扶貧和移民后扶管理經(jīng)驗交流

1、加快貧困地區(qū)和移民安置區(qū)發(fā)展，提高貧困村和移民村群眾的生活水平，推動扶貧和移 民事業(yè)又好又快發(fā)展，項目是關(guān)鍵。貧困村和移民村的基礎(chǔ)設(shè)施項目，關(guān)系到當(dāng)?shù)厝罕姷那?身利益，事關(guān)社會穩(wěn)定大局。近年來，大余縣扶貧和移民辦在加強項目實施管理，防范資金 運行風(fēng)險，提高資金使用效益方面做了一些有益探索，取得了良好的效果。主要做法和措施一、加強項目實施管理，確保工程質(zhì)量。（一） 嚴(yán)格項目申報程序。 所有扶貧開發(fā)和移民后扶項目， 按照“由下至上、 逐級上報” 的程序，即村組提出申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一上報，縣扶貧和移民辦實地勘察審核后再通過市扶貧和 移民辦向省扶貧和移民辦申報。實地勘察審核既有利于防止村組用已有項目套取項

2、目資金， 又有利于保證項目的可行性。（二）強化項目實施管理。在扶貧和移民后扶項目的實施中，縣扶貧和移民辦在嚴(yán)格執(zhí) 行國家及省、 市有關(guān)規(guī)定的同時， 還采取了一系列有效措施， 加強對項目實施的監(jiān)督、 管理， 使每個項目都公開、透明地運行，以保證工程質(zhì)量。一是鼓勵村民參與項目建設(shè)。對扶貧和移民后扶項目所在地村民自愿義務(wù)投工投勞參與 項目建設(shè)的予以支持和鼓勵，并將因此節(jié)約的資金用于增加當(dāng)?shù)仨椖康墓こ塘?，作為對?dāng)?shù)?村民的獎勵。這樣做，一方面可以降低項目實施的成本，保證在資金有限的情況下完成項目 建設(shè)；另一方面可以加強對項目的實施監(jiān)督，群眾參與項目建設(shè)就可以了解項目建設(shè)所需的 經(jīng)費和運行情況，有利于更

3、好地履行監(jiān)督權(quán)。二是聘請監(jiān)理公司監(jiān)督工程質(zhì)量?？h扶貧和移民辦與市中韻咨詢監(jiān)理公司和龍源工程監(jiān) 理有限公司分別簽訂了協(xié)議，由中韻咨詢監(jiān)理公司和龍源工程監(jiān)理有限公司對全縣所有扶貧 和移民后扶項目進(jìn)行監(jiān)理，從而在工程項目的建設(shè)上提供了質(zhì)量保證。工程結(jié)束后，如果沒 有監(jiān)理公司的工程質(zhì)量評估報告，就不撥付工程結(jié)算款。三是嚴(yán)格按規(guī)定程序選擇項目施工單位。嚴(yán)格實行招（投、議）標(biāo)，杜絕“暗箱操作” 和“人情工程” 。其中， 30萬元以上（含 30萬元）的項目按國家規(guī)定向社會公開招投標(biāo)； 30 萬元以下（不含 30 萬元） 10 萬元以上（含 10 萬元）的項目按縣委余辦字 75 號文件要求 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主持競標(biāo)

4、會議確定項目施工單位，并接受行業(yè)監(jiān)管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委等部門人員的 現(xiàn)場監(jiān)督； 10萬元以下（不含 10萬元）的小額工程項目按縣政府余府辦抄字 83 號文件精神，由村民代表會議或村組干部會議通過直接發(fā)包的議標(biāo)方式確定項目施工單位，并接受行 業(yè)監(jiān)管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委等部門人員的現(xiàn)場監(jiān)督。四是推行項目監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制。所有扶貧和移民后扶項目都實行項目監(jiān)管責(zé)任 制和責(zé)任追究制。1、項目監(jiān)管責(zé)任制。 為加強對項目的實施和管理， 縣扶貧和移民辦分三個組分片管理各 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧開發(fā)和移民后期扶持項目， 每組二人 （其中副科級領(lǐng)導(dǎo)干部一人） 。每個扶貧開發(fā) 和移民后期扶持項目明確項目責(zé)任人和項目監(jiān)督人。項目責(zé)任

5、人為項目單位負(fù)責(zé)人和縣扶貧 和移民辦管理該鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目的干部，負(fù)責(zé)項目實施每個環(huán)節(jié)的落實工作。項目監(jiān)督人由縣扶貧和移民辦不負(fù)責(zé)管理該鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目的干部和項目所在村的村黨支部書記擔(dān)任，負(fù)責(zé)項目實施進(jìn) 度和項目實施質(zhì)量的監(jiān)督。在縣扶貧和移民辦分片管理項目的干部中，各組交叉擔(dān)任項目監(jiān) 督人，彼此相互監(jiān)督，防止干部在項目管理中出事。2、項目責(zé)任追究制。 嚴(yán)格執(zhí)行項目責(zé)任追究制。 縣扶貧和移民辦每年將不定期組織人員 或邀請審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門及財政檢查部門對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧和移民后扶項目進(jìn)行檢查，若所 檢查的項目存在違法、違紀(jì)、違規(guī)等問題，縣扶貧和移民辦將對本辦負(fù)責(zé)管理該項目的人員 進(jìn)行通報批評， 并取消其當(dāng)年評先評

6、優(yōu)資格； 嚴(yán)重違紀(jì)的， 還將移交紀(jì)檢監(jiān)察部門依紀(jì)處理； 觸犯法律的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究法律責(zé)任。五是強化項目檢查和驗收。在項目實施過程中，縣扶貧和移民辦的項目負(fù)責(zé)人及項目單 位負(fù)責(zé)人積極配合項目施工單位或承包人實施項目，并進(jìn)行經(jīng)常性的質(zhì)量、進(jìn)度監(jiān)督檢查， 主動向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)報告項目實施情況。項目監(jiān)督人進(jìn)行不定期抽查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，責(zé) 成施工單位及時糾正。施工中遇到的問題，及時協(xié)調(diào)解決。每個扶貧開發(fā)和移民后期扶持項 目，竣工后都要進(jìn)行驗收。驗收時間為項目竣工之日起十五天以上一個月之內(nèi)。項目驗收工 作根據(jù)項目等級、投資規(guī)模和管理權(quán)限按有關(guān)規(guī)定，分級負(fù)責(zé)組織。按規(guī)定由縣級負(fù)責(zé)組織 驗收的扶貧開發(fā)

7、和移民后期扶持項目， 驗收工作由縣扶貧和移民辦負(fù)責(zé)該項目的責(zé)任人牽頭， 會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門和扶貧或移民管理部門的干部、項目監(jiān)督人以及項目工程監(jiān)理等相關(guān)技術(shù) 部門人員共同組成驗收小組，對照施工設(shè)計方案和合同要求，聽取施工單位情況匯報和審閱 有關(guān)資料，并現(xiàn)場查驗、評估。扶貧開發(fā)項目的驗收還有縣財政局干部參加。項目驗收合格 后，按規(guī)定填寫驗收單。所有參加驗收的人員在驗收單上簽字，并加蓋部門的公章。驗收單 一式二份，縣會計核算中心報賬一份，縣扶貧和移民辦存入項目檔案一份。對投資5 萬元以上的扶貧開發(fā)和移民后期扶持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，在竣工的同時，設(shè)立長久、醒目的項目標(biāo) 志牌，標(biāo)明項目具體名稱、項目建設(shè)單位

8、、項目竣工時間等，防止其它部門單位利用扶貧和 移民后扶項目套取項目資金。六是加強項目檔案管理。每個扶貧和移民后扶項目從開工之日起，縣扶貧和移民辦都要 按有關(guān)規(guī)定建立項目檔案，做到一個項目一個檔案。檔案內(nèi)容包括項目可行性報告、確定項 目施工單位的會議記錄等有關(guān)議標(biāo)發(fā)包等材料、施工合同（協(xié)議書） 、責(zé)任書、開工申請、開 工前照片、竣工后照片、驗收報告（單據(jù)） 、監(jiān)理報告以及撥款票據(jù)復(fù)印件等資料。完整規(guī)范 的項目檔案對加強項目管理，防止盜取項目和挪用項目資金起到了重要作用。二、加強項目資金管理，保證資金運行安全。（一）項目資金實行專戶管理。扶貧和移民后扶項目資金均實行專戶管理，確保專款專 用。其中，

9、扶貧開發(fā)項目資金由縣財政局設(shè)立專戶管理，實行縣級財政報賬制；移民后扶項 目資金由縣扶貧和移民辦通過縣會計核算中心設(shè)立專戶，實行縣級移民管理機(jī)構(gòu)報賬制。（二）嚴(yán)格項目資金撥款程序。扶貧開發(fā)項目資金按照縣級財政報賬制的要求，報縣財 政局按規(guī)定程序撥款。 移民后扶項目資金按照縣級報賬制的要求, 結(jié)合全縣財務(wù)集中核算的實際情況，確定了項目資金撥付“五步走”的程序。第一步：項目實施人（單位）提交開工申 請書，填寫項目撥款申請單（ 50%的款項），交村移民項目管理小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核后報縣扶貧和 移民辦；第二步：縣扶貧和移民辦接到申請單后，在 3 個工作日內(nèi)依次由項目管理人、分管 領(lǐng)導(dǎo)（財務(wù)審核人） 、單位負(fù)責(zé)

10、人審簽并送縣會計核算中心撥款；第三步： 縣會計核算中心接 撥款申請后，在 2 個工作日內(nèi)依次經(jīng)崗位會計、稽核會計、總會計、中心主任審核并將項目 資金撥入項目法人賬戶（ 10 萬元以上的撥入公司法人賬戶） 。撥入項目法人賬戶的存折、密 碼由項目管理小組和施工單位分開保管；第四步：項目管理小組收到首次撥款后，即刻要求 施工單位組織施工，施工過程中根據(jù)進(jìn)度需要，按照上述程序可再提出用款申請；第五步： 項目完工后，承建單位及時做好項目決算，經(jīng)縣扶貧和移民辦驗收合格后，開出項目資金等 額稅務(wù)發(fā)票，到縣扶貧和移民辦結(jié)算?？h扶貧和移民辦在 5 個工作日內(nèi)憑稅務(wù)發(fā)票及報賬憑 證匯總表等有關(guān)資料到縣會計核算中心

11、銷賬。由于嚴(yán)格了撥款程序和時限，從而既確保了資 金的安全運行，又提高了辦事效率。（三）實行項目質(zhì)量保證金制度。所有竣工驗收項目均預(yù)留5% 10%的資金作為工程質(zhì)量保證金。自工程竣工驗收之日起，若一年內(nèi)未出現(xiàn)質(zhì)量問題，再將質(zhì)量保證金撥給項目施 工單位。若工程質(zhì)量存在問題，則將質(zhì)量保證金轉(zhuǎn)為工程維修費用，并按項目責(zé)任書和施工 合同有關(guān)條款處理。存在的困難和問題雖然大余縣扶貧和移民辦在加強項目實施管理，防范項目資金風(fēng)險方面做了許多有益探 索，也取得了較好的成效，得到了貧困村村民和移民安置區(qū)群眾的充分肯定，但與形勢發(fā)展 的要求還有不小的差距，實際工作中仍然還存在一些困難和有待改進(jìn)的問題，主要表現(xiàn)為：一

12、、群眾參與項目實施管理的民主程序不夠到位。扶貧開發(fā)和移民后扶項目都要充分尊 重項目所在村組群眾的意見。但是通過抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論扶貧項目還是移民后扶項目，對 于項目檔案中的民主程序記錄內(nèi)容，當(dāng)?shù)卮迕袢罕姸鄶?shù)不知情，有的甚至只有村干部知情， 導(dǎo)致檔案中民主程序記錄的真實性不高。二、項目規(guī)劃和項目實施之間存在一定的矛盾。由于規(guī)劃與實際建設(shè)之間的時間差，加 之項目批復(fù)和項目資金下達(dá)較慢，趕不上實際情況的變化，有些項目往往在批復(fù)或資金下達(dá) 之前就已通過其它途徑完工。三、多數(shù)項目小而散， 實施后效果不明顯。 多數(shù)項目資金額度小， 項目實施后變化不大， 成效不明顯。如今年實施的移民扶持項目全縣共 75 個

13、，平均每個項目的資金只有 7.0488 萬 元，有的項目甚至是用來補充完善其它部門單位的項目，不能凸顯扶貧和移民部門項目扶持 的成效。四、實施項目扶持的工作經(jīng)費不足，影響日常工作的開展。每個扶持項目的確定申報、 規(guī)劃設(shè)計、招標(biāo)（議標(biāo)） 、工程質(zhì)檢監(jiān)理、工程量驗收等各個環(huán)節(jié)都要發(fā)生費用。其中，有的 費用可以列入項目成本而沒有列入成本，有的費用按規(guī)定則不能列入成本。扶貧和移民村是 項目實施的主體，而絕大多數(shù)扶貧和移民村都是村級經(jīng)濟(jì)薄弱村，工作經(jīng)費沒有保障，為了 節(jié)約開支，有些管理工作往往只是走過場。縣級扶貧和移民管理機(jī)構(gòu)作為項目實施的行業(yè)監(jiān) 管部門也同樣要為項目實施管理開支各種經(jīng)費，主要是項目檔案

14、資料打印費、工程監(jiān)理費、 干部下鄉(xiāng)伙食補助費、汽車加油費等等，這些支出按規(guī)定都不能占用項目資金，只能從單位 工作經(jīng)費中開支，因工作經(jīng)費本來就不充足，從而影響單位正常工作的開展。五、其它部門單位在貧困村和移民村套用扶貧和移民項目，扶貧和移民管理部門不得而 知。因不同部門單位沒有實現(xiàn)項目信息聯(lián)網(wǎng)，所以其它部門在貧困村和移民村因重復(fù)建設(shè)而 套用項目的問題，扶貧和移民管理部門鞭長莫及。六、不同部門單位在同一村組的同類項目建設(shè)單價不統(tǒng)一。由于各扶貧和移民村組項目 的資金總量是相對固定的，所以村組干部和村民都希望在保證工程質(zhì)量的前提下，項目單項 價盡量偏低，以增加項目工程量；而施工單位和承包人的愿望則與此

15、相反。因此，項目建設(shè) 單價如果太低，要么保證不了工程質(zhì)量，要么招不到施工單位或承包人。扶貧和移民管理機(jī) 構(gòu)作為扶貧和移民后扶項目的行業(yè)監(jiān)管部門，要統(tǒng)籌兼顧各方利益，提出合情合理合法的項 目標(biāo)底價，確非易事。七、扶貧和移民管理機(jī)構(gòu)尚待加強。扶貧開發(fā)和移民后扶項目的實施管理頭緒多、難度 大，需要一個健全、完整的機(jī)構(gòu)。目前縣級扶貧和移民管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部設(shè)置和人員配備并不 能完全滿足管理職能的需要。 扶貧和移民后扶項目都要落實到組 （自然村）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒 有設(shè)立扶貧和移民管理機(jī)構(gòu)， 多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是指派民政所干部兼管這項工作 , 且工作職能和責(zé)任 也不明確；各行政村也沒有安排扶貧和移民專干，縣扶貧和移民

16、辦又難以直接管理到組（自 然村），縣、組（自然村）之間的扶貧和移民后扶項目管理出現(xiàn)了“真空” ，這給扶貧和移民 后扶項目的實施管理增加了難度。對策和建議筆者認(rèn)為，解決上述困難和問題的根本途徑是：圍繞確保“三個安全” （工程質(zhì)量安全、 資金運行安全、 干部安全），實現(xiàn)“三個提高”（提高項目實施效益、 提高項目資金使用效率、 提高群眾滿意度）的目標(biāo)，針對目前縣級扶貧和移民管理部門在項目實施管理中存在的各種 困難和問題，多措并舉、循序漸進(jìn)，逐步提高項目管理的規(guī)范化、科學(xué)化水平。一、組織村民參與項目管理，加強群眾監(jiān)督。扶貧和移民后扶項目都要落實到村組，直接受益的人是項目所在村組的村民，自己的事 情自己

17、辦才最認(rèn)真、也最放心。因此，不僅項目的確定要經(jīng)過當(dāng)?shù)卮迕翊頃懻摚翼?目的發(fā)包、合同的簽訂、施工管理、驗收、決算都要村民代表參與，并將項目實施情況在本 村張榜公示，廣泛接受群眾監(jiān)督。二、調(diào)整項目規(guī)劃實施時間，加快項目實施進(jìn)度。（一）在扶貧和移民后扶項目規(guī)劃保持五年時間不變的前提下， 制定規(guī)劃時要突出重點， 重點選擇急需解決、 事關(guān)民生、 效果顯著的項目， 小而散效益不明顯的項目盡量不納入規(guī)劃。（二）在保證五年規(guī)劃內(nèi)各村項目資金總量不變并通過民主決策實施順序的前提下，實 施項目時采取各村依次 “輪轉(zhuǎn)”的方式， 將原來要五年才能實施完的規(guī)劃項目集中資金力量， 用一至二年時間完成實施。三、建立

18、健全激勵機(jī)制，調(diào)動基層干部積極性。一）建立健全對貧困村和移民村的考核激勵機(jī)制。對項目實施進(jìn)度快、質(zhì)量好的貧困 村和移民村，在安排結(jié)余資金項目是優(yōu)先考慮，并適當(dāng)給予獎勵；對項目實施積極性不高、 進(jìn)度慢的村，少安排甚至不安排結(jié)余資金項目。（二）加強對干部的考核激勵機(jī)制。對工作認(rèn)真負(fù)責(zé)、所負(fù)責(zé)的項目能保質(zhì)保量按時完 工、項目資料規(guī)范齊全、成績突出的干部予以獎勵；對不按規(guī)定程序辦事、管理水平低、群 眾意見大的干部予以通報批評并取消其評先評優(yōu)資格，違法違紀(jì)的移交有關(guān)部門追究相應(yīng)的 責(zé)任。四、建立并完善多方監(jiān)督機(jī)制，確保干部安全。（一）強化內(nèi)部管理。扶貧和移民管理部門內(nèi)部要建立工作責(zé)任制，實行分工負(fù)責(zé)，明 確責(zé)任。（二）加強部門監(jiān)督。本級審計、紀(jì)檢、檢察等有關(guān)職能部門，要定期或不定期的對當(dāng) 地扶貧和移民