擴(kuò)大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐及思考

1、農(nóng)村金融創(chuàng)新是推動(dòng)農(nóng)村金融發(fā)展的重要課題。國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見明確提出，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款，探索開展大型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地抵押貸款試點(diǎn)。人民銀行西安分行營業(yè)管理部在轄區(qū)組織開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，在解決農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體普遍面臨的貸款抵押物不足，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等方面取得了一定的成效。推動(dòng)農(nóng)村金融創(chuàng)新擴(kuò)大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐我們選擇了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革起步較早、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展較快、農(nóng)村信用體系建設(shè)推進(jìn)迅速、金融生態(tài)環(huán)境改善明顯、政府高度重視農(nóng)村金融創(chuàng)新的西安市高陵縣作為試點(diǎn)，開展了以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、

2、農(nóng)村集體土地使用權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)(以下簡(jiǎn)稱“三權(quán)”)抵押貸款為主的農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新，取得了明顯成效。(一)政策支持，為金融支持提供制度設(shè)計(jì)和政策保障。2010年，高陵縣在全省率先啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地上房屋所有權(quán)等權(quán)屬進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證，建立農(nóng)村資產(chǎn)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，形成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系。繪制了反映農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的“魚鱗圖”，截至目前，共確權(quán)頒證2.4萬余本。同時(shí)，通過搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，在堅(jiān)持市場(chǎng)化取向的基礎(chǔ)上，用好用活確權(quán)頒證成果，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源與市場(chǎng)的對(duì)接，為金融介入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供了前提和基礎(chǔ)條件。高陵縣是省市

3、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)縣和全國土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理試點(diǎn)縣，利用這一有利條件，人行西安分行營管部指導(dǎo)高陵縣支行制訂出臺(tái)了開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意見、集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理辦法、農(nóng)民房屋所有權(quán)抵押貸款管理辦法等政策意見，從抵押物的確定、貸款的原則、程序、抵押物的處置以及風(fēng)險(xiǎn)控制等方面進(jìn)行了規(guī)劃安排，并由高陵縣政府正式印發(fā)執(zhí)行。同時(shí)協(xié)調(diào)高陵縣財(cái)政局制定印發(fā)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款財(cái)政貼息的實(shí)施意見，從而為開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。(二)組織推動(dòng)，促進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)順利開展。開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款，涉及政府土地、住房建設(shè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織、廣大農(nóng)戶以及產(chǎn)權(quán)評(píng)估

4、、交易等多個(gè)部門和環(huán)節(jié)。為保證試點(diǎn)有序推進(jìn)，成立了由縣財(cái)政局、土地局、住建局、統(tǒng)籌辦、土地流轉(zhuǎn)中心、人民銀行高陵支行、金融機(jī)構(gòu)組成的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組。各部門按照責(zé)任分工，認(rèn)真做好產(chǎn)權(quán)審核、登記、評(píng)估、抵押等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作，為降低農(nóng)戶貸款成本，協(xié)調(diào)高陵縣財(cái)政給第一批辦理產(chǎn)權(quán)抵押貸款的農(nóng)戶每戶補(bǔ)貼500元評(píng)估費(fèi)，首批集中為農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放貸款260余萬元。為有效管控貸款風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)在受理農(nóng)戶貸款時(shí)，嚴(yán)格審核貸款抵押物的真實(shí)性和有效性，同時(shí)將產(chǎn)權(quán)抵押貸款用途限定在發(fā)展有當(dāng)?shù)靥厣姆N植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和個(gè)體運(yùn)輸、加工業(yè)上，促進(jìn)農(nóng)民合理利用信貸資金發(fā)展生產(chǎn)。(三)完善機(jī)制，把

5、好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口。對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)入交易市場(chǎng)，面臨的最大問題就是缺乏有效的交易評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)處置手段，為解決這一問題，我們與高陵縣政府探索組建了“四個(gè)”中心。第一個(gè)中心是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估中心。主要職能是對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，為金融機(jī)構(gòu)的貸款提供準(zhǔn)確的參考。以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)為例，評(píng)估中心在評(píng)估土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，既要考慮土地承包經(jīng)營權(quán)的年限，還要考慮其地面附著物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的綜合價(jià)值做出合理評(píng)估。目前，該中心已出具評(píng)估報(bào)告1.38萬份。第二個(gè)中心是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保中心。主要職能是給予農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為擔(dān)保物的合法身份，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估的基礎(chǔ)上，利用擔(dān)?；疬M(jìn)一步降

6、低貸款風(fēng)險(xiǎn)。目前，累計(jì)辦理各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)兩萬余筆，擔(dān)保金額達(dá)2.1億元。第三個(gè)中心是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲(chǔ)中心。主要職能是保證農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款每一個(gè)環(huán)節(jié)的成功運(yùn)轉(zhuǎn)，防范與化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)債務(wù)人無法償還貸款時(shí)，該中心將對(duì)抵押物先收購、再拍賣，拍賣所得優(yōu)先償還金融機(jī)構(gòu)貸款，若有剩余返還債務(wù)人。第四個(gè)中心是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。主要職能是為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理、抵押、評(píng)估、擔(dān)保、收儲(chǔ)及掛牌交易提供綜合服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)的有效對(duì)接。(四)信用保障，不斷改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村信用環(huán)境是開展農(nóng)村金融創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件，探索建立了“政府主導(dǎo)、人行推動(dòng)、多方聯(lián)動(dòng)、農(nóng)戶受益”的農(nóng)村信用體系建設(shè)模式。開發(fā)了農(nóng)村信用

7、體系評(píng)價(jià)管理系統(tǒng)，完成了全縣3.4萬農(nóng)戶的信用建檔工作，并通過搭載縣政府電子政務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)、政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信息共享，金融機(jī)構(gòu)參考評(píng)價(jià)管理系統(tǒng)農(nóng)戶檔案和農(nóng)戶信用評(píng)級(jí)結(jié)果發(fā)放各類涉農(nóng)貸款，既較好地解決了農(nóng)戶貸款難問題，又較好地防范了貸款風(fēng)險(xiǎn)。另外，為適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的需要，積極推動(dòng)完善高陵縣農(nóng)村金融組織體系，組建了小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行和融資擔(dān)保公司，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保的政策建議雖然農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保存在若干風(fēng)險(xiǎn)，但其在擴(kuò)大農(nóng)村擔(dān)保物范圍，降低農(nóng)民貸款門檻方面無疑是積極有益的，為此，應(yīng)從完善法律、政策、資金保障等方面進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵

8、押擔(dān)保的實(shí)踐。(一)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保的法律法規(guī)。要完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)責(zé)，允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，抵押就應(yīng)成為流轉(zhuǎn)的一種應(yīng)有方式。同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋、宅基地等抵押融資的做法已在全國多地開展并取得了積極效果，政策法律的制定應(yīng)順應(yīng)實(shí)踐的需要。另外從理論上講，既然要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就必須破除農(nóng)民和土地、房屋之間天然的、固有的依附關(guān)系，實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源配置。既然要實(shí)行市場(chǎng)化，自主交易的各方都必須承擔(dān)由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)損失和市場(chǎng)不確定性。農(nóng)民、銀行等各方的利益關(guān)切需要互相兼顧，銀行為防范風(fēng)險(xiǎn)要求設(shè)定擔(dān)保是自然選擇，農(nóng)民為獲得融資主動(dòng)承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿也需要得到尊重。對(duì)于因抵押物償

9、債而失地失房的農(nóng)民，國家應(yīng)該考慮以救助性金融或其他社會(huì)保障方式給予扶持，而不是固守農(nóng)民不可失地失房從而限制農(nóng)地農(nóng)房的抵押融資。(二)健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。理論上說，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款雖使農(nóng)戶獲得了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金，但它只是降低了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)戶面臨的農(nóng)業(yè)固有風(fēng)險(xiǎn)依然客觀存在，當(dāng)農(nóng)村巨災(zāi)發(fā)生時(shí)，即使有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但其賠付率高，無論是保險(xiǎn)公司還是投保農(nóng)戶均要承擔(dān)較大的損失。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多層次、多元化的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障體系。在強(qiáng)制實(shí)行巨災(zāi)保險(xiǎn)的前提下，巨災(zāi)損失由原保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司及政府三方分擔(dān)保險(xiǎn)損失。原保險(xiǎn)公司及再保險(xiǎn)公司按保險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行賠償，其余由政府的巨災(zāi)保障基金共同承擔(dān)，這樣就可有效

10、地化解農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也可建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化體系，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。(三)發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和杠桿效應(yīng)。對(duì)于我國縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財(cái)政資金往往發(fā)揮著重要作用，所謂“財(cái)政保運(yùn)轉(zhuǎn)，金融促發(fā)展”是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的寫照，因此，應(yīng)繼續(xù)充分發(fā)揮財(cái)政資金在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展中的杠桿作用，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)基金的管理與運(yùn)用，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)與資金需求者的參與積極性，強(qiáng)力推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)與金融的良性互動(dòng)發(fā)展。(四)有效發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的作用。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；蛯I(yè)化需要依靠農(nóng)民專業(yè)合作社等新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的引領(lǐng)和帶動(dòng)。同樣在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展中也可以發(fā)揮農(nóng)民專業(yè)合作社的作用。具體流程可設(shè)計(jì)為由農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋、宅基地等資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民合作社，農(nóng)民合作社為農(nóng)民貸款提供擔(dān)保，一旦承貸人無法償債，由合作社負(fù)責(zé)將抵押資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓其他社內(nèi)成員，所得轉(zhuǎn)讓費(fèi)優(yōu)先償還銀行貸款。這種流程設(shè)計(jì)可以在一定程度上規(guī)避目前關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的政策法律限制，農(nóng)民合作社在其中發(fā)揮著關(guān)鍵的緩沖和搭橋過渡作用。另外，要細(xì)化和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化進(jìn)程。(五)加強(qiáng)農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)。金融的健康