhuǎn)移財產(chǎn)性收入來源較少，是收入增長慢的關(guān)鍵所在。 2004年，25個扶貧重點(diǎn)縣和15個扶貧非重點(diǎn)縣農(nóng)牧民非農(nóng)收入分別為523.46元和365.31元，比全省平均水平低340.05元和498.2 元。在25個扶貧重點(diǎn)縣和15個扶貧非重點(diǎn)縣農(nóng)牧民收入結(jié)構(gòu)中，來自工資性收入人均354.78元和142.02元，分別比全省平均水平低132.07元和344.83元；二、三產(chǎn)業(yè)收入人均80.06元和37.07元

11、，分別比全省平均水平低148.69元和191.68元；轉(zhuǎn)移和財產(chǎn)性收入人均88.61元和186.22元，分別比全省平均水平低59.29元、高38.32元；可見，我省貧困地區(qū)非農(nóng)收入與全省平均水平差距較大。2. 農(nóng)村貧困人口的比例大，扶貧難度大。由于青海農(nóng)村的貧困人口主要集中在深山區(qū)、荒漠區(qū)、高寒山區(qū)、干旱地區(qū)以及水庫移民區(qū)和地方病高發(fā)區(qū)等，這些地方早已陷入“貧困人口膨脹生態(tài)環(huán)境惡化貧困加劇”的“怪圈”，可以說，貧困的日益加劇是這一特定時空范圍的必然現(xiàn)象。表1中絕對貧困人口占調(diào)查人口的比例一項(xiàng)表明，還有大約近一半的居住在深山僻壤的貧困農(nóng)戶其生存狀況堪憂，這部分人吃糧靠救濟(jì)、生產(chǎn)靠貸款、有病不敢看

12、，子女交不起雜費(fèi)而早早輟學(xué)，苦苦掙扎地生存著。如何看待這種貧困現(xiàn)象？聯(lián)合國教科文組織亞太地區(qū)辦事處曾經(jīng)對于貧困現(xiàn)象進(jìn)行了分層研究，并確定為三重結(jié)構(gòu)：從表層來看，貧困可以說是“不能獲得最低的生活水平”，而“貧困線”的含意就在于將能獲得最低生活水平的人與不能獲得的人區(qū)別分開。從中層來看，貧困則主要是能力貧困，貧困者在人的發(fā)展基本領(lǐng)域能力欠缺。從深層來看，貧困則同更深刻的文化和精神生活的貧乏與落后有關(guān)，這主要是人的多方面潛力不能得到全面的發(fā)揮2。3. 條件環(huán)境差，服務(wù)功能弱。1) 基礎(chǔ)設(shè)施落后。雖然近年來國家和地方加大了對我省農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，貧困地區(qū)的社區(qū)狀況得到一定改善，但與全省水平

13、相比還存在較大差距。在25個扶貧重點(diǎn)縣被調(diào)查的786個自然村中，只有423個自然村通了電，通電率只有53.8，比全省平均水平低39.5；通電話的自然村僅有318個，開通率為40.4，比全省平均水平低42.1；通公路的自然村為583個，通車率為74.2，比全省平均水平低20；能接受電視節(jié)目的自然村413個，接收率為52.5，比全省平均水平低38.6；通自來水的自然村有336個，占42.7%。如此落后的社區(qū)狀況，對貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展和人民生活的進(jìn)一步改善產(chǎn)生著十分不利的影響。同時，由于我省貧困地區(qū)大都地處東部干旱山區(qū)和青南牧區(qū)，自然條件十分惡劣，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯的傳統(tǒng)方式?jīng)]有根本

14、轉(zhuǎn)變；加之我省自然災(zāi)害較為頻繁，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力依然很弱。因此我省貧困地區(qū)農(nóng)牧民收入和生活水平的提高受制于氣候和自然環(huán)境的影響十分明顯。2) 社會服務(wù)功能不全。據(jù)調(diào)查資料顯示，2004年，25個扶貧重點(diǎn)縣196個調(diào)查村中，有小學(xué)的村101個，占51.5%，每個小學(xué)有學(xué)生159名，小學(xué)教師7.8人；在有小學(xué)的村中，小學(xué)桌凳少或不齊全的占了23.8%，同時，學(xué)校教師素質(zhì)普遍較低、缺乏專業(yè)培訓(xùn)，而且教師工資低、待遇差都嚴(yán)重影響我省農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)教育水平的提高。被調(diào)查的196個村中，有衛(wèi)生室的村75個，其中，衛(wèi)生室設(shè)施不齊全的村40個，占有衛(wèi)生室的村比重高達(dá)54.3%；有合格鄉(xiāng)村醫(yī)生、衛(wèi)生員的

15、村115個，占調(diào)查村的58.7%；有合格接生員的村82個，只占調(diào)查村的41.8%；在調(diào)查戶家庭常住人口中，有病不能及時就醫(yī)的比重達(dá)49.7%，主要是由于農(nóng)牧戶家庭經(jīng)濟(jì)困難和醫(yī)院太遠(yuǎn)而不能及時就醫(yī)，一般情況下，農(nóng)牧民小病扛、大病拖，不能再拖的病，治療費(fèi)用就成了這些農(nóng)牧戶的沉重負(fù)擔(dān)，這些狀況的存在，嚴(yán)重影響著貧困地區(qū)農(nóng)牧民的身心健康。4. 勞動力文化素質(zhì)低、缺乏必要的勞動技能，“教育貧困”問題嚴(yán)重貧困不僅是指收入貧困，而且指教育和知識貧困。應(yīng)該包含以下幾個層面。第一，知識貧困，這是顯形貧困?！敖逃綦x”是知識貧困的直接原因。這是由于貧困而導(dǎo)致失學(xué)、輟學(xué)，因而在當(dāng)今以知識為基礎(chǔ)的社會中被邊緣化。主要

16、表現(xiàn)有：a在文化教育方面, 青海省的兒童入學(xué)率遠(yuǎn)低于東中部地區(qū)。b文盲和半文盲人口高居不下。據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查，西部貧困縣貧困農(nóng)戶勞動力文盲、半文盲率高達(dá)29.5%，是全國非貧困人口文盲率的3倍，西部地區(qū)農(nóng)村勞動力文盲率的近2倍，而初中以上文化程度勞動力所占的比重，不僅大大低于全國平均水平，也低于西部農(nóng)村和國家貧困縣平均水平。c貧困地區(qū)繼續(xù)產(chǎn)生大量新文盲、半文盲。第二，信息貧困。表現(xiàn)為獲取、吸收和交流信息的能力的匱乏或途徑的缺乏，處于“數(shù)字隔離”的狀態(tài)。第三，觀念貧困。這是一種隱性的文化貧困，這種貧困主要表現(xiàn)在：傳統(tǒng)儒家文化中的反市場經(jīng)濟(jì)思想；自然經(jīng)濟(jì)半自然經(jīng)濟(jì)條件下的自給自足思想；積淀在貧

17、困者心靈深處的貧困文化；在自然就業(yè)模式下對“學(xué)校教育的冷淡和拒斥”態(tài)度；缺乏進(jìn)取精神，等、靠、要思想等。當(dāng)今社會，農(nóng)村勞動力文化素質(zhì)和掌握的勞動技能與其收入密切相關(guān)，即農(nóng)牧民家庭勞動力文化程度越高、勞動技能掌握多，其所獲得收入就越高。而青海省農(nóng)村貧困地區(qū)勞動力文盲半文盲率居高不下，掌握和受過技能培訓(xùn)的勞動力極少。據(jù)調(diào)查，2004年，25個扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)牧民勞動力文化素質(zhì)中文盲半文盲率達(dá)49.18%，比全省高18.66個百分點(diǎn)；受過勞動技能培訓(xùn)的勞動力僅有3.89%，比全省低0.07個百分點(diǎn)。因此，造成貧困地區(qū)農(nóng)牧民思想意識陳舊、保守，接受新觀念、新知識較慢，利用新技術(shù)、新科技發(fā)展生產(chǎn)的意識和能力

18、受到限制，勢必影響到家庭經(jīng)營渠道的拓展，加之貧困地區(qū)生產(chǎn)技術(shù)粗放、落后，生產(chǎn)規(guī)模小、效益低下，導(dǎo)致收入難以有大的提高。(二) 導(dǎo)致青海省農(nóng)村貧困現(xiàn)狀的主要因素1. 歷史形成的原因。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，這是西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口比重高、程度深、數(shù)量大的重要的歷史原因。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一個重要特征，東部、中部、西部地區(qū)向來呈梯度發(fā)展，改革開放以來因?yàn)閲覍?shí)施的是重點(diǎn)發(fā)展東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策，使得東、中、西三個經(jīng)濟(jì)區(qū)域帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距迅速拉大，發(fā)展不平衡的一個直接后果就是地區(qū)間農(nóng)民貧富差距拉大了，這是西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口比重高、程度深、數(shù)量大的重要原因。從造成我國三大地區(qū)間農(nóng)

19、戶收入差異原因分析，非農(nóng)收入差距成為地區(qū)間農(nóng)戶收入差距最主要的因素。農(nóng)民人均純收入與農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平之間有著高度的相關(guān)性，主要是由于省際農(nóng)民從本省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中得到的收入不同引起的。到2001年，東、中、西三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域間鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的規(guī)模和效益有很大差距。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)占農(nóng)村勞動力的比重，東部地區(qū)比中西部地區(qū)高出13個百分點(diǎn)和21個百分點(diǎn)。2. 人口素質(zhì)方面原因。1) 醫(yī)療條件落后，貧困農(nóng)村普遍存在著營養(yǎng)不良、健康狀況差的現(xiàn)象?！叭珖r(nóng)村有病未就醫(yī)的占28%，貧困地區(qū)農(nóng)村有病未就醫(yī)的占72%，該住院而未住院的占89.2%，因病致貧的占貧困戶總數(shù)的30%40%，個別地區(qū)占60%”。加上缺乏基

20、本的醫(yī)療保健設(shè)施，致使一些地區(qū)地方性疾病多、發(fā)病率高、控制難度大。另外，由于人口基數(shù)小，就醫(yī)人次少，逐步市場化運(yùn)營的醫(yī)院普遍處于“經(jīng)濟(jì)效益低醫(yī)療設(shè)備老化、無力更新醫(yī)療水平低就醫(yī)人次減少經(jīng)濟(jì)效益降低”和“經(jīng)濟(jì)效益低醫(yī)務(wù)人員工資低高水平醫(yī)務(wù)人員流失醫(yī)療水平降低經(jīng)濟(jì)效益降低”的雙重惡性循環(huán)狀態(tài)。身體素質(zhì)差進(jìn)一步降低了貧困人口的勞動生產(chǎn)率，即使從事簡單的、傳統(tǒng)的體力勞動，效率也比較低。2) 物質(zhì)生活和精神生活的雙重匱乏，導(dǎo)致一些貧困人口思想觀念落后。調(diào)查表明：我國西部貧困地區(qū)的農(nóng)民在思想觀念上，廣泛存在著觀念保守落后，缺乏進(jìn)取心和責(zé)任感，對政府產(chǎn)生依賴心理，不愿創(chuàng)業(yè)，不愿承擔(dān)風(fēng)險等問題對于這種情況，單

21、從物質(zhì)上扶持是不可能從根本上解決貧困問題的，而必須依靠普及教育，全面提高貧困地區(qū)人口素質(zhì)加以解決。3) 農(nóng)村勞動力受教育的年限短,人力資源素質(zhì)偏低。目前,西部地區(qū)勞動者文盲率為12.5%，而全國為7.8%，東部地區(qū)為6.6%。西部地區(qū)勞動者文化水平明顯低于東部和全國，顯然，這是因西部農(nóng)村勞動力受教育的年限過短所導(dǎo)致的后果。由于人力資源素質(zhì)低(見表2)，青海貧困地區(qū)農(nóng)戶或不懂科技種田，或外出打工無門，或從事技術(shù)含量低報酬低的傳統(tǒng)體力勞動，或去挖蟲草、發(fā)菜等。換言之，他們在勞動力市場上缺乏競爭力，就業(yè)渠道狹窄，從事的大多是簡單、粗放的工作。由于農(nóng)耕條件改善不夠，農(nóng)業(yè)科技含量低從而導(dǎo)致有限的資源不能

22、生產(chǎn)出更多的糧食，創(chuàng)造更多的財富。加之農(nóng)村市場發(fā)育落后，商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)。導(dǎo)致工資性收入與全國平均水平差距很大，只有全國平均水平的1/2，甚至1/4，這也從一個側(cè)面反映了青海乃至西部地區(qū)農(nóng)村家庭的人力資源素質(zhì)低,打工基本上屬于最簡單的體力型勞動。表2 青海省農(nóng)業(yè)區(qū)、牧業(yè)區(qū)及城市人口受教育程度 單位：萬人地區(qū)合計小學(xué)初中高中和中專大學(xué)?？埔陨闲W(xué)以上程度6歲及6歲以上人口15歲及15歲以上的文盲人口農(nóng)業(yè)區(qū)小計107.1965.0018.214.49194.89265.5453.18比重（%）40.3724.486.861.6973.3956.6625.18牧業(yè)區(qū)小計26.0410.757.521.

23、9546.2694.4834.19比重（%）27.5611.387.962.0648.9620.1646.18城市小計24.1034.7625.0210.6394.51103.587.66比重（%）23,2733.5624.1610.2691.2422.108.50注：鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)中的比重為各種教育程度的人口占6歲及6歲以上鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)人口的比重；文盲人口比重為15歲及15歲以上的文盲人口占15歲及15歲以上的人口比重3. 自然環(huán)境惡劣、生態(tài)惡化、農(nóng)牧業(yè)生存空間狹窄惡劣的自然、生態(tài)條件主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，森林銳減，植被破壞。目前，分布在青海省內(nèi)的森林植被，尤其是江河源地區(qū)的綠色屏障正在銳

24、減。黃河源地區(qū)的森林覆蓋率只有7.56%左右，長江源地區(qū)則僅約為2.03%。第二，耕地減少，沙化嚴(yán)重。截至2005年，青海省境內(nèi)黃河上游地區(qū)屬中度退化的草場面積已達(dá)423萬公頃，荒漠化草地面積達(dá)113萬公頃（詳見表3），“黑土灘”面積200萬公頃，并且仍以每年2.2%的速度逐年遞增。第三，生物多樣性屢受威脅。如青海省可可西里的國家一級保護(hù)動物藏羚羊就面臨滅頂之災(zāi)。同時，有些人為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益，盲目地采掘蟲草等野生植物，造成植被的大面積毀壞。第四，大氣污染，形勢嚴(yán)峻。目前青海省企業(yè)廢氣排放量為28360億標(biāo)立方米，排放各種有害物質(zhì)總量為19.07萬噸，其中燃燒廢氣中有害物質(zhì)質(zhì)量占97.22%，

25、而凈化率只有0.47%。這一狀況給附近群眾的生活質(zhì)量和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)帶來了直接危害。第五，水土流失，后患嚴(yán)重。據(jù)資料顯示，省內(nèi)年均輸入江河泥沙量已達(dá)11495萬噸，其中黃河流域8814萬噸，長江源1303萬噸，其它地區(qū)1378萬噸，水土流失已成為嚴(yán)重困擾青海省農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸。第六，水資源短缺，危及農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)。青海素有“中華水塔”的美稱，但也是缺水的省份之一。主要由于雪線上升、冰川退縮、植被銳減、草地沙化等緣故致使水源枯竭、湖泊干涸。如湟水的水量現(xiàn)在比40年代減少了30%以上。在很大程度上影響了這一流域農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。總之，青海的農(nóng)牧業(yè)，基本上處于“靠天吃飯”的狀態(tài)。據(jù)青海省扶貧辦扶貧

26、開發(fā)工作情況匯報，青海省農(nóng)牧民有347萬人，到2003年底農(nóng)牧區(qū)貧困人口還有197.67萬人，占全省農(nóng)牧民總量的44%，而且貧困人口主要集中在海拔4000米以上的青南高寒牧區(qū)和十年九旱的東部干旱山區(qū)。這當(dāng)中約13萬人缺乏就地生存發(fā)展的條件。表3 青海省沙漠面積發(fā)展趨勢統(tǒng)計表年份面積（k）增減面積（k）平均增減面積（k）年增長率（%）195959700-197779000193001072.21.36198695700167001855.61.941994125330296303703.82.961998144750194204855.03.35 資料來源：阿懷念，石蒙沂.青海省高原環(huán)境演化及生

27、態(tài)對策，青海省環(huán)境，2003（12）.4. 農(nóng)村人口快速增長、人地矛盾加劇 人口普查的數(shù)據(jù)顯示，青海省的人口自然增長率超過了全國的平均水平，達(dá)到了11%左右。有研究顯示，青海的土地承載能力有限。土地承載能力是指農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)與功能在不遭受破壞的前提下，可以為最大容量人口的生存與發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定地提供足夠食物的能力。土地承載能力可以通過單位面積的人口密度具體反映出來。當(dāng)特定地區(qū)人口數(shù)量與該土地承載能力相近或前者小于后者時，表明該地區(qū)人口與生態(tài)系統(tǒng)能夠穩(wěn)定支持的人口數(shù)量的能力相適應(yīng)，有利于該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。反之，如果該地區(qū)人口數(shù)量與土地承載能力相當(dāng)或超出時。則已臨近或超出了人口數(shù)量的警戒線。1999年

28、全國平均人口密度為131人，而西部的重慶為371人，四川為174人，貴州為215人,陜西為178人，均已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全國的平均數(shù)。雖然青海的平均人口密度低于全國平均數(shù)，但是青海的自然生態(tài)相當(dāng)脆弱，土層相當(dāng)薄，一旦破壞恢復(fù)起來就相當(dāng)困難。特別是在在青海牧區(qū)，由于人口增加，又增養(yǎng)了山羊，結(jié)果草場已經(jīng)荒漠化。青海省扶貧辦主任宋秀巖在2004年2月10日全省扶貧開發(fā)工作會議上的講話中指出，在青海省海東地區(qū)的農(nóng)區(qū)人均只有0.9畝梯田。水澆地每畝產(chǎn)量為300公斤小麥，而旱地每畝產(chǎn)量為100公斤小麥。如果按照水澆地和旱地各占0.45畝計算，那么人均每年只能收獲180公斤小麥，按照市場價格每公斤1.20元計算

29、，只能折合人民幣216元，扣除稅金（每畝水地18.8元、旱地9.4元)、經(jīng)營費(fèi)用(種子、化肥、灌溉、勞力費(fèi)用)支出，也就只剩下80元左右，這種狀況如果沒有外出打工等其他收入來源，顯然很難脫貧致富。5. 產(chǎn)業(yè)障礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及振興。 20世紀(jì)80年代以來，國家實(shí)施了先沿海后內(nèi)陸的區(qū)域梯度發(fā)展戰(zhàn)略，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，根據(jù)東部沿海地區(qū)的資源優(yōu)勢、已有基礎(chǔ)和興地富民的要求，選擇重點(diǎn)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和部門，給予投資和政策的雙傾斜，使之率先起飛，成為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展最快的地區(qū)。然而，不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)獲得國家各種優(yōu)惠政策較遲，2000年西部大開發(fā)之前，國家對西部地區(qū)的投資份額相對較

30、低，西部地區(qū)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)相繼萎縮，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育遲滯，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏新的增長點(diǎn)。青海農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)多數(shù)建立在傳統(tǒng)初級產(chǎn)品和原材料的生產(chǎn)、簡單加工基礎(chǔ)之上發(fā)展起來，對技術(shù)與勞動力素質(zhì)的要求寬松，導(dǎo)致人力資源開發(fā)長期處于落后狀態(tài)。因此，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的低水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低層次和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高偏離度，成為青海建設(shè)新農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)障礙。6. 造成農(nóng)村貧困的根本原因。 貧困累積惡性循環(huán)是青海地區(qū)農(nóng)村絕對貧困復(fù)雜性和解決絕對貧困艱巨性的根本原因。從青海農(nóng)村貧困的發(fā)生機(jī)制來看，存在著貧困的累積惡性循環(huán)。對我省農(nóng)村的貧困地區(qū)而言，貧困人口的綜合素質(zhì)相對低下。由于存在著“教育貧困”，農(nóng)村的貧困人口往往缺乏改善自身狀況的進(jìn)取心與

31、自信心，適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境的能力較差，這可以稱為“動力素質(zhì)較差”；大多數(shù)人缺乏多樣化的謀生技能而只能從事簡單的農(nóng)業(yè)勞動且效率不高，部分人還缺乏健康的體魄，無法勝任持久、緊張的勞動，這可以稱之為“能力素質(zhì)較差”。要打破青海農(nóng)村的這種貧困累積惡性循環(huán)的鏈條，就必須提高公共教育經(jīng)費(fèi)支出占gdp的比重，增加教育投入。同時，在教育投入的流向上進(jìn)行調(diào)整，把有限的投入更多地用于基礎(chǔ)教育，特別是瞄準(zhǔn)農(nóng)村和絕對貧困人口的基礎(chǔ)教育，對他們采取適當(dāng)?shù)膬A斜政策，增加他們的受教育機(jī)會和改善教育條件，通過平民化教育提高他們對生存和發(fā)展機(jī)會的選擇、把握能力，進(jìn)而改變命運(yùn)，擺脫貧困。三、 青海省農(nóng)村“教育反貧困”及新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)

32、略研究隨著20世紀(jì)80年代以來，以可持續(xù)發(fā)展為代表的社會發(fā)展理論有了重大突破，在這種社會發(fā)展觀念支撐下，我國農(nóng)村扶貧工作開始認(rèn)識到扶貧不只是“輸血”機(jī)制，更應(yīng)當(dāng)重視“造血”功能的發(fā)揮，即扶貧的重心應(yīng)從物質(zhì)扶貧轉(zhuǎn)移到精神扶貧上來，注重農(nóng)村貧困人口“能力”的培育和提高。與此同時應(yīng)在農(nóng)村扶貧活動中充分考慮到經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源、環(huán)境等各系統(tǒng)、各要素協(xié)同并進(jìn)的整體發(fā)展以及人的全面發(fā)展。顯然，按照“以人為本,全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的新發(fā)展觀，青海省必須糾正在農(nóng)村扶貧開發(fā)上的錯位，而選擇一種具有“扶正固本”特征的“教育反貧困”戰(zhàn)略：堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；通過教育對人的素質(zhì)和發(fā)展技能進(jìn)行全面提升；以政府

33、的宏觀調(diào)控為保障，以科技為先導(dǎo)，以“市場化”為導(dǎo)向，以塑造市場主體為中心，以人力資源為根本，以培育市場體系為條件，以社會保障為依托，逐步實(shí)現(xiàn)省內(nèi)貧困農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。 可見，反貧困戰(zhàn)略的實(shí)施不能以短期經(jīng)濟(jì)的增長為主要目標(biāo)，而應(yīng)該以提高人口素質(zhì)、加強(qiáng)人力資本積累為首選，再配合政策與資金的投人，才能變單純的輸血機(jī)制為造血機(jī)制。針對青海農(nóng)村貧困的現(xiàn)狀、致貧原因，青海的農(nóng)村反貧困的戰(zhàn)略要從單純注重物質(zhì)資本的注入進(jìn)而促進(jìn)資本形成的戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)換到“以人為本”的反貧困戰(zhàn)略，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化多維層次上構(gòu)建青海農(nóng)村“教育反貧困”戰(zhàn)略?！敖逃簇毨А笔峭ㄟ^教育對人的素質(zhì)和發(fā)展技能進(jìn)行全面提升，斬斷貧困的

34、累積循環(huán)因果鏈條，從而實(shí)現(xiàn)青海省貧困農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會文化的全面可持續(xù)發(fā)展。1. 樹立科學(xué)的農(nóng)村教育發(fā)展觀。 在傳統(tǒng)的教育語境中，農(nóng)村教育是一種區(qū)位概念，是與城市教育相對應(yīng)的教育，是一種層次偏低、結(jié)構(gòu)與功能比較單一的教育，農(nóng)村教育實(shí)際上常常被理解成農(nóng)村中的教育。這種對農(nóng)村教育的界定，是與中國存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)緊密聯(lián)系的，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了二元教育結(jié)構(gòu)。面對全面建設(shè)小康社會對農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)村人力資源開發(fā)的要求與期待，我們需要重新認(rèn)識和解讀農(nóng)村教育，樹立科學(xué)的農(nóng)村教育發(fā)展觀。應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)村教育是一種大教育，農(nóng)村教育的概念應(yīng)該轉(zhuǎn)化為功能概念，即農(nóng)村教育是指一切可能且應(yīng)該為農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展服務(wù)的教育。

35、當(dāng)前，在全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中，農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展對教育提出更廣泛、更深刻的需求，要求農(nóng)村教育突破傳統(tǒng)的范圍與模式的藩籬，即農(nóng)村教育固然包含著農(nóng)村中的教育，但它不囿于農(nóng)村中的教育，既可能發(fā)生在農(nóng)村，也可能發(fā)生在城市。中國農(nóng)村實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是中華民族的偉大事業(yè)，并不只是農(nóng)村人的事業(yè)，因此，全面提升農(nóng)村人口素質(zhì)、開發(fā)農(nóng)村人力資源也并不是僅僅通過農(nóng)村中的教育可以達(dá)成的，它需要全社會的教育關(guān)注農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村的發(fā)展。2. 科學(xué)的合理定位，建立完善的農(nóng)村教育體系。依據(jù)國際農(nóng)村人力資源開發(fā)與人力資本轉(zhuǎn)化的經(jīng)驗(yàn)，隨著工業(yè)化的進(jìn)程，農(nóng)村勞動力的走向主要有三：一是走出農(nóng)村，到城市第二、三產(chǎn)業(yè)及其他管理部門就業(yè)；二是到現(xiàn)

36、有農(nóng)村空間內(nèi)發(fā)展起來的新興小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；三是留在已被改造了的具有現(xiàn)代化性質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域就業(yè)，即現(xiàn)代農(nóng)民。農(nóng)村勞動力走向的趨勢，事實(shí)上已經(jīng)給農(nóng)村教育體系的建立提供了客觀要求，也就給農(nóng)村教育確立了一個科學(xué)、合理的定位。依據(jù)農(nóng)村勞動力走向的規(guī)律，農(nóng)村教育的定位實(shí)際上涉及兩個方面，一是對未來預(yù)備勞動力教育的設(shè)定，二是對已成為現(xiàn)實(shí)勞動力的教育設(shè)定。對于未來預(yù)備勞動力的教育，一是要堅持文化知識教育，努力提高國民受教育的年限。我國現(xiàn)行政策和農(nóng)村教育體系已經(jīng)較好地解決了這一問題，在此不再贅述。二是要在堅持文化知識教育的同時，加大、加強(qiáng)能力和技術(shù)教育，這一點(diǎn)尤為重要。在能力和技術(shù)教育中，一方面要加強(qiáng)現(xiàn)代

37、化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力與技術(shù)的教育，以培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需要的現(xiàn)代農(nóng)民；另一方面要高度重視和加強(qiáng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)能力與技術(shù)教育，以適應(yīng)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市第二、三產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)中從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作的迫切需要，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村 “城鎮(zhèn)化”以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的非農(nóng)化奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。對于已成為現(xiàn)實(shí)勞動力的農(nóng)村教育，要充分發(fā)揮農(nóng)民成人教育機(jī)構(gòu)農(nóng)廣校和遠(yuǎn)程教育的作用，實(shí)現(xiàn)教育資源的整合，使他們處處能學(xué)、時時能學(xué)，創(chuàng)建學(xué)習(xí)性社會。要通過科學(xué)的、合理的農(nóng)村教育的定位，構(gòu)建起普通教育與能力技術(shù)教育相互融合，初等、中等、高等教育相互銜接的適合多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的農(nóng)村教育新體系，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人力資源的有效開發(fā)并使之快速轉(zhuǎn)化為人力資本。3. 醫(yī)

38、療健康服務(wù)制度改善是提升農(nóng)村人力資源能力的重要環(huán)節(jié)。人力資源整體的身體素質(zhì)狀況直接關(guān)系到人力資源其他能力發(fā)揮的質(zhì)量和時間，直接和間接地影響人力資源能力的發(fā)揮和運(yùn)用。醫(yī)療衛(wèi)生保健制度是提升農(nóng)村人力資源體能，進(jìn)而提高其智力發(fā)揮能力的基礎(chǔ)，青海地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)有醫(yī)療保健服務(wù)嚴(yán)重缺失影響農(nóng)村人力資源體能，是人力資源能力建設(shè)不容忽視的重要內(nèi)容。我省農(nóng)村人力資源健康制度中最需要解決的問題是健康服務(wù)的公平性。有關(guān)研究表明，青海農(nóng)村貧困人口在健康服務(wù)利用方面，由于貧困農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起日益昂貴的醫(yī)療健康服務(wù)而最終不得不放棄服務(wù)。在對幾個貧困縣的案例調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民未利用基本健康服務(wù)的主要原因是醫(yī)療費(fèi)用過高，超過農(nóng)民的負(fù)擔(dān)

39、能力。對農(nóng)村人口尤其是貧困農(nóng)民實(shí)行免費(fèi)或低價的基本醫(yī)療服務(wù)勢在必行，否則就無法體現(xiàn)公共衛(wèi)生服務(wù)的社會公平。全面提高青海農(nóng)村地區(qū)人力資源健康質(zhì)量，還要進(jìn)一步健全、完善醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，增加專業(yè)醫(yī)護(hù)人員，培養(yǎng)農(nóng)村基層醫(yī)護(hù)人員；依靠行政的、法制的手段整頓醫(yī)療、藥品市場，保證農(nóng)民買得起藥，用上“放心藥”；同時政府應(yīng)面向農(nóng)村將醫(yī)療設(shè)施和技術(shù)擴(kuò)散，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，以減少農(nóng)民看病費(fèi)用，保證農(nóng)民身體健康；要從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際出發(fā)，深化農(nóng)村衛(wèi)生體制改革，加大農(nóng)村衛(wèi)生投入，加強(qiáng)衛(wèi)生資源配置，逐步縮小城鄉(xiāng)衛(wèi)生差距，滿足農(nóng)民不同層次的醫(yī)療衛(wèi)生需求，從總體上提高農(nóng)民的健康水平和生活質(zhì)量。4. 健全農(nóng)村勞動力市場及其制

40、度體系是農(nóng)村人口素質(zhì)提升的基礎(chǔ)工程。農(nóng)村勞動力市場是人力資源與生產(chǎn)資料有效結(jié)合，達(dá)到人力資源與物質(zhì)資源優(yōu)化配置的橋梁和紐帶，是農(nóng)村人力資源能力提升的基礎(chǔ)工程。人力資源是再生產(chǎn)過程中一種特殊的生產(chǎn)要素，它自身賦予知識和技能，因而具有能動性和創(chuàng)造性以及開拓性，但它又不是被動的。因此，必須建立和搞活農(nóng)村人力資源市場 3。 通過促進(jìn)農(nóng)村勞動力流動，實(shí)現(xiàn)人力資源的動態(tài)最優(yōu)配置，是人力資源開發(fā)的重要形式。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人力資源的動態(tài)最優(yōu)配置以至發(fā)展人力資本的渠道暢通，就要進(jìn)行各項(xiàng)制度創(chuàng)新，創(chuàng)建完善的人力資源市場制度體系。一是要建立人力資源開發(fā)制度。依據(jù)市場追求投資回報最大化的運(yùn)行規(guī)律，開發(fā)農(nóng)村人力資源，使其轉(zhuǎn)

41、化為人力資本，提升人力資源能力。二是要建立人力資源流動制度。對傳統(tǒng)體制下建立起來的就業(yè)制度、戶籍制度等一系列行政制度進(jìn)行創(chuàng)新，建立起便于農(nóng)村現(xiàn)有人力資源自由流動的行政制度。三是要建立人力資源使用制度。必須要按照人力資源的價值量和轉(zhuǎn)化的資本量，建立人力資源的使用制度，從而實(shí)現(xiàn)勞動力的最優(yōu)配置。人力資源市場制度體系的建立要有相應(yīng)的失業(yè)制度、社會保障制度、住房制度、檔案制度變遷等與之配套4。另外，由于城市收入高于農(nóng)村，地區(qū)收入增長不平衡是造成農(nóng)村或低收入地區(qū)的剩余勞動力向高收入地區(qū)流動的重要原因。要按照現(xiàn)代發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出的全面城鄉(xiāng)就業(yè)戰(zhàn)略，應(yīng)大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，尤其是鄉(xiāng)村工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，改變不利于

42、農(nóng)業(yè)部門的貿(mào)易條件，把現(xiàn)在集中在城市地區(qū)的公共服務(wù)和舒適環(huán)境向農(nóng)村擴(kuò)散。5. 積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè),促進(jìn)大城市和中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。 總的來看,青海省內(nèi)的城市數(shù)量少且規(guī)模小，人口接近百萬的極少。青海的城市化率僅為30.2%，大量人口集中在農(nóng)村。擴(kuò)大城市規(guī)模、增加城市數(shù)量是青海地區(qū)城市化的一個基本原則。要在全省形成若干個經(jīng)濟(jì)活力較強(qiáng)、功能比較完善的較大型城市，它們既能有效連接?xùn)|中部地區(qū)，廣泛接納各種商業(yè)機(jī)會，又能夠向省內(nèi)中小城市和農(nóng)村腹地滲透，帶動中小城市和農(nóng)村的發(fā)展。要進(jìn)一步加快省內(nèi)的中小城市發(fā)展步伐，積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)，在小城鎮(zhèn)形成符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的支柱產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)鄉(xiāng)

43、鎮(zhèn)企業(yè)合理集聚，努力繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，為小城鎮(zhèn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。合理規(guī)劃城市布局。加快城鎮(zhèn)住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育和社會保障制度改革，為進(jìn)城農(nóng)民提供公平的就業(yè)和生活環(huán)境。此外，加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件。利用國家生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的有利時機(jī)，提高東部農(nóng)業(yè)區(qū)綜合生產(chǎn)能力，解決好貧困地區(qū)人畜飲水問題，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)的較快發(fā)展；加快牧區(qū) “四配套”建設(shè)以及退牧還草后移民的搬遷、安置和就業(yè)工作；繼續(xù)加大對貧困地區(qū)公路、電網(wǎng)、通訊、廣播電視村村通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的力度，不斷加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力，努力改善貧困地區(qū)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件和封閉落后的環(huán)境狀況。6. 加大農(nóng)村教育投入、完善相關(guān)法律制度是農(nóng)村人力資源能力建設(shè)的關(guān)鍵。發(fā)展農(nóng)村教育是人力資源能力建設(shè)最主要的組成部分，是提高人力資源的知識存量和技能存量的主要途徑。要增加農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投人，改善農(nóng)村教育環(huán)境。各級政府要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，增加農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投人，尤其針對貧困地區(qū)，政府財政應(yīng)撥出