水務(wù)局關(guān)于農(nóng)田水利建設(shè)與管理情況調(diào)查報告

1、水務(wù)局關(guān)于農(nóng)田水利建設(shè)與管理情況調(diào)查報告水務(wù)局關(guān)于農(nóng)田水利建設(shè)與管理情況調(diào)查報告 一、_市農(nóng)田水利建設(shè)與管理現(xiàn)狀 近些年特別是2021年以來，我市認(rèn)真貫徹落實中央和省、市關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決策部署，結(jié)合本地實際， 突出目標(biāo)引領(lǐng)，堅持科學(xué)謀劃，狠抓工作落實，進一步推進農(nóng)田水利建設(shè)與管理工作，取得較好成效。 （一）縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行情況 各縣（市、區(qū)）均于2021年制定并出臺直至2021年的縣級農(nóng)村水利綜合規(guī)劃，明確農(nóng)田水利建設(shè)的長期目標(biāo)和任務(wù)。在制定水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃的過程中，各縣（市、區(qū)）將縣級農(nóng)村水利綜合規(guī)劃相應(yīng)內(nèi)容整合其中。市農(nóng)建辦每年據(jù)此編制下發(fā)全市農(nóng)田水利建設(shè)計劃，各縣（

2、市、區(qū)）農(nóng)建辦則根據(jù)計劃，將具體建設(shè)任務(wù)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并在工程建設(shè)資金、技術(shù)和管理上提供支持，保證年度任務(wù)順利完成。與此同時，積極爭取黨委政府支持，按照“渠道不亂、用途不變、各司其責(zé)、形成合力”原則，整合國土、農(nóng)發(fā)辦等部門資金推進農(nóng)田水利建設(shè)。全市水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃中，各縣（市、區(qū)）農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃總投資42.5億元，截至目前已完成投資35.6億元。 為保證農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃的嚴(yán)肅性、約束性，有些縣要求按規(guī)劃統(tǒng)籌安排，制定詳細建設(shè)方案，資金捆綁使用。審批后的規(guī)劃要在相關(guān)法律法規(guī)框架內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行，實施過程中，如需變更或調(diào)整，按法定程度辦理相關(guān)手續(xù)。農(nóng)田水利建設(shè)按年度進行規(guī)劃和實施，有效整合各部門

3、多渠道的項目，促進農(nóng)田水利建設(shè)資金安排合理、使用高效、運行安全，為推進農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供看有力保障。 （二）現(xiàn)行農(nóng)田水利建設(shè)管理模式 各縣（市、區(qū)）農(nóng)田水利建設(shè)主要還是采用政府主導(dǎo)模式，由上級水利投資和政府財政配套作為支撐。對于小型農(nóng)田水利工程，普遍采用“以獎代補”方式進行鼓勵，其中嘉魚縣以正式文件，明確對列入年度農(nóng)田水利基本建設(shè)計劃的項目由縣級財政給予補助；赤壁市堅持“政府引導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、部門督導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、村組實施、農(nóng)民主體、民辦公助、先建后補、多干多補”原則，將符合條件的農(nóng)田水利建設(shè)項目納入到縣級財政以獎代補范圍；通城縣小型農(nóng)田水利項目經(jīng)考核驗收后列入建管一

4、體化補助范疇，縣級財政實行“以獎代補”。在項目建設(shè)前，各縣（市、區(qū)）尊重受益農(nóng)戶對工程建設(shè)提出的意見，并堅持村民自愿、量力而行、民主決策、上限控制的原則，為其參與工程建設(shè)提供機會。 在項目建設(shè)過程中，各縣（市、區(qū)）認(rèn)真落實“四制”： 項目法人制 按照建設(shè)管理相關(guān)規(guī)定，由農(nóng)田水利建設(shè)項目主管部門提出組建項目法人的方案，報縣級政府批準(zhǔn)后，組建項目部為項目法人，項目部負(fù)責(zé)項目建設(shè)并確保項目按照要求實施完成。 招標(biāo)投標(biāo)制 農(nóng)田水利建設(shè)項目經(jīng)上級主管部門招投標(biāo)管理委員會批準(zhǔn)后，委托招標(biāo)代理公司在公共資源交易中心進行公開招投標(biāo)，采用綜合評標(biāo)法確定中標(biāo)單位。 工程監(jiān)理制 農(nóng)田水利建設(shè)項目部委托具有相應(yīng)資質(zhì)的

5、監(jiān)理單位，對工程建設(shè)全過程進行監(jiān)督管理。 合同管理制 項目法人分別與設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位簽訂合同協(xié)議書，隨后參建各方建立健全質(zhì)量保障體系，共同對合同進行動態(tài)管理，確保合同順利執(zhí)行。 （三）農(nóng)田水利工程運行管護情況 各縣（市、區(qū)）大中型農(nóng)田水利工程由專設(shè)機構(gòu)進行管理，能夠長期發(fā)揮效益。小型水利工程采用多種管護模式，管護效果難以保障。其中，嘉魚縣主要采用“土地規(guī)?；痉秴^(qū)+承包水利”、“村集體承包土地+轉(zhuǎn)包小型水利”、“村委會+用水組織”、“用水者協(xié)會+供水公司”及簡單的民營化管理模式；崇陽縣以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位成立農(nóng)業(yè)用水專業(yè)合作社和以村為單位成立農(nóng)民用水協(xié)會，推行有償用水機制，通過合作、承包、

6、租賃等多種方式，將小型水利工程的管護責(zé)任落實到受益村組和農(nóng)戶；通山縣則將管護責(zé)任落實到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站?？偟膩碚f，全市小型農(nóng)田水利工程仍不同程度存在著管理體制不順、產(chǎn)權(quán)歸屬不明問題，為徹底解決這一問題，全市正積極開展小型農(nóng)田水利工程管理體制改革。 （四）基層水利服務(wù)體系建設(shè)情況 各縣（市、區(qū)）于2021年開展并完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的恢復(fù)工作，共設(shè)立56個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理站，核定編制156名，實際到崗工作人員128名，其工資待遇由縣級財政負(fù)擔(dān)，并都有固定的辦公場所，辦公設(shè)備相對齊全。根據(jù)改革精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站主要擔(dān)負(fù)基層防汛抗旱、水資源管理與開發(fā)、農(nóng)田水利基本建設(shè)工程設(shè)施的管理、基層水事矛盾糾紛協(xié)調(diào)四大職責(zé)。在

7、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為基礎(chǔ)水利服務(wù)主力軍的同時，農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民專業(yè)合作社也日漸崛起，在基層農(nóng)田水利建設(shè)與管理中發(fā)揮越來越多的作用，其中通城縣實現(xiàn)水利工程用水者協(xié)會或?qū)I(yè)合作社全覆蓋。 二、當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)與管理中存在的主要問題 （一）農(nóng)田水利工程建設(shè)中存在的問題 1、資金投入不足，建設(shè)規(guī)劃難以完成。農(nóng)田水利建設(shè)需求點多面廣，上級投資無法滿足需求，有限的資金只能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳地用在一些最緊迫的地方，致使一些規(guī)劃內(nèi)的項目無法實施。 2、工程分布不均，水資源調(diào)控能力弱。一些地方水利工程分布較集中，儲蓄水資源的能力也相對強一些，另一些地方則相反，從而在某些時候出現(xiàn)局部工程性缺水現(xiàn)象。加之渠道配套不夠

8、完善，水資源的調(diào)配無法有效實施。 3、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，防洪排澇能力偏低?；鶎铀こ淘O(shè)計建造標(biāo)準(zhǔn)普遍不高，一般只能抵御510年一遇的洪水，有的甚至更低，遇到大的洪水，根本無法承受。即使近年來新建的工程，也只有少部分才能達到20年一遇洪水標(biāo)準(zhǔn)。 4、農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃實施比較困難。農(nóng)田水利建設(shè)長期規(guī)劃雖然早就制定，每年的具體建設(shè)目標(biāo)比較明確，但即使有了項目投資，在實際操作過程中也不一定能完全按照規(guī)劃實施。 5、項目建設(shè)前期協(xié)調(diào)工作難度大。農(nóng)田水利建設(shè)皆在農(nóng)戶的責(zé)任田地中實施，新建或改擴建農(nóng)田水利工程必然會涉及到農(nóng)戶責(zé)任田的利益調(diào)整和再分配的問題，要解決這類問題需要花很多精力，甚至很大代價。 6、水環(huán)

9、境保護和水土保持等方面建設(shè)滯后。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，受自然和人為因素影響，水源地面積縮小、水量減少、水質(zhì)下降、水土流失現(xiàn)象日益嚴(yán)重，給人民群眾生產(chǎn)和生活帶來嚴(yán)重影響，但針對這類問題的建設(shè)卻很少。 （二）農(nóng)田水利工程運行管護中存在的問題 1、重建輕管，管護經(jīng)費不足。目前農(nóng)田水利的重點依然是建設(shè)，管護問題雖然越來越受重視，但實際投入?yún)s很少，而且嚴(yán)重依賴地方財政，而農(nóng)田水利工程又點多面廣，更進一步加劇經(jīng)費不足問題。 2、產(chǎn)權(quán)模糊，管護體制不順。農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革后，已建成的小型農(nóng)田水利工程管理體制沒有理順，產(chǎn)權(quán)歸屬不明確，國家、集體、受益戶三者的職責(zé)和義務(wù)沒有界定清楚，工程建設(shè)、管理、使用三者相

10、互脫節(jié)。 3、技術(shù)薄弱，管護水平不高。農(nóng)田水利工程，特別是小型農(nóng)田水利工程管護基本上是當(dāng)?shù)馗刹咳罕?，并非專業(yè)的水利工作者，平時管護更多的是看護，對存在的問題沒有足夠的敏感性，或者即使發(fā)現(xiàn)問題，也不知道如何解決。 4、改革緩慢，管護力量不強。近年來雖然進行了一些水利改革，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站恢復(fù)，但只是解決了沒有人的問題，實際人員依然嚴(yán)重不足，一個水利站平均才2人，很難管理面廣量大的小型農(nóng)田水利工程。 三、造成上述問題的原因分析 （一）地方財政困難，群眾籌資投勞的積極性不高。目前的水利建設(shè)以國家投入為主，要想獲得國家投資必須爭取相關(guān)項目。水利建設(shè)項目投資下達往往要求地方同比配套，部分項目還會要求群眾籌資

11、投勞，如農(nóng)村飲水安全和小農(nóng)水重點縣項目，中央投資僅占一半或達到70%（享受比照西部政策縣的待遇），但是縣級財政資金有限，配套往往無法到位。由于農(nóng)田水利建設(shè)投資大、風(fēng)險高、回報少、周期長，對各級政府政績影響不大，對社會資本吸引力不足，對受益群眾的利益觸動有限，而且缺乏激勵社會資源投入水利建設(shè)的政策措施，多元化投資機制難以形成。隨著稅費改革不斷深入，群眾在農(nóng)田水利建設(shè)中籌資投勞的積極性減弱，加之農(nóng)村留守的青壯勞動力很少，也影響了農(nóng)田水利建設(shè)。 （二）缺乏統(tǒng)籌考慮，建設(shè)規(guī)劃沒有一張圖畫到底。有的地方在規(guī)劃時偏重于修復(fù)整治舊有工程，難度大的新建工程很少考慮。有的地方本來已經(jīng)制定農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，但由于

12、規(guī)劃時間長、跨度大，土地流轉(zhuǎn)及工業(yè)用地與規(guī)劃內(nèi)容出入較大，加之部門之間的規(guī)劃未統(tǒng)一，資金投入不足，造成規(guī)劃及實施不大理想。有的地方在確定項目實施地時，除了依據(jù)規(guī)劃以外，還受個人意志和群眾意見影響，在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組之間尋求平衡，造成項目分散，且建設(shè)不連續(xù)。 （三）技術(shù)力量不足，農(nóng)田水利工程建設(shè)質(zhì)量偏低。一方面受資金投入限制，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低、質(zhì)量較差。另一方面，由于農(nóng)田水利建設(shè)項目眾多，而水利工程技術(shù)人員又較少，加之人員老化，青黃不接現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致水利技術(shù)服務(wù)能力不能滿足工程建設(shè)和管理的需要。有些小型農(nóng)田水利建設(shè)項目是由村民代表、管護責(zé)任人、用水者協(xié)會或?qū)I(yè)合作社具體建設(shè)實施，部分建設(shè)主體無施工

13、管理經(jīng)驗和專業(yè)技術(shù)能力，導(dǎo)致工程建設(shè)質(zhì)量不高，抗災(zāi)害能力差。 （四）改革不夠徹底，工程管護體制機制不夠完善。經(jīng)過改革，基層水利服務(wù)體系基本建立，但普遍存在人才隊伍素質(zhì)、經(jīng)費保障、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備等方面的突出問題，具體表現(xiàn)在從業(yè)人員素質(zhì)不能適應(yīng)新形勢水利發(fā)展要求。大部分從業(yè)人員都是七八十年代畢業(yè)的中學(xué)畢業(yè)生，少數(shù)通過后期學(xué)習(xí)、培訓(xùn)取得大專文憑和水利工程專業(yè)技術(shù)資格證書。雖然他們工作經(jīng)驗豐富，但年齡偏大、知識老化、技能較低，而且人心不穩(wěn)，難以對農(nóng)田水利工程進行有效的管理。 與此同時，水利工程有人建、有人用、無人管、無人修的局面沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，“國家管不到，集體管不好，農(nóng)民管不了”問題仍然存在。

14、實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村小型水利工程的歸屬不明確，管理責(zé)任不落實，農(nóng)民的分散經(jīng)營和農(nóng)田水利設(shè)施集體受益之間的矛盾日益加劇。目前全市正在積極推進小型水利工程管理體制改革，希望借此解決上述問題，但由于管護經(jīng)費來源嚴(yán)重不足，群眾一時難以轉(zhuǎn)變觀念，實際效果如何，現(xiàn)在還不得而知。 四、本地推進建設(shè)與管理的經(jīng)驗和做法 （一）加強領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃。農(nóng)田水利建設(shè)由縣級政府主導(dǎo)，水利部門負(fù)責(zé)方案編制和技術(shù)指導(dǎo)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)組織實施。水利部門科學(xué)規(guī)劃，每年對農(nóng)田水利建設(shè)進行全面安排部署，確保農(nóng)田水利建設(shè)和管護工作有條不紊推進。 （二）規(guī)范程序，嚴(yán)把關(guān)口。一是嚴(yán)把規(guī)劃關(guān)。加強農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃的規(guī)范化要求，使規(guī)劃符

15、合群眾意愿，科學(xué)合理經(jīng)濟，同時把握規(guī)劃的嚴(yán)肅性。二是嚴(yán)把實施關(guān)。嚴(yán)格按照每年農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃實施，嚴(yán)把質(zhì)量、進度關(guān)。三是嚴(yán)把驗收關(guān)。聯(lián)合財政、水利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、受益群眾代表等進行實地驗收，未經(jīng)聯(lián)合驗收或驗收不合格一律不得投入使用。 （三）建章立制，依法管護。通過制定出臺農(nóng)田水利工程管護相關(guān)政策和規(guī)定等，進一步健全小型水利工程管護制度。同時，組織執(zhí)法機關(guān)嚴(yán)厲打擊破壞水利設(shè)施的違法行為，積極化解水事矛盾糾紛，為農(nóng)田水利工程建管保駕護航。 （四）全力改革，理順機制。積極開展小型水利工程管理體制改革試點，并在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上在全市進行推廣。作為改革的試點地，通城縣已有塘壩6497處、小型引水堰閘1147處

16、、小型泵站248處、機井54處、水池39處、小型渠系工程1927處、小型排水溝681處、高效節(jié)水灌溉工程90處等小型水利工程落實管護主體并簽訂管護協(xié)議和承包合同，產(chǎn)權(quán)全部明晰到人（單位），并發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書，農(nóng)村小型水利設(shè)施管護實現(xiàn)了每個工程一份管護檔案、一份管護協(xié)議、一個管護主體、一筆管護經(jīng)費（按_省農(nóng)村小型水利設(shè)施管護資金補助標(biāo)準(zhǔn)）“四個一”的管護機制。長期存在的管護體制不順、產(chǎn)權(quán)歸屬不明、建管用脫節(jié)、責(zé)權(quán)利分離等問題得到有效解決，改革初顯成效。 五、解決問題的對策措施和建議 （一）出臺政策性指導(dǎo)意見。出臺關(guān)于加快農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見，提出新形勢下搞好農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新思路，制定相

17、應(yīng)的扶持引導(dǎo)政策，對農(nóng)田水利建設(shè)進行再動員。特別是要在保護農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)民的同時又加快水利發(fā)展做出明確規(guī)定，從而使弱勢產(chǎn)業(yè)逐步壯大，保障和支撐農(nóng)村水利持續(xù)發(fā)展。同時，鑒于地方財政能力有限，建議在水利項目競爭立項中取消地方配套，不把地方配套作為硬性指標(biāo)，而是采取鼓勵地方配套的方式，有能力配套的就加分，無能力配套的不扣分。建議結(jié)合實際，取消投工投勞政策或加大投勞折資標(biāo)準(zhǔn)。 （二）建立多元化投資機制。一是縣級政府在保證農(nóng)村興利工程投資的情況下，加大對農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資額度；二是要將農(nóng)發(fā)、水利、扶貧和國債等用于水利建設(shè)的資金捆綁使用，項目建設(shè)內(nèi)容按照水利總體規(guī)劃進行，集中連片進行山、水、田、林、路綜合治理，提高農(nóng)村水利建設(shè)的整體效益；三是采取切實措施，盡快啟動農(nóng)業(yè)灌溉水費征收工作，建立適度的水利基礎(chǔ)設(shè)施工程維護、管理基金，對農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會組織定向補貼，獎勤補優(yōu)，同時加大對發(fā)展節(jié)水、水保等項目的扶持力度，充分調(diào)動農(nóng)民的投資和參與信心。 （三）建立完善水利工程管護體系。推進水利工程管理體制改革，明晰產(chǎn)權(quán)，對水利工程用地進行確權(quán)劃界，并明確管護主體和管護責(zé)任；提高對農(nóng)田水利管護重要性的認(rèn)識，加大維修養(yǎng)護補助資金額度；強化基層水利隊伍建設(shè)，適當(dāng)提