芻議我國單用途商業(yè)預(yù)付卡資金監(jiān)管制度之完善

1、芻議我國單用途商業(yè)預(yù)付卡資金監(jiān)管制度之完善 摘 要：自2012年11月1日起施行的單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）確立了我國單用途預(yù)付卡的資金存管制度。以往由發(fā)卡機(jī)構(gòu)自由自配的預(yù)收資金將按照規(guī)定的比例交由商業(yè)銀行存管。預(yù)付卡資金存管制度，與備案制度一起構(gòu)成我國預(yù)付卡監(jiān)管的主要制度設(shè)計(jì)。然而，由于存管資金根本上源于持卡者，且存管比例不宜過高，因此持卡者資金安全仍得不到有效保障。我國可嘗試建立預(yù)付卡資金保險制度，轉(zhuǎn)移資金風(fēng)險，保護(hù)持卡者合法利益。 關(guān)鍵詞：單用途商業(yè)預(yù)付卡；資金存管制度；資金保險制度 一、我國單用途商業(yè)預(yù)付卡資金存管制度分析 商務(wù)部單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）（以下簡稱管理辦法

2、）第26條要求規(guī)模發(fā)卡企業(yè)、集團(tuán)發(fā)卡企業(yè)和品牌發(fā)卡企業(yè)三類主體實(shí)行資金存管制度。具體而言，發(fā)卡企業(yè)應(yīng)首先確定一個商業(yè)銀行作為存管銀行，同時開設(shè)一個銀行賬戶作為資金存管賬戶，并與存管銀行簽訂資金存管協(xié)議。按照管理辦法第26條的規(guī)定，規(guī)模發(fā)卡企業(yè)、集團(tuán)發(fā)卡企業(yè)和品牌發(fā)卡企業(yè)交由銀行存管的資金比例分別為上一季度預(yù)收資金余額的20%、30%和40%。此外，管理辦法還規(guī)定了存管資金沖抵措施，允許發(fā)卡企業(yè)以使用擔(dān)保預(yù)收資金的保證保險、銀行保函等方式?jīng)_抵全部或部分存管資金，從而最大程度降低企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)。 （一）存管金額申報層面 為保障預(yù)收資金的安全，限制發(fā)機(jī)構(gòu)蓄意積聚資金，管理辦法要求單用途預(yù)付卡發(fā)卡企業(yè)按

3、照規(guī)定的比例將預(yù)收資金交由商業(yè)銀行存管，并應(yīng)與銀行簽訂資金存管協(xié)議，接受存管銀行的監(jiān)督。然而，預(yù)付資金的數(shù)額是根據(jù)發(fā)卡企業(yè)預(yù)收資金的額度來計(jì)算的，而預(yù)收資金的數(shù)額是由企業(yè)向有關(guān)機(jī)構(gòu)的申報而得來的，這其中不排除企業(yè)會有虛假申報的現(xiàn)象發(fā)生。1一旦發(fā)卡企業(yè)虛假申報預(yù)收金額，并最終攜款潛逃，持卡者的合法權(quán)益仍無法得到有效保護(hù)。對此，一方面預(yù)付卡存管資金監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)預(yù)收資金數(shù)額的核實(shí)工作，另一方面我們應(yīng)尋求除資金存管制度之外的其他制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對預(yù)收資金的安全監(jiān)管。如采取保證金與資金存管相結(jié)合的方法，要求發(fā)卡企業(yè)在向相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)付卡發(fā)行備案后，繳存一部分資金存放于保證金賬戶，再根據(jù)管理辦法的相關(guān)規(guī)定

4、繳存一定比例的存管資金。 （二）存管金額監(jiān)管層面 根據(jù)管理辦法第27條的規(guī)定，存管銀行對發(fā)卡企業(yè)資金存管比例進(jìn)行監(jiān)督，對超額調(diào)用存管資金的指令予以拒絕，并按照備案機(jī)關(guān)要求提供發(fā)卡企業(yè)資金存繳情況。由此可見，該辦法將存管資金的監(jiān)督管理之責(zé)交由進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作的存管銀行，并且監(jiān)督的事項(xiàng)也只是資金存管比例，并不涉及該存管資金的使用。預(yù)收資金數(shù)額的核實(shí)工作、存管資金是否可以進(jìn)行投資、投資范圍是否有限制等問題都缺乏進(jìn)一步地規(guī)定。此外，商業(yè)銀行具有營利性特征，其作為存管資金的監(jiān)督者之合理性值得商榷。由于單用途商業(yè)預(yù)付卡的監(jiān)管包括對發(fā)卡企業(yè)的監(jiān)管、對存管資金的監(jiān)管、對預(yù)付卡發(fā)行與服務(wù)的監(jiān)管等多個環(huán)節(jié)，有學(xué)者認(rèn)為

5、，應(yīng)當(dāng)建立一個由銀行業(yè)監(jiān)管部門、工商部門、稅務(wù)部門以及財會主管部門等多部門組成的綜合監(jiān)管主體，對預(yù)付型消費(fèi)卡實(shí)行綜合監(jiān)管。2 二、對國外單用途商業(yè)預(yù)付卡預(yù)收資金安全監(jiān)管模式的分析 對發(fā)卡機(jī)構(gòu)來說，商業(yè)預(yù)付卡的發(fā)行能夠提前回籠資金，降低資金占壓的風(fēng)險，起到促銷和鞏固客戶群的作用。然而，如果發(fā)卡機(jī)構(gòu)預(yù)收資金的占有、使用得不到有效地監(jiān)督管理，尤其是那些發(fā)行數(shù)量和發(fā)行總額巨大的發(fā)卡機(jī)構(gòu)，一旦因經(jīng)營不善或資金情況出現(xiàn)問題，廣大持卡者將直接面臨權(quán)益受侵害的風(fēng)險。目前國外對單用途預(yù)付卡預(yù)收資金的安全監(jiān)管模式主要有兩種：一是存管制度，即發(fā)卡機(jī)構(gòu)設(shè)立銀行存管專戶，根據(jù)存管協(xié)議把預(yù)收資金交存一個指定的銀行賬戶進(jìn)行

6、信托管理；二是保證金制度，即發(fā)卡機(jī)構(gòu)根據(jù)監(jiān)管部門的要求，在預(yù)收估算和歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，按期向監(jiān)管部門繳納保證金的制度，以防止沉淀資金被挪用的風(fēng)險。3 （一）預(yù)收資金存管制度模式 實(shí)行預(yù)付資金存管制度模式的國家以新加坡為代表。新加坡金融管理局作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，根據(jù)支付系統(tǒng)監(jiān)督法制定了儲值工具指引（以下簡稱指引）。指引規(guī)定預(yù)付卡發(fā)行機(jī)構(gòu)應(yīng)將預(yù)收資金存放在與其運(yùn)營資金管理銀行不同的銀行，或存放在持卡人信托基金賬戶里。在資金存款制度中，存款銀行負(fù)責(zé)保管存管資金，確保資金安全且獨(dú)立于存款銀行的自有資金。 實(shí)行預(yù)收資金存管制度能夠保障預(yù)付資金不被預(yù)付卡發(fā)行機(jī)構(gòu)非法挪用。該制度也確保發(fā)卡機(jī)構(gòu)的支付行為符合商

7、業(yè)企業(yè)的營業(yè)慣例，并防范預(yù)收資金濫用行為。此外，該制度能夠方便商業(yè)企業(yè)使用銀行支付結(jié)算系統(tǒng)的規(guī)模效應(yīng)，降低支付交易成本，提高資金流轉(zhuǎn)效率。同時，資金托管可以充分利用銀行作為專營資金機(jī)構(gòu)的專業(yè)化優(yōu)勢和相關(guān)資源，使預(yù)收資金在一定限度內(nèi)從事低風(fēng)險或無風(fēng)險投資（如大額存款、協(xié)議存款、購買國債、保本理財?shù)龋?，在覆蓋預(yù)付卡業(yè)務(wù)運(yùn)行成本的同時合理合法地取得收益。4 （二）預(yù)收資金保證金制度模式 日本是實(shí)行預(yù)付資金保證金制度國家的典型代表。由于日本工商業(yè)發(fā)達(dá)，預(yù)付式證卡在日本的工商行業(yè)發(fā)行和使用十分普遍。在日本，預(yù)付卡是預(yù)付票證的一種，在服務(wù)業(yè)、百貨業(yè)中發(fā)行和使用情況非常普遍。根據(jù)日本預(yù)付票證規(guī)制法的規(guī)定，預(yù)

8、付票證是指采用書面或電子方式記載有金額或者物品數(shù)量的票、證和卡。 為減少預(yù)付消費(fèi)風(fēng)險，保障預(yù)付式證票所示債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，日本法律特設(shè)保證金供托制度。保證金供托制度要求預(yù)付票證發(fā)行機(jī)構(gòu)按法律規(guī)定，在所發(fā)行預(yù)付票證的未使用余額超過法定金額（一般為1000萬日元）時，在2個月內(nèi)將相當(dāng)于該未使用余額的二分之一以上的金額作為發(fā)行保證金委托距離主營業(yè)場所最近的托管機(jī)構(gòu)（金融機(jī)構(gòu)）保管。4日語稱該托管機(jī)構(gòu)為共托所，一般為轄區(qū)內(nèi)的法務(wù)局，此外，在保證金清償順序上，票證所有者的與預(yù)付票證有關(guān)債權(quán)在發(fā)行保證金范圍內(nèi)先于其他債權(quán)人。 保證金制度是一種債的擔(dān)保，擔(dān)保財產(chǎn)歸國家占有，這事實(shí)上不利于保證金使用和流通價值的實(shí)現(xiàn)

9、。因此，日本法律引入了第三人代繳保證金制度，即預(yù)付票證發(fā)行機(jī)構(gòu)可根據(jù)法律規(guī)定與第三者簽訂保全契約，約定第三者在必要時，代為承擔(dān)繳付一部或全部保證金的義務(wù)。根據(jù)規(guī)定，該第三人必須是銀行、信用金庫、保險公司或其他有供托能力的法定機(jī)關(guān)。此外，保證金可用國債證券、地方債券或其他法定有價證券充抵。 三、構(gòu)建我國單用途商業(yè)預(yù)付卡資金保險制度 正如上文所述，目前國外對單用途預(yù)付卡預(yù)收資金的安全監(jiān)管有存管制度和保證金制度。我國管理辦法第26條采用的是存管制度，要求規(guī)模發(fā)卡企業(yè)、集團(tuán)發(fā)卡企業(yè)和品牌發(fā)卡企業(yè)三類主體按照規(guī)定的比例將預(yù)收資金交由商業(yè)銀行存管。然而，存管制度并不能從根本上保障持卡者的資金安全。一方面，

10、存管資金從根本上來源于持卡者，存管制度只是在一定程度上限制了發(fā)卡機(jī)構(gòu)對預(yù)收資金的使用范圍；另一方面，我國目前仍未對商業(yè)銀行存管資金的使用權(quán)限和范圍進(jìn)行規(guī)定，預(yù)付卡存管資金是否可以進(jìn)行投資，投資的范圍有何限制規(guī)定不明。對此，筆者認(rèn)為，我國可以嘗試建立單用途預(yù)付卡資金保險制度，將存管制度和保險制度結(jié)合起來。鑒于我國單用途預(yù)付卡發(fā)展實(shí)際，并結(jié)合預(yù)付卡發(fā)卡機(jī)構(gòu)的不同情況，我國可在立法上規(guī)定符合一定條件的發(fā)卡機(jī)構(gòu)應(yīng)參加強(qiáng)制保險。 強(qiáng)制保險即法定保險，與自愿保險相對應(yīng)。我國保險法規(guī)定，除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險的以外，保險公司和其他任何單位不得強(qiáng)制他人訂立保險合同。強(qiáng)制保險體現(xiàn)了國家對公民個人意思自治的

11、強(qiáng)烈干預(yù)，因此必須受到嚴(yán)格的法律限制。在單用途預(yù)付卡領(lǐng)域，強(qiáng)制保險必須區(qū)分不同情況，只有符合法定標(biāo)準(zhǔn)的，即發(fā)卡規(guī)模和預(yù)收金額巨大時，才可要求發(fā)卡機(jī)構(gòu)參加強(qiáng)制保險。至于巨大的標(biāo)準(zhǔn)如何確定，立法上應(yīng)對此作出明確的規(guī)定。比如，法律可對規(guī)模發(fā)卡企業(yè)、集團(tuán)發(fā)卡企業(yè)和品牌發(fā)卡企業(yè)三類主體參加預(yù)收資金保險的條件分別作出規(guī)定。當(dāng)然，基于監(jiān)管需要，在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)和必要的時候，監(jiān)管部門也可要求資信不高的商業(yè)企業(yè)強(qiáng)制參加該保險，并且發(fā)行的規(guī)模應(yīng)當(dāng)與其參加保險的規(guī)模相適應(yīng)。在該商業(yè)企業(yè)喪失履約能力時，由保險公司對持卡人進(jìn)行必要的賠付，以保障持卡人的利益。5 實(shí)行單用途商業(yè)預(yù)付卡資金保險制度，參加強(qiáng)制保險將作為發(fā)卡機(jī)構(gòu)的

12、一種法定義務(wù)。在該制度中，首先，發(fā)卡機(jī)構(gòu)應(yīng)投保信用保險，并且必須選擇具有較強(qiáng)償付能力的保險公司投保；其次，保險公司以專業(yè)的手段評估相應(yīng)的風(fēng)險，并確定企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的保費(fèi)。當(dāng)發(fā)卡機(jī)構(gòu)無力償付時，由保險公司支付保險金，從而轉(zhuǎn)移風(fēng)險，保護(hù)持卡人利益。保險公司在條件成熟時可針對預(yù)付卡開發(fā)特定險種，并報保險業(yè)監(jiān)督管理委員會批準(zhǔn)；最后，作為發(fā)卡機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)，發(fā)卡機(jī)構(gòu)應(yīng)定期自行或集體交納保險費(fèi)，預(yù)付卡發(fā)行備案主管機(jī)構(gòu)應(yīng)將是否參加預(yù)付卡資金保險作為發(fā)卡備案審查的一個重要指標(biāo)。正如有學(xué)者指出，我國可在現(xiàn)有的消費(fèi)者保障基金里，強(qiáng)制規(guī)定發(fā)卡人參加保障基金或購買強(qiáng)制性保險，一旦發(fā)卡人出現(xiàn)支付困難或經(jīng)營失敗，此類基金或保

13、險便可發(fā)揮消費(fèi)者風(fēng)險最后一道防火墻的作用。6 四、結(jié)語 在現(xiàn)實(shí)生活中，由商業(yè)預(yù)付卡引發(fā)的問題和糾紛主要來自于單用途商業(yè)預(yù)付卡。由于發(fā)卡機(jī)構(gòu)積聚并控制大量消費(fèi)者的資金，一旦缺乏對其有力的約束和監(jiān)管機(jī)制，發(fā)卡機(jī)構(gòu)極有可能將資金挪作他用，最終導(dǎo)致現(xiàn)金流出現(xiàn)問題，預(yù)付卡不能得到兌付，損害持卡消費(fèi)者合理權(quán)益。由此可見，單用途商業(yè)預(yù)付卡資金安全監(jiān)管是持卡消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的重要內(nèi)容之一。針對單用途商業(yè)預(yù)付卡資金安全的監(jiān)管，在具體制度設(shè)計(jì)上，國外發(fā)展比較成熟的預(yù)付費(fèi)風(fēng)險防控機(jī)制可分為兩種，一種是第三方代理收存預(yù)付款，包括設(shè)立銀行信托專戶和第三方代理結(jié)算；另一種是要求經(jīng)營者繳納交易風(fēng)險保證金，進(jìn)而建立成規(guī)模的行業(yè)

14、消費(fèi)風(fēng)險基金，以防止經(jīng)營者的不正當(dāng)經(jīng)營行為損害消費(fèi)者合法權(quán)益。7筆者在上文已將其總結(jié)為資金存管制度和保證金制度兩種監(jiān)管模式，并對其分別進(jìn)行了進(jìn)一步分析。然而，我國管理辦法確立的資金存管制度并不能有效地保障預(yù)付卡資金的安全。對此，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)結(jié)合單用途商業(yè)預(yù)付卡發(fā)卡機(jī)構(gòu)的不同情況，在立法上規(guī)定符合一定條件的發(fā)卡機(jī)構(gòu)應(yīng)參加強(qiáng)制保險，以轉(zhuǎn)移發(fā)卡機(jī)構(gòu)發(fā)行的預(yù)付卡不能兌付的風(fēng)險，進(jìn)而有效維護(hù)持卡人的合法利益。由于強(qiáng)制保險受到法律的嚴(yán)格限制，因此在立法和實(shí)踐操作中，我們一定要嚴(yán)格把握好參加預(yù)收資金保險的條件和標(biāo)準(zhǔn)。 參考文獻(xiàn)： 1王勛.單用途預(yù)付卡在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及其管理辦法探究j.黑河學(xué)刊，2013，（5）. 2何錦強(qiáng)，王眾.論預(yù)付型消費(fèi)卡的本質(zhì)及其規(guī)制路徑j(luò).消費(fèi)與經(jīng)濟(jì)，2010，（4）. 3何敏.中國預(yù)付卡市場研究與風(fēng)險分析d.西南財經(jīng)大學(xué)，20