論行政案卷排他原則的運作原理——聽證者與決定者的統(tǒng)一機制

1、論行政案卷排他原則的運作原理聽證者與決定者的統(tǒng)一機制 【摘要】：行政主體內(nèi)部的管理體制，使得聽證者和決定者在形式上必然是分離的。由決定者必須聽證發(fā)展到聽證者必須決定，再發(fā)展到案卷排他，才使得聽證者和決定者達到完美的統(tǒng)一。而且案卷排他，通過案卷這個“隔音空間”，使得機關決定和行政首長的個人決定也達到了完美的統(tǒng)一。最后，案卷排他，通過政策、經(jīng)驗和專業(yè)考量等裁量因素的入卷，使得行政首長最后的決定程序也變成了看得見的程序。 【關鍵詞】：聽證者 決定者 統(tǒng)一 聽取相對人陳述申辯是聽證程序的一個核心要求，但問題在于怎么確保相對人的陳述申辯權能有效行使？因為行政機關的管理體制具有特殊性，它是一個由多個內(nèi)部機

2、構(gòu)組成的統(tǒng)一體，這些機構(gòu)在內(nèi)部是分離的，但對外又是統(tǒng)一的。這就造成在聽證程序中聽取相對人陳述申辯的機構(gòu)，與最后作出決定的機構(gòu)往往是相分離的：即聽取陳述申辯的人，無權做決定；而有權做決定的人，沒有聽取陳述申辯。在這種情況下，我們怎么才能保證行政相對人的陳述申辯被完全吸納到行政行為中，又怎么才能保證行政行為所依據(jù)的所有事實都是行政相對人所知悉和論證的呢？ 一、概念說明 要分析這個問題，有必要先界定一下本文將要涉及的以下幾個概念： 1聽證。本文所說的聽證是廣義的聽證，既包括進行言辭即席質(zhì)證辯論的正式聽證，也包括只是采取某種方式聽取陳述申辯的非正式聽證，也就是說，這里的聽證是泛指行政主體各種形式的聽取

3、行政相對人陳述申辯的程序。這種界定為的是本文的論述和行文方便，只具有本文意義。lOcAlhost 2機關。本文所指的機關是指行政主體，也是為了本文論述和行文方便。因為如果用“主體”，無法區(qū)分“行政主體”作為一個整體的主體和“行政主體”內(nèi)部的機構(gòu)或人作為一個行為主體時，它們之間的相互關系。因為，無論行政主體中的聽證主持人，還是行政主體中的行政首長，抑或是其中的其他機構(gòu)，他們所作的行為都是行政主體的行為，這樣就無法區(qū)分“行政主體的決定”與“行政首長的決定”的關系，以及“聽證主持人的決定”與“行政主體的決定”的關系。這種界定也只具有本文意義。 3機關決定與個人決定。本文所指的機關決定是指行政主體作為

4、一個組織整體作出的決定。個人決定是指行政首長作出的決定，或者聽證主持人作出的決定。 二、決定者與聽證者的統(tǒng)一 聽證者與決定者的分離 從形式上看，在行政主體中，聽證者和決定者是分離的。這和法院審判不同，法院的審判是個人的，本文系國家社科基金項目“行政案卷排他制度研究”( 08bfx019)的階段性成果。法官聽取當事人的陳述申辯后，由他進行心證和判斷推理，最后由他作出判決。1在此，聽證者和決定者是高度的統(tǒng)一，從而程序和實體也是高度統(tǒng)一的。但在行政主體中就不一樣了，聽取行政相對人陳述申辯的一般是機關內(nèi)部的職員，聽完以后，這些職員并沒有作出行政行為的權力，他們必須把聽取的材料提交給行政首長，由行政首長

5、最后決定。而行政首長拿到這些材料后，對比較重大的事項，他會召集會議進行討論，然后根據(jù)會議的討論作出決定，對于一般事項，就自己拍板決定了。 這就帶來一個很大的困惑，即行政相對人的陳述申辯到底起了什么作用？很明顯，“作裁決的行政官員或行政機關怎么了解證人和當事人的意見呢？如果裁決者主持審訊，親自聽證，聽辯護詞，也顯然不會存在這種問題。然而，如果一個行政官主持審訊，另一個行政官作裁決，事情則較麻煩?！?正如一位英國官員所描述的：“我們不必費腦筋就可以把這種裁決轉(zhuǎn)化成兩個訴訟當事人之間的糾紛。兩個人之間產(chǎn)生了法律糾紛。他們請求法院解決。法院派了一個代表去聽證。他去接受了證據(jù)，然后回法院向法官寫出報告，

6、這個報告是咨詢性的。法院的其他人對此報告加以評論，然后再把這個報告送交法院的另一個部門討論。法院的一個不知名的官員作出書面裁決。你認為這能使案件當事人滿意嗎？”3 決定者必須聽證 正當行政程序賦予行政相對人陳述申辯權的目的在于使作出決定的人聽取他們的意見，并尊重他們的意志。但行政主體中聽證者和決定者的分離，顯然使這個目的無法實現(xiàn)。因而必須改革：由最后做決定的人來聽證。 1933年，美國著名的第一摩根案最早實現(xiàn)了這種改革。4該判例中，聯(lián)邦最高法院首席法官休斯非常精彩地指出作裁決的權力和責任賦予了農(nóng)業(yè)部長，而沒有賦予作為一個機構(gòu)的行政機關?！耙虼藳]有理由說：牲畜買賣及牲畜法第310條規(guī)定的權力授予

7、了農(nóng)業(yè)部，故一個官員可以審查證據(jù)，另一個沒有研究過證據(jù)的人可以作裁決、制作命令。”既然作裁決的責任是部長個人的責任，他必須親自聽取證據(jù)，他自己必須認真思考，作出他認為公正的結(jié)論?！皼]有研究過證據(jù)和辯護詞的人不能履行這種職責。這不是一種與個人無關的職責。這是一種與法官職責相似的職責。作裁決的人必須審訊。”5 第一摩根案確立的決定者必須聽證的原則，克服了決定者與聽證者分離的狀況，但要不折不扣地實施這個原則并不容易。因為行政主體實行首長負責制，最后作出行政行為的決定權自然要賦予行政首長，但如果行政首長作出每個行政行為都要親自聽取相對人的陳述申辯，或親自主持聽證，這是不可能的。因為行政首長不同于法官，

8、法官除了對爭議進行裁決外，沒有其他職能，他能夠而且必須自己聽審，自己判決。但行政首長除了適用法律作出行政行為外，還要履行更多更重要的職能：他要通盤管理所轄事務，處理與自己部門相關的政治性的事務，還要對整個行政主體進行組織管理等。此種情況下，如果要他對每個行政行為，尤其是具體行政行為都要親自聽證，就等于他要把全部的時間花費在雞毛蒜皮的事務上去了。更何況，行政主體處理的事務種類繁多，涉及面廣，要作出的行政行為的數(shù)量遠遠大于法院受理的案件，哪怕行政首長愿意把自己全部的時間都化在聽證上，他也無法完成。 所以，我們不能從字面上去理解決定者必須聽證，正如美國聯(lián)邦最高法院首席法官文森所說：“作裁決的人必須審

9、訊，同時我們也必須記住，審訊一詞是在藝術意義上使用的，它意味著程序上的一種最低限度，以確保負有制作最終裁決和命令職責的人能夠作出明智的判斷。這句話并不是要農(nóng)業(yè)部長在摩根案中充當主審官?！?也就是說，決定者必須聽證表示的是決定者必須以聽證的案卷為根據(jù)，認真考慮當事人提供的證據(jù)；只要符合實質(zhì)意義上的聽證就行了，而不是要求符合形式意義上的聽證。而且，決定者必須聽證，也不意味行政首長個人要孤立無援地閱讀所有案卷材料，親自研究涉及的所有事實問題和法律問題。因為幾乎每一個行政行為的案卷材料都很多，從幾百頁到幾千頁，甚至上萬頁，要求行政首長親自閱讀完，顯然是不合情理的。所以，決定者必須聽證，并不排除在實際的

10、行政程序中取得機關內(nèi)部職員的幫助，內(nèi)部職員可以進行調(diào)查，證據(jù)可以由聽證主持人接納，這些接納的證據(jù)和文件也可以由具有專門知識的下級官員篩選和分析。而行政首長只要認真考慮機關職員的這些篩選和分析，就符合“決定者必須聽證”了。 但是，當我們把決定者必須聽證作上述“藝術”理解的時候，我們又使自己陷入了另一個困境中，即在具體案件中，我們怎么來證明決定者認真閱讀了案卷材料，或者認真考慮了機關職員對案卷材料進行的篩選和分析？這幾乎是不可能的！“鬼也不知道人的思想”，要揭示人的思維活動是不可能的。所以，美國聯(lián)邦最高法院在第四摩根案中明確指出，就像不能訊問法官的裁決程序一樣，法院也不應訊問行政首長的裁決程序，這

11、樣會破壞行政程序的完整性和獨立性。這就是第四摩根案確立的“不能探索決定者的思維過程”的原則。7 最高法院確立的不能探索決定者思維過程的原則，使法院不能再質(zhì)問行政首長有沒有認真考慮聽證材料了。這意味著第一摩根案所確立的“決定者必須聽證”不僅無法實施，而且也無法監(jiān)督。8 聽證者必須決定 既然決定者必須聽證無法實施，但決定者必須聽證的精神我們必須堅持。四個摩根案雖然使我們不斷陷入迷宮似的困境中，但困境中的經(jīng)歷，不僅積累了我們實踐的經(jīng)驗，而且增長了我們的技術智慧，進一步的探索終于使我們找到了更好的途徑：聽證者必須決定！ 這方面的先行者仍然是美國。在四個摩根案中，聯(lián)邦最高法院在短短的時間內(nèi)自己否定自己，

12、表明司法機關在這方面己無能為力了；而四個摩根案又用實例說明了行政裁決程序確實存在問題。這就促使國會采取行動，這種行動的結(jié)果導致了1946年美國聯(lián)邦行政程序法的出臺。9聯(lián)邦行政程序法規(guī)定，在行政機關內(nèi)部建立獨立的聽證官員，由他們主持聽證，并也由他們作出決定。10 但如果完全由聽證官員主持聽證，又由他們作出決定，那么又剝奪了行政首長的決定權，從而毀壞首長負責制的行政管理體制。為了避免這個危險，聯(lián)邦行政程序法進而規(guī)定聽證官員的決定只是初步?jīng)Q定，當事人對初步?jīng)Q定不服可以上訴于行政首長，行政機關對該決定不滿，也可主動要求復議。而且聽證官員畢竟無法承擔行政決策的責任，所以初步?jīng)Q定只適用于按常規(guī)方式，把普遍

13、性規(guī)則適用于具體情況的事項，而對于新發(fā)展的領域，具有開拓性質(zhì)的事項，聽證官員在聽證結(jié)束后只能提建議性的決定，最后的決定，仍由行政首長作出。11另外，對于政策選擇性特別強的事項，即行政機關制定法規(guī)或者決定初次申請許可證的，行政機關不需要有聽證官員的建議性決定，就可作出臨時性決定。12對于臨時性決定，當事人可以提出反對，當當事人不能提出正當?shù)姆磳碛蓵r，臨時決定即成為最后的決定。最后，對于前述政策選擇性特別強的事項，如果確有迫切需要迅速決定的，行政機關可以免除一切事先的決定，包括初步?jīng)Q定、建議性決定和臨時決定在內(nèi)，而直接作出最后的決定。 這樣聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，不僅做到了聽證者必須決定，而且也兼

14、顧了首長最后決定的要求。 案卷排他：決定者必須聽證與聽證者必須決定的統(tǒng)一 雖然由決定者必須聽證發(fā)展到聽證者必須決定是一個技術進步，但還不完美。因為聽證者必須決定，雖然可以使行政相對人的陳述申辯權得到滿足，但卻可能摧毀首長負責制的行政管理體制。所以，美國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定來了個折中，區(qū)分出初步性決定、建議性決定、臨時性決定和免除一切的決定。但這種折中，兼顧了首長的決定權，卻又不可避免地帶來了另一個缺陷：怎么保證行政首長的最后決定符合聽證的要求，即決定者必須聽證。因為聽證主持人主持完聽證后，他把作出的初步?jīng)Q定、建議性決定和臨時決定交給行政首長，由行政首長最后作決定。而且對于這些決定，相對人仍然可

15、以再向行政首長提出反對意見，進行進一步的陳述申辯，那我們又怎么來保證行政首長此時會充分考慮聽證主持人的建議，充分聽取相對人所作的進一步陳述呢？ 這時候還是要靠案卷排他繼續(xù)發(fā)揮作用。聽證主持人主持完聽證后，當然要按照案卷排他原則的要求作出初步?jīng)Q定、建議性決定和聽證報告等。13但這之后，聽證主持人的意見、初步?jīng)Q定、建議性決定和聽證報告，以及相對人的進一步陳述申辯等，這些經(jīng)過聽證程序加工過的案卷材料還要繼續(xù)記人案卷中，成為一個新的案卷，行政首長最后的決定必須根據(jù)這個新的案卷作出，這個新的案卷材料中沒有記錄的因素絕不能成為行政首長最后作決定的依據(jù)。 這時候，由于有聽證主持人的聽證報告或初步?jīng)Q定的存在，

16、我們再要求行政首長的決定程序也做到案卷排他不僅是可能的，而且也是可行的。首先，這時候提交給行政首長的案卷材料已經(jīng)經(jīng)過聽證主持人或行政機關中的其他職員的分析和篩選，其中的事實關系和法律關系都已梳理清楚，即使相對人這時候提交的新的陳述申辯也只是對要點的闡述，因而閱讀這些案卷材料，不需要耗費行政首長很多的時間和精力，他只需要從全局角度把把關就行了。其次，聽證后，經(jīng)過聽證主持人的心證和分析推理，數(shù)量龐大的聽證材料及其所反映的復雜關系在聽證報告或初步?jīng)Q定中都已簡化和清晰化，再也不需要我們像第三和第四摩根案那樣去審查無法審查清楚的行政首長的思維過程。這樣，在案卷排他原則的作用下，并通過聽證報告或初步?jīng)Q定這

17、個中介進行承上啟下的銜接，就既可以做到聽證者必須決定，14又可以做到?jīng)Q定者必須聽證。15從而使聽證者和決定者達到高度統(tǒng)一。 這種完美的技術操作，在美國聯(lián)邦行政程序法中得到了進一步的解決。16也正因此摩根案判例在美國行政法中獲得了里程碑意義的贊譽。首席大法官范德比爾認為：“第一摩根案判例關于行政程序中的審訊官的作用的判詞在行政法中具有頭等重要的意義。”17美國著名行政法學家施瓦茨認為：“聯(lián)邦行政程序法直接產(chǎn)生于第一摩根案判例。”18爾后，其他國家也開始效仿，如日本行政程序法第24條第3款規(guī)定：“主持人于聽證終結(jié)后，應盡速作成報告書，載明當事人等對不利益處分原因之事實所為之主張，有無理由之意見。并

18、連同第1項之筆錄，向行政機關提出?！蔽覈m然在行政處罰法和行政許可法中，沒有規(guī)定聽證主持人要制作聽證報告或聽證建議，但在一些部門規(guī)章和地方規(guī)章中卻對此也作出了明確規(guī)定。19 三、機關決定與個人決定的統(tǒng)一 機關決定與個人決定的分離 在行政機關，機關決定和行政首長的個人決定既是分離又是統(tǒng)一的。行政機關的任何決定基本上都是行政機關內(nèi)部各機構(gòu)和職員分工合作的結(jié)果，宏觀決策和總體調(diào)控由行政首長負責，而其中涉及的具體問題，如專業(yè)問題、法律問題、技術問題、數(shù)據(jù)問題等則必須由不同的機構(gòu)和專家分工解決，行政首長對它們的關系進行協(xié)調(diào)和組織。最后又由行政首長進行綜合判斷，并代表行政機關作出決定。 這是從整體角度來看

19、，如果從行政相對人角度看，情況就不一樣了。在涉及他自身利益的行政行為中，他發(fā)現(xiàn)行政機關的某一職員主持聽證，聽取他的陳述申辯，然后又由另一批職員來研究該案中涉及的法律問題和其他專業(yè)問題，然后又由其中一些人，就此向行政首長匯報，又由行政首長開會決定或由某個行政首長直接拍板決定。這個決定過程使行政相對人根本就無法知道這個涉及他的行政行為在行政機關內(nèi)部是怎樣作出來的，更無法知道，他的陳述申辯在行政機關作決定的過程中起了什么作用？在他眼里，機關決定和個人決定是分離的，聽取他陳述申辯的是聽證主持人和其他一些職員，而作出決定的是行政首長和另一些人；聽取他意見的人無權作決定，而有權作決定的人又不聽他的意見。他

20、希望行政機關中作決定的人，能直接聽取他的陳述申辯，即作決定的人和聽取他陳述申辯的人是同一人。因為這樣他就看得到誰在聽他的意見，誰在作決定，他心里就會有底，才會放心。而現(xiàn)在，行政行為最后是以機關的名義作出的，但其中誰在聽取他意見，誰在起決定作用，這個過程是怎么進行的，他都無從知道。這就使他很不滿。美國第一摩根案就是這種不滿的體現(xiàn)，聯(lián)邦最高法院為了解決行政相對人的這個不滿，切實保障相對人的陳述申辯權，提出了“決定者必須聽證”的要求。 這個要求很合理，也很鼓舞人心，可惜在行政機關中無法實施。畢竟行政機關不同于法院，法院可以作到的，行政機關卻不能，也不應該作到。由此又導致聯(lián)邦最高法院在第四摩根案中不得

21、不提出“禁止探索決定者思維過程”的要求，從而把第一摩根案所確立的決定者必須聽證的原則又收了回去。 案卷排他：機關決定與個人決定的統(tǒng)一 第一摩根案確立的原則雖被收回，但該案所揭露的問題必須解決。應在維護行政機關固有管理體制的前提下，使機關決定和個人決定相統(tǒng)一，使行政相對人既能看到案件的聽證者，又能看到案件的決定者，這同樣需要靠案卷排他來保障。如前所述，在聽證報告、初步?jīng)Q定等的承上啟下的中介下，案卷就可以像個“隔音空間”一樣，把聽證主持人、其他機關職員以及行政首長等都隔在同一個案卷空間中，從而保證他們所作的決定始終是一致的，這就使機關決定和個人決定也統(tǒng)一了，且也使相對人既看到了案件的聽證者，又看到

22、了案件的決定者。這樣的正義，才是相對人需要的看得見的正義。 四、政策、經(jīng)驗與專業(yè)考慮的入卷 最后，行政機關與法院不同，行政機關作決定時，并不僅僅是把法律適用于具體案件中，很多情況下還要基于政策選擇、行政經(jīng)驗以及專業(yè)技術的考慮。由此，行政機關往往有很大的裁量權。再則，聽證主持人以及行政機關中的其他職員，只是法律專家或技術專家，各自分管著自己的領域，他們的考慮只能側(cè)重于某一方面。這就需要行政首長對他們的考慮進行通盤協(xié)調(diào)和綜合分析，這樣才能作出代表行政機關整體要求的決定。同時，由于行政機關實行的是首長負責制，行政首長在作決定的時候，有義務考慮作出的行政行為是否符合最佳的政策選擇，是否有利于本機關行政

23、任務的實現(xiàn)。20 那么行政首長在這過程中，進行通盤協(xié)調(diào)和綜合分析的理由，以及基于政策選擇，行政任務的實現(xiàn)而作出的判斷等，怎么能讓行政相對人也知道和理解，并接受公眾和有權機關的監(jiān)督呢？否則即使聽證程序很公道，但決定程序不公正，其行政行為還是不能讓人信服。更嚴重的是，還會使行政首長基于政策、經(jīng)驗和專業(yè)技術等的裁量考慮變成讓人無法琢磨的東西，從而為其濫用裁量權創(chuàng)造條件。為此，還是要像前面所述，必須以聽證報告和初步?jīng)Q定為中介，把案卷排他原則延伸到行政首長的決定程序，使行政首長的這些裁量因素也都人卷，從而使行政首長的決定程序也變成看得見的程序！21 注釋： 1即使在合議庭審理的案件中，整個審判也是由主審

24、法官或承辦法官負責的。2轉(zhuǎn)引自伯納德施瓦茨：行政法，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第346頁。3轉(zhuǎn)引自伯納德施瓦茨：行政法，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第347頁。41933年6月，美國農(nóng)業(yè)部長簽署了一項命令，規(guī)定了在堪薩斯市牲蓄市場買賣牲蓄的最高價格。依照有關授權法律規(guī)定，農(nóng)業(yè)部長只有在進行“正式聽證”后，才可規(guī)定最高價格。1930年4月，當時農(nóng)業(yè)部長發(fā)出一命令，要求調(diào)查當時的價格是否合理，1932年5月，在收集到大量證據(jù)和材料的同時，發(fā)布了規(guī)定價格的命令，同年7月，基于對業(yè)已改變了的經(jīng)濟條件的考慮，又重新舉行了聽證。聽證會于1932年11月結(jié)束，并收集到大量證據(jù)。1933年6月14日

25、，農(nóng)業(yè)部長作出關于最高價格的決定，并拒絕再次舉行聽證會。農(nóng)業(yè)部長的這個決定引起了很多人的不滿，并紛紛訴到法院。在同時提起的對農(nóng)業(yè)部長的50起基于同一原因的案件中，最高法院只受理了作為代表的摩根案。在該案中，原告聲稱，農(nóng)業(yè)部長在簽署命令時，既未參加“正式聽證”，也未審閱有關證明材料，更沒閱讀和考慮原告呈送的證據(jù)要點和聽證會上的辯論記錄。他僅僅是在別人作出的決定上簽了名而已，因而，農(nóng)業(yè)部長的命令是非法的、武斷的，并剝奪了他們憲法第五修正案中“正當程序”所保障的合法財產(chǎn)之權利。地區(qū)法院三名法官判決支持農(nóng)業(yè)部長的命令，駁回了原告的訴訟請求。這時，原告便直接向聯(lián)邦最高法院提起了上訴。聯(lián)邦最高法院受理了原

26、告的上訴，經(jīng)過審理，聯(lián)邦最高法院認為地區(qū)法院駁回原告的請求是錯誤的，行政裁決應當相當于法院判決，作裁決的人必須聽證。轉(zhuǎn)引自胡建森主編：外國行政法規(guī)與案例評述，中國法制出版社1997年版，第489-490頁。有關第一摩根案對美國行政法的影響還可參見伯納德施瓦茨：行政法，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第349-355頁；王名揚：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第502-508頁。5轉(zhuǎn)引自伯納德施瓦茨：行政法，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第351頁。6轉(zhuǎn)引自伯納德施瓦茨：行政法，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第352頁。7由第一摩根案，又引起了相關的第二摩根案、第三摩根案和第四摩根案

27、。在第三摩根案中，申訴人要求部長說明他作出決定的過程，包括他對聽證筆錄研究的方式和程度，以及他和部內(nèi)職員討論的方式。而農(nóng)業(yè)部長在地區(qū)法院的證詞中說明他制作決定的方式時聲稱，他對于這個案件的龐大記錄，曾經(jīng)瀏覽，以便抓住大意，他認為證據(jù)的核心也許包括在申訴人的訴狀載要中，他把訴狀載要和口頭辯護詞的記載拿回家中閱讀，他和部內(nèi)職員就這個案件交換意見幾次，討論了決定的草案。據(jù)此，地區(qū)法院的多數(shù)法官認為部長作決定的程序已符合“決定者必須聽證”的要求。到第四摩根案中，農(nóng)業(yè)部長又一次就他裁決此案的程序問題在地區(qū)法院受審問，這回他在審判中既做了書證，又親自到庭作證。但最高法院在第四摩根案中明確認為：“農(nóng)業(yè)部長不

28、應當受到這種訊問，農(nóng)業(yè)部長裁決的程序類似法院的司法程序，如果對法官進行這種訊問，將會摧毀法官的責任正如法官不應受到這種訊問一樣，行政程序的完整性質(zhì)，必須同樣受到尊重雖然行政程序的進展和采取的方式和法院的程序有所不同，然而他們都是達到司法目的的合作的工具，各自的適當?shù)莫毩?，應當?shù)玫剿降淖鹬??！边@樣聯(lián)邦最高法院在第四摩根案中就確立了著名的“不能探索決定者思維過程”的原則。參見伯納德施瓦茨：行政法，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第355 -361頁。8正如美國第二巡回區(qū)上訴法院1974年的一個判決中聲稱：“第一摩根案件判決所給予的東西，第四摩根案件判決又收回去了”。(national nutri

29、tional food assn. v. food and drug administration, 491 f. 2d, 1144 2 cir. 19741 )。9有關摩根案對美國聯(lián)邦行政程序法所起的直接推動作用，請參見伯納德施瓦茨：行政法，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第361 -363頁；王名揚：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第508 - 509頁。10美國聯(lián)邦行政程序法第554條第4款規(guī)定：依本編第556條主持接受證據(jù)的雇員，應按本編第557條的規(guī)定作出建議性裁決或初步裁決，除非他無法與該機關聯(lián)系。第557第2款規(guī)定：如果機關未主持接受證據(jù)，該主持雇員或者在不屬于本編第55

30、4條第4款的規(guī)定的情況下，按本編第556條規(guī)定有資格主持聽證的雇員則應對案件作出初步?jīng)Q定，除非該機關以個案形式或一般規(guī)章形式要求將全部案卷材料核實后交該機關裁決。如果主持雇員作出了初步?jīng)Q定，而且在規(guī)章規(guī)定的期限內(nèi)無人提出要求該機關復議的申訴或動議，該初步裁決則無須經(jīng)過其他程序便可成為該機關的決定。機關在受理當事人對初步?jīng)Q定的申訴或?qū)Τ醪經(jīng)Q定進行復議時，享有作出初步?jīng)Q定所應有的一切權力，但根據(jù)通知或規(guī)章限制的事項除外。如果作出決定的機關沒有主持接受證據(jù)，該主持雇員或者按本編第556條規(guī)定有資格主持聽證的雇員則應先提出建議決定，但是在制定規(guī)章或裁決有關原始許可之申請的情況下：(1)該機關可以作出臨

31、時性決定，或者其負責雇員之一可提出決定建議以代替之。(2）如果機關根據(jù)案卷材料認為，要想正當且及時地履行其職能，就絕對且不可避免地要求省略這一程序，則可以省略之。11初步?jīng)Q定和建議性決定的區(qū)別還在于，初步?jīng)Q定已經(jīng)發(fā)生效力，只有在當事人不服提起上訴，或者行政機關主動要求復議時才失去效力。而建議性決定只有咨詢性質(zhì)，必須在行政機關接受后才有效力。12但臨時性決定并不排除行政機關可以要求職員提出一個建議性決定，能夠提出這種建議性決定的人，也不以主持聽證的人或有資格主持聽證的人為限。之所以這樣規(guī)定，是因為對于這類政策選擇類的事項，行政首長或行政機關中其他有經(jīng)驗的職員比聽證官員更有作出正確判斷的優(yōu)勢。13在美國，聽證結(jié)