縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧調(diào)研

1、 縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧調(diào)研 關(guān)于縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作的思考內(nèi)容提要下山異地脫貧工作是省欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程的重要內(nèi)容，也是山區(qū)農(nóng)民群眾脫貧致富奔小康工作的重要途徑。以科學發(fā)展觀為指導，著眼我縣欠發(fā)達地區(qū)實際，全面貫徹省欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工作會議精神，闡述了我縣下山脫貧工作現(xiàn)狀、存在的問題，分析了深層次原因，并提出了下一步工作對策。指出在工作形勢上要把握四大機遇，在軟環(huán)境上要出臺三級政策保障，在硬件建設上要抓好三種形式開展，在配套工作上要堅持三方面工作并舉。文章分三個部分：第一部分，我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作的基本現(xiàn)狀；第二部分，我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作中存在的問題及原因；第

2、三部分，我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作對策與措施。由于受當?shù)氐淖匀毁Y源、社會資源等具體情況的約束，我縣一些欠發(fā)達地區(qū)的確出現(xiàn)一方水土難以養(yǎng)活一方人的現(xiàn)象，這些地方大部分呈現(xiàn)為“三少四缺”（少水、少電、少路，缺能源、缺資金、缺技術(shù)、缺人才）狀態(tài)，就地脫貧制約因素多，難度較大。只有把握機遇，立足實際，充分利用我縣欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)惠政策，大力實施下山異地脫貧戰(zhàn)略，才能實現(xiàn)這些地區(qū)的農(nóng)民穩(wěn)步脫貧。為了進一步摸清我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作狀況，筆者對2000年全省百鄉(xiāng)扶貧攻堅工程實施以來的全縣下山異地脫貧工作進行了總結(jié)，并對全縣25個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)20032007欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工作規(guī)劃展開了調(diào)查研究，以期

3、為我縣下一步實施下山異地脫貧戰(zhàn)略提供決策依據(jù)。一、我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作的基本現(xiàn)狀單位：萬戶、萬人、元、主要指標地區(qū)狀況總?cè)丝?萬人)人均收入低于1500元貧困人口人均收入低于1000元貧困人口人均收入戶數(shù)人數(shù)占該區(qū)域人口百分比戶數(shù)人數(shù)占該區(qū)域人口百分比數(shù)值比上年增長百分比全縣總體狀況123.23.311.59.40.942.62.143629.625個欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體狀況42.92.69.3220.631.94.419821512個省重點扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)狀況13.71.03.8270.270.755.5197317二、我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作中存在的問題及原因下山異地脫貧工作是一項重大的

4、系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，新問題新情況也層出不窮，概括起來主要以下兩方面。一方面對農(nóng)民來說有四難：一是下山難。山區(qū)廣大農(nóng)民家庭經(jīng)濟困難，下山脫貧搬遷成本較高，經(jīng)濟上的制約成為山區(qū)貧困農(nóng)民下山最大的障礙。此外貧困地區(qū)有些農(nóng)民等靠要思想嚴重，也不想下山。二是扎根難。一些貧困地區(qū)農(nóng)戶下山來，受各種社會因素影響而舉步維艱。由于政策影響而帶來的諸如戶口、孩子入學、計劃生育、社會治安等問題也時常困擾著下山脫貧的農(nóng)戶。由于小聚居的風俗習慣作用，當?shù)鼐用竦呐潘猿鼋o下山脫貧居民帶來了不便。三是就業(yè)難。山區(qū)農(nóng)民的自身素質(zhì)普遍不高，勞務就業(yè)信息閉塞，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，改革的深入，市場對人才資

5、源的要求也越來越高，受市場經(jīng)濟影響而產(chǎn)生的激烈競爭使貧困地區(qū)的農(nóng)民在勞動力市場上難以占有一席之地。一些已經(jīng)外出就業(yè)的山區(qū)勞動力由于素質(zhì)普遍較低，在當前較為激烈的就業(yè)崗位競爭中漸趨淘汰，成為下山農(nóng)民就業(yè)新的問題。四是斷奶難。由于長期生活習慣和經(jīng)濟因素影響，使下山脫貧農(nóng)戶和山上的土地資源又有著不可分割的聯(lián)系。一方面，有些下山脫貧的農(nóng)民不想舍棄原有的祖業(yè)，繼續(xù)刀耕火種，另一方面山上的糧食蔬菜也是他們一部分生活之源。斷奶難的現(xiàn)象，束縛了下山農(nóng)民的思想，使他們放不開手腳，下山脫貧變成了一種形式，一旦由于經(jīng)濟等因素沖擊，又會把他們打回到下山上山的老路上去。另一方面對社會和政府來說有四差：二是社會生活條件落

6、后，基礎設施差。各欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體上路面窄，鋪筑率小，等級低。不僅是昌禪、莒溪等貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，像望里、括山等平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沙石路段還大量存在。全縣目前機耕路完好率不到70%，平原和半山區(qū)還有部分貧困村沒通機耕路，如昌禪鄉(xiāng)9個行政村就有4個行政村不通機耕路。義務教育基礎條件落后，全縣還有破舊危房3萬多平方米亟需改造。鄉(xiāng)村醫(yī)療設施簡陋，安全衛(wèi)生用水在欠發(fā)達地區(qū)基本上是空白，導致腸道病、皮膚病頻發(fā)，因病返貧現(xiàn)象突出?；A設施的落后，成了阻礙貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的瓶頸因素。三是我縣欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)起步晚、見效差。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，我縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)初步形成了八大企業(yè)、八大基地，但是，這些農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)存在以下不足

7、：一是規(guī)模小。到目前為止，我縣上億元的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)還沒有；二是檔次低。像我縣馬站四季柚、沿浦紫菜等，分別有上萬畝的基地，但是只是低層次的加工，生產(chǎn)出來的產(chǎn)品社會再生產(chǎn)附加值??；三是抗市場風險能力弱，像我縣岱嶺鄉(xiāng)前年由于蘑菇市場波動，加上本身產(chǎn)品品質(zhì)問題，僅此一項就損失230多萬元，全鄉(xiāng)人均收入降低200多元。究其深層次原因，主要有四個方面：一是還未形成一套規(guī)范的下山異地脫貧工作機制。從村級下山農(nóng)戶申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總上報，到縣級論證審批，各地在時間進度和程序上都不一致，年初應該上報的，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖到年中報表才上來，而有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有統(tǒng)一匯總，由村民直接送到縣一級。在縣級有關(guān)職能部門當中，也存在工作不協(xié)調(diào)的

8、現(xiàn)象，如我縣龍港新美洲下山異地脫貧點，在2002年末就已經(jīng)做好征地規(guī)劃設計等前期準備工作，由于土地政策處理等問題，現(xiàn)在工程還沒有啟動建設。二是下山異地脫貧工作政策還未落到實處。2000年，我縣針對下山脫貧農(nóng)戶搬遷落戶中存在的實際困難，縣府專門召開縣長辦公會議，出臺了縣下山脫貧工作實施辦法，協(xié)調(diào)下山異地脫貧點用地審批手續(xù)，為移民建房提供優(yōu)惠政策，明確免收耕地開墾費，水電費，副食品基金，耕地占用稅；白蟻防治費，圖紙設計費，測量費按最低標準的50%收取等等，為下山脫貧提供政策保障。但在實際操作中，有些部門單位為了局部利益，往往置這些政策于不顧，導致農(nóng)戶下山異地脫貧成本一再增加，下山路上困難重重。四是

9、有些干部在思想上對下山異地脫貧工作還未引起高度重視。一些干部認為山區(qū)農(nóng)戶下山異地脫貧難度較大，周期長，工作見效慢，還不如花時間做點別的事情；而由一些干部認為山區(qū)農(nóng)戶下山是他們自己的事情，政府參與不參與他們都會去做，對下山異地脫貧工作缺乏熱情；甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導把下山異地脫貧工作看成是鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收之路，從中擠兌和移用下山異地脫貧專項資金，如2003年年初全縣扶貧資金大檢查發(fā)現(xiàn)，百鄉(xiāng)扶貧工作中，我縣個別欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在移用、挪用下山異地脫貧資金等問題。這些因素存在，進一步制約了我縣下山異地脫貧工作進程。三、我縣欠發(fā)達地區(qū)下山異地脫貧工作對策與措施要做好新時期欠發(fā)達地區(qū)的下山脫貧工作，要以科學發(fā)展觀為指導，

10、按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的要求，把欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民下山脫貧工作放到欠發(fā)達地區(qū)跨越式發(fā)展和欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康全局之中，認真貫徹呂祖善省長在省扶貧辦關(guān)于2003-2007年欠發(fā)達地區(qū)下山脫貧規(guī)劃實施進展情況的匯報上提出的“下山脫貧還是要走突出重點、穩(wěn)步推進的路子，省里對一些貧困面較集中的欠發(fā)達地區(qū)給予重點支持，面上的應以地方為主。下山脫貧要與農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的縣域經(jīng)濟發(fā)展同步推進”的重要批示精神。同時大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、擴大勞動就業(yè)和完善社會保障制度，充分發(fā)揮政府、市場和非政府組織的作用，形成城鄉(xiāng)互促、區(qū)域聯(lián)動的扶貧開發(fā)機制。當前我縣欠發(fā)達地區(qū)異地脫貧工作要在工作形勢上把握好四大機遇，在軟環(huán)境上

11、要出臺三級政策保障，在硬件建設上要抓好三種形式開展，在配套工作上要堅持三個方面工作并舉，推進全縣下山脫貧工作有效開展。（一）把握四大機遇，推進下山異地脫貧工作大跨越。當前我縣下山異地脫貧工作由四達有利機遇：一是入世后，國際國內(nèi)大融合的市場進一步放開，提供了更廣闊的市場前景。市場需求的擴大，給貧困地區(qū)大量閑置的社會勞力和有特色的山區(qū)資源提供填補市場的空白機會。我縣五鳳鄉(xiāng)引進的海馬電子加工廠，馬站鎮(zhèn)創(chuàng)立的天豐實業(yè)有限公司促進下山農(nóng)民充分就業(yè)就是很好的例子。目前占地3000畝的家具城落戶我縣，溫福鐵路的貫通都為下一步下山脫貧工作創(chuàng)造了前所未有的機遇。二是省市縣優(yōu)惠的政策資金大力支持。2004年省里在

12、“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”6500萬元下山脫貧專項資金的基礎上，將總數(shù)翻了一翻，增加到1.3億元左右，并加大對農(nóng)民的直接補助力度，市財政也相應安排異地脫貧專項資金，縣本級每年確保財政資金不少于150萬，并落實了相應政策，為異地脫貧工作提供了保障。三是我縣可開發(fā)資源豐富。在全縣共有14.6萬畝可開發(fā)的海涂資源，其中約有一半以上分布在水土條件好，光熱充足，且交通便利的淺海，土地資源亟待開發(fā)。目前全縣4.5萬畝海涂圍墾造地工程已經(jīng)開始實施，這將是下山脫貧工作和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展大融合的契機。四是我們有許多取得成效的異地脫貧經(jīng)驗可供借鑒。外部看，自八十年代中期全國就陸續(xù)展開異地脫貧試點工作，各省各市都有成功的

13、經(jīng)驗可參照，內(nèi)部而言，我縣像礬山藻溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)異地脫貧工作已取得了顯著的成效，進一步增強了我們做好異地脫貧工作的信心。（二）出臺三級政策保障，為下山異地脫貧創(chuàng)造良好的軟環(huán)境。要保障下山異地脫貧工作可持續(xù)開展，就要保證政策的連續(xù)性，上下協(xié)調(diào)聯(lián)動。一是縣委縣政府要總攬全局，為下山脫貧提供政策保障。隨著新時期扶貧下山脫貧工作的展開，縣委、縣政府要統(tǒng)籌全局，抓住歷史機遇，針對我縣欠發(fā)達地區(qū)的出臺相應的政策措施，保障下山脫貧工作可持續(xù)開展。當前尤其重要是要認真貫徹落實好縣委縣府制定出臺的縣下山異地脫貧實施辦法和縣下山異地脫貧實施計劃，并針對實際采取一系列財政信貸、稅收等向山區(qū)傾斜的政策，進一步完善各種規(guī)章制

14、度，為下山異地脫貧提供政策支持。二是部門要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，為下山脫貧提供服務。一方面相關(guān)的職能不滿要為農(nóng)民下山鋪平道路，促進農(nóng)民早日下山?？h扶貧辦在作好調(diào)查、論證、指導，審批工作的同時，要為下山農(nóng)民提供政策和資金幫助；縣土管部門在辦理手續(xù)時，要把下山脫貧建房戶作為農(nóng)村居民建房優(yōu)先辦理；縣規(guī)劃部門在規(guī)劃設計時，要無償提供勞務服務，其他相關(guān)費用減半收取。另一方面要做好下山群眾就業(yè)等服務工作?？h勞務輸出服務中心要進一步發(fā)揮好龍頭作用，充實各欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞務輸出咨詢服務站，實行專人負責，為下山脫貧的農(nóng)戶勞務輸出提供信息服務和外出指導，同時要加強與外出人員的聯(lián)系，盡力保護外出人員的合法權(quán)益。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要

15、因地制宜，加快下山脫貧工作有效開展。各欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)要立足鄉(xiāng)情民意，從解決下山群眾一些直接需要入手，出臺一系列優(yōu)惠政策，鼓勵和引導農(nóng)民下山脫貧。如對下山農(nóng)戶購買宅基地時要給予優(yōu)惠，無條件做好脫貧點水、電、路等下山農(nóng)民負擔較大的基礎設施建設；做好信息入戶和教育幫扶工作，以優(yōu)惠價為下山農(nóng)戶安裝電話、有線電視等硬件設施，確保下山農(nóng)戶子女就近就便在下山脫貧點施教區(qū)就學，并將這些學生作為學費減免的重點對象考慮；做好下山農(nóng)戶就業(yè)工作，要優(yōu)先轉(zhuǎn)包下山農(nóng)戶所在村集體的田地及其他農(nóng)戶的田地，農(nóng)業(yè)稅給予適當減免，農(nóng)戶定居后戶口可遷移至所安置的村，并享有當?shù)卮迕竦囊韵盗忻裰鳈?quán)利，當?shù)卮逦瘯胸熑魏土x務對下山農(nóng)戶進行管理

16、和服務。通過這些優(yōu)惠政策的落實來打消原來有些農(nóng)戶對下山脫貧的顧慮，使他們在政府的引導下，有計劃地下山脫貧。（三）抓好三種形式開展，推進下山脫貧點硬件建設。形式是載體，一個適應配套的下山脫貧點建設形式無疑可以促進下山脫貧工作更快推進。根據(jù)我縣實際，下一步我縣下山異地脫貧點建設要按照“群眾自愿，政府鼓勵，相對集中，自力更生，有利生產(chǎn)的原則，全面啟動異地脫貧工程。主要抓好三種形式：一是整村搬遷。我縣規(guī)劃2004年-2006年實現(xiàn)30個村實現(xiàn)整村搬遷，一般是從深山等交通不方便、基礎設施落后的自然村搬遷到同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心村或者發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平原村。2004年準備開始啟動的有22村，需要搬遷農(nóng)民共700戶289

17、9人。通過整村搬遷，直接改變他們的生存環(huán)境和生產(chǎn)條件，使他們的身分實現(xiàn)由山里人直接到集鎮(zhèn)或城市人轉(zhuǎn)變的跨越，使他們從事的職業(yè)由一產(chǎn)向（四）做好三方面配套工作，促進下山異地脫貧工作與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。下山異地脫貧工作不僅是一個社會問題，也是一個經(jīng)濟問題、政治問題，抓好這項戰(zhàn)略工程，要同時做好一系列配套工作。一是堅持產(chǎn)業(yè)扶貧與基礎扶貧并舉，促進下山異地脫貧工作可持續(xù)發(fā)展。在保證農(nóng)民下的來的同時，要保證農(nóng)民富的起。當前要以我縣一批重點企業(yè)為龍頭，構(gòu)建“特色龍頭企業(yè)+特色產(chǎn)業(yè)基地+貧困農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧基本框架，通過這種模式和利益機制，把貧困納入產(chǎn)業(yè)一體化的鏈條中，克服貧困戶資金少，技術(shù)缺，信息不靈，抗

18、自然風險和市場風險能力弱等困難，使貧困戶不僅在種養(yǎng)環(huán)節(jié)能增加收入，而且在加工環(huán)節(jié)也能獲得相應利益。當前要抓緊溫州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)靈江山海協(xié)作區(qū)的建設，在稅收、工商等政策上降低門檻，鼓勵欠發(fā)達縣和欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進企業(yè)入?yún)^(qū)，企業(yè)上繳稅收仍劃歸引進企業(yè)的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)。以產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和要素合理配置為主要內(nèi)容，以項目合作為主要形式，進一步推動發(fā)達地區(qū)部分產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，欠發(fā)達地區(qū)部分勞動力向發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互惠互利、合作雙贏、共同發(fā)展。同時，還要加大對下山異地脫貧點交通、水利、信息等基礎設施和教育、科技、衛(wèi)生等社會事業(yè)的投入，堅持產(chǎn)業(yè)扶貧與基礎扶貧并舉，努力加強以水電路為重點的基礎設施生產(chǎn)條

19、件建設，進一步改善醫(yī)療、衛(wèi)生等社會服務條件。二是堅持自力更生與結(jié)對扶貧并舉，鞏固下山脫貧成果。要加強對下山異地脫貧戶思想教育，樹立勤勞致富的信心和決心，教育他們發(fā)揚自力更生，艱苦創(chuàng)業(yè)的精神，消除他們等、靠、要的思想。同時運用行政手段和法律手段，樹立良好的社會風氣，為農(nóng)村脫貧致富創(chuàng)造寬松良好的社會環(huán)境，有效的防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生。下一步要以省農(nóng)民培訓基地縣農(nóng)民培訓中心為依托，加強與縣職技校等勞動培訓部門聯(lián)系，專門對貧困山區(qū)初中學生開展勞動職業(yè)技術(shù)培訓，要重點加強民爆作業(yè)勞務、印刷勞務、塑編行業(yè)勞務、家政服務勞務培訓，提高他們勞技水平和就業(yè)能力。加強縣勞務輸出服務中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞務輸出咨詢服務站建設，暢通勞務信息渠道，健全全縣勞務輸出信息網(wǎng)絡，為欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的勞務輸出提供信息服務和外出指導。同時要加強與溫州、樂清、瑞安等市縣的就業(yè)與勞務信息交流，組織這些地區(qū)的企業(yè)到我縣欠發(fā)達地區(qū)招收民工。要全方位地展開領(lǐng)導駐點幫扶責任制和部門包村，