深化財政預(yù)算執(zhí)行審計的思考

1、深化財政預(yù)算執(zhí)行審計的思考 財政預(yù)算執(zhí)行審計是法律賦予審計機(jī)關(guān)的基本職能，在發(fā)揮審計職能、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、推動財政改革和促進(jìn)社會和諧發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。隨著公共財政框架的建立和財政改革的深入，預(yù)算執(zhí)行審計面臨新的問題，需要及時加以解決和改進(jìn)，使預(yù)算執(zhí)行審計更好為經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)。一、財政預(yù)算執(zhí)行審計是政府審計的首要任務(wù)，應(yīng)有所為從世界各國看，國家財政活動的監(jiān)督需要是對國家審計需要的基本刺激點(diǎn)，財政審計是各國國家審計的首要任務(wù)；從法律規(guī)定看，預(yù)算執(zhí)行審計是法定年度必審項目，審計完成后本級政府還要向人大常委會報告審計工作情況；從市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)看，預(yù)算執(zhí)行審計對財政政策的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查來實(shí)現(xiàn)對國

2、民經(jīng)濟(jì)的間接調(diào)控；從構(gòu)建和諧社會看，預(yù)算執(zhí)行審計對預(yù)算執(zhí)行權(quán)、經(jīng)濟(jì)（營）管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)以及與民生相關(guān)的問題實(shí)施制約和監(jiān)督。充分證明，預(yù)算執(zhí)行審計是政府審計的首要任務(wù)，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中有所為。（一）在服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有所為。國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是審計監(jiān)督的重要使命。預(yù)算執(zhí)行審計緊緊圍繞中央財政政策和黨委、政府重大經(jīng)濟(jì)決策，監(jiān)督各項財政經(jīng)濟(jì)政（決）策的落實(shí)到位，加強(qiáng)本級預(yù)算執(zhí)行審計，分析預(yù)算收入來源和結(jié)構(gòu)，剖析預(yù)算支出結(jié)果和支出結(jié)構(gòu)，為政府財政經(jīng)濟(jì)決策提供依據(jù)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。（二）在推進(jìn)改善民生中有所為。預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)把與人民群眾息息相關(guān)的民生

3、問題作為重點(diǎn)，監(jiān)督社會保障、農(nóng)村義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)投入、扶貧、新農(nóng)村建設(shè)等專項資金的預(yù)算執(zhí)行情況，檢查惠農(nóng)、惠民政策落實(shí)和惠民工程投入及效益情況，切實(shí)維護(hù)人民群眾的利益，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果由人民共同享有的目標(biāo)。（三）在促進(jìn)依法行政中有所為。民主法治是和諧社會的首要特征，依法行政是民主法治的具體化。預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)把與社會公眾息息相關(guān)的執(zhí)法部門、有收費(fèi)和罰款的執(zhí)收執(zhí)罰單位作為重點(diǎn)對象，檢查執(zhí)收執(zhí)罰單位職責(zé)權(quán)是否明確、執(zhí)法主體是否合格、執(zhí)法行為是否合法合規(guī)、執(zhí)法是否公平公正，加強(qiáng)對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，促進(jìn)社會和諧。（四）在維護(hù)財經(jīng)秩序中有所為。一方面，預(yù)算執(zhí)行審計可以促進(jìn)政府及其職能部門依

4、法聚財、依法理財、依法用財，不斷提高財政財務(wù)管理水平，促進(jìn)提高財政資金使用效益，為維護(hù)社會穩(wěn)定服務(wù)。另一方面，預(yù)算執(zhí)行審計對違反財政法規(guī)的問題作出審計處理和處罰，對嚴(yán)重的違法違紀(jì)問題還要移送紀(jì)檢監(jiān)察或司法機(jī)關(guān)進(jìn)行查處，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，為反腐倡廉建設(shè)服務(wù)。（五）在推動管理改革中有所為。預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)問題，客觀分析，綜合評價，提出建議。一是從促進(jìn)改進(jìn)管理，堵塞漏洞，提高效率入手，提出加強(qiáng)財政財務(wù)管理的建議。二是從體制制度入手，針對體制制度存在的缺陷，提出深化財政管理改革的建議，建立長效機(jī)制。二、財政預(yù)算執(zhí)行審計存在著一些問題，應(yīng)有所思近年的預(yù)算執(zhí)行審計揭露的問題大同小異，披露的被審計單位也

5、是“屢審屢犯”老面孔，好像年年審計老走一條路。冷靜分析一下預(yù)算執(zhí)行審計環(huán)境和審計自身等因素，確實(shí)存在一些問題，值得我們認(rèn)真思考。（一）報告后的疲憊。當(dāng)前開展的預(yù)算執(zhí)行審計有一種頭重腳輕的感覺，報告之前，全方位高度關(guān)注，審計機(jī)關(guān)也全身投入，報告之后冷冷清清，被動應(yīng)付。表現(xiàn)在：一是審計充當(dāng)既是“報警員”又是“消防員”的尷尬角色。監(jiān)督法規(guī)定，本級人民政府對人大常委會審議審計工作報告的意見的研究處理情況要向人大常委會提出書面報告。審計機(jī)關(guān)在審計工作報告完后，實(shí)際工作中又要負(fù)責(zé)本級政府草擬的問題整改報告，這時審計人員顯得身心疲憊，被動應(yīng)付。二是審計成果運(yùn)用效果不高。預(yù)算執(zhí)行審計揭露問題表面上是財政等職能

6、部門管理問題，實(shí)際上也是政府自身管理中存在的問題，政府則有一種“左口袋”與“右口袋”關(guān)系的考慮，一般多在內(nèi)部協(xié)調(diào)，缺乏問責(zé)機(jī)制，起不到實(shí)質(zhì)改進(jìn)作用，審計成果運(yùn)用大打折扣，影響審計人員依法行政積極性。三是審計機(jī)關(guān)弱顯勢單力薄。每年審計對象主要是財政、稅務(wù)、金庫（銀行）、發(fā)改委等有職有權(quán)的政府部門，審計既要核查，又要處理，有時確實(shí)顯得力不從心，有法不遮眾的感覺。（二）環(huán)境上的缺失。一是體制上的遺憾。審計盲點(diǎn)在增加、審計盲區(qū)在擴(kuò)大、基層審計機(jī)關(guān)審計面越來越窄。很明顯，國稅是預(yù)算執(zhí)行中十分重要部門，國稅部門征收的稅收收入是地方預(yù)算收入的重要組成部分，尤其是新的稅收法規(guī)政策出臺調(diào)整后，國稅部門征收的收入

7、占地方預(yù)算收入比重越來越大，而根據(jù)現(xiàn)行審計體制，地方審計機(jī)關(guān)不能對國稅部門稅收征管情況進(jìn)行審計，本級預(yù)算收入執(zhí)行審計存在嚴(yán)重缺陷；加之隨著行政管理體制變化，如工商、技監(jiān)等職能部門上劃越來越多，審計體制管理又一成不變，本級預(yù)算執(zhí)行審計對象逐步減少。因而，地方本級預(yù)算執(zhí)行審計是不完整的審計。二是法律法規(guī)上的矛盾。修訂后的審計法和財政違法行為處罰處分條例與預(yù)算法不配套。很明顯，預(yù)算執(zhí)行的主體法是預(yù)算法，預(yù)算法早于審計法頒布執(zhí)行，至今執(zhí)行已經(jīng)12年，仍未根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展進(jìn)行修訂，使得預(yù)算執(zhí)行透明度不高等問題難以依法監(jiān)督到位，難以依法問責(zé)。三是審計標(biāo)準(zhǔn)上的困惑。預(yù)算執(zhí)行審計標(biāo)準(zhǔn)主要是預(yù)算法和本級人

8、大及其常委會批準(zhǔn)的預(yù)算，由于預(yù)算法中的某些主要概念如預(yù)算調(diào)整等不盡科學(xué)，但仍起法律作用，很明顯不適應(yīng)用來監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行；加之現(xiàn)行人大批復(fù)的年初預(yù)算還比較粗放，綜合預(yù)算只是理論上、程序上可行，財政部門預(yù)留支出仍比較大，上級返還、補(bǔ)助款等轉(zhuǎn)移支付資金的不確定性，造成預(yù)算執(zhí)行隨意性增大，也使得審計標(biāo)準(zhǔn)很模糊，難以科學(xué)、準(zhǔn)確地把握，從而也難以實(shí)施監(jiān)督。四是問效問責(zé)機(jī)制上的缺乏。審計基本職責(zé)是查實(shí)問題、揭露問題、不能直接問責(zé)。審計查出問題并提出建議后，目前缺乏一套職能部門聯(lián)動督促整改、跟蹤問效問責(zé)機(jī)制，使審計效果不明顯。 （三）審計自身的缺陷。一是審計資源整合不夠。預(yù)算執(zhí)行審計全局“一盤棋”思路貫徹不徹底

9、，業(yè)務(wù)部門單獨(dú)作戰(zhàn)、特別是各自作戰(zhàn)，形成塊塊審計，最后的審計報告也只能是內(nèi)容拼湊，與主體有聯(lián)系但不緊密。二是審計深度不夠。審計機(jī)關(guān)人少事多，特別是一線審計人員少，而參與預(yù)算執(zhí)行審計人員則更少，由于預(yù)算執(zhí)行審計時間緊，內(nèi)容多、任務(wù)很重，不可避免影響預(yù)算執(zhí)行審計的深度。三是審計特色不突出。目前審計大多停留在預(yù)算執(zhí)行真實(shí)性、合法性上，對財政支出效益性審計不夠，沒有對財政支出資金效益跟蹤問效，也使得審計無特色、無亮點(diǎn)。四是審計報告質(zhì)量不高。審計報告平淡，以數(shù)字說數(shù)字、就事項論事項，缺乏綜合分析，政府及其職能部門無法采納和運(yùn)用。五是審計適應(yīng)能力不強(qiáng)。部分審計人員缺乏對國家財政政策、稅收政策、財政管理體制

10、改革等方面的學(xué)習(xí)，知之甚少，因而對財政管理中的一些新情況、新問題比較惘然，不知所措，造成審計內(nèi)容、審計重點(diǎn)、審計方式、審計方法得不到相應(yīng)調(diào)整，審計效果也很差。三、財政預(yù)算執(zhí)行審計必須不斷創(chuàng)新，應(yīng)有所變財政預(yù)算執(zhí)行審計一方面推動了預(yù)算管理的改革，另一方面也應(yīng)順應(yīng)預(yù)算改革的要求，結(jié)合公共財政逐步建立和完善的實(shí)際，進(jìn)一步拓展思路、轉(zhuǎn)變觀念、不斷創(chuàng)新。（一）切實(shí)履行職能，突出審計重點(diǎn)性。繼續(xù)堅持全面審計，凡是與預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的部門、單位和使用財政資金的項目都是審計對象，突出抓好：一是重點(diǎn)審計對象。把組織預(yù)算執(zhí)行的財稅部門始終擺在審計的首要地位，加大教育、社會保障、民政、水利、城建等重點(diǎn)部門、重點(diǎn)資金的審

11、計，加大財政投資項目、與人民群眾息息相關(guān)的救濟(jì)救助、收費(fèi)罰款等熱點(diǎn)、難點(diǎn)事項的審計，加大群眾信訪舉報、人大、政府交辦等事項的審計。二是重點(diǎn)審計內(nèi)容。圍繞財政管理制度改革的主要特點(diǎn)，在全面摸清預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)審計預(yù)算編制的科學(xué)合理性，預(yù)算調(diào)整項目，預(yù)算執(zhí)行偏差大、影響年度預(yù)算平衡的項目，涉及財政體制變動和稅收管理體制的項目，年度財政預(yù)留支出項目，預(yù)算項目中數(shù)額大且未細(xì)化的項目，列收列支項目，非稅收入管理，政府負(fù)債和預(yù)算管理改革中部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購執(zhí)行等情況。三是重點(diǎn)整改內(nèi)容。重點(diǎn)關(guān)注上年度審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，審計提出加強(qiáng)管理的意見的采納情況。（二）明確審計目標(biāo)，側(cè)重關(guān)

12、注績效性。在做好財政收支的真實(shí)、合法性審計基礎(chǔ)上，加強(qiáng)財政支出資金績效審計，強(qiáng)化對資金項目支配權(quán)的制約和監(jiān)督。一是要抓好財政專項資金使用效益審計。重點(diǎn)關(guān)注財政農(nóng)業(yè)投入、科技三項費(fèi)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等資金的使用效益情況。二是要抓好財政投資項目績效審計。從項目立項、批復(fù)、使用、管理和效益等環(huán)節(jié)入手，對項目支出的目的、執(zhí)行過程、效益、作用和影響進(jìn)行全面的分析，對投入成本和產(chǎn)出效益定量比較查找項目決策、投資融資體制、建設(shè)管理等方面存在的問題，綜合評價項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。（三）整合審計資源，豐富審計方式多樣性。隨著財政管理體制改革等財稅政策及征管方式的變化、不少部門的垂直上劃的實(shí)

13、際，當(dāng)前審計體制的局限性帶來了很多弊端，也應(yīng)該隨之變化，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)整審計方式，整合審計資源。一是實(shí)現(xiàn)審計信息共享性。涉及到上級返還補(bǔ)助等轉(zhuǎn)移支付資金，上級審計機(jī)關(guān)可通過下級審計機(jī)關(guān)核查并上報審計結(jié)果，同時上級審計機(jī)關(guān)也可將上級下?lián)艿膶ｍ椯Y金來源渠道、資金額度等審計信息傳遞下級審計機(jī)關(guān)，以便下級審計機(jī)關(guān)全面掌握專項資金來龍去脈。二是將單行的“上審下”、“同級審”整合，實(shí)行“上下聯(lián)合審計”方式。聯(lián)合審計可以實(shí)現(xiàn)“上審下”權(quán)威性優(yōu)勢和“同級審”熟悉實(shí)情優(yōu)勢互補(bǔ)，既可節(jié)省審計成本，又可節(jié)省被審單位的人力和時間，避免重復(fù)審計，提高審計工作效率，同時還通過“上審下”加大跟蹤問效問責(zé)力度，可促進(jìn)“同級審

14、”作用的發(fā)揮。三是豐富“交叉審”內(nèi)涵，打破區(qū)域人員界限實(shí)行重點(diǎn)專項資金“跨區(qū)域組合審計”方式。實(shí)踐證明，“交叉審”效果好于“同級審”，但也存在地方與地方關(guān)系方面問題，如能在一個地區(qū)內(nèi)，將轄區(qū)內(nèi)審計人員重新組合編組開展審計，其效果比“交叉審”還要好。四是在財政投資領(lǐng)域、資產(chǎn)評估等方面可以借助社會審計力量，在審計跟蹤問效方面可以借助內(nèi)部審計力量，充分利用其審計成果。五是比照稅收屬地征管的原則，上級審計機(jī)關(guān)也應(yīng)將對國稅等垂直管理部門的審計，授權(quán)給下級審計機(jī)關(guān)，下級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)報告工作，實(shí)現(xiàn)審計機(jī)關(guān)同唱政府大部門審計一臺戲的和諧局面。（四）統(tǒng)籌謀劃布局，提高審計報告系統(tǒng)性。審計工作報告是審計成果的最終

15、體現(xiàn)，直接反映審計質(zhì)量高低，作為上人大常委會的報告則必須報告好預(yù)算執(zhí)行審計工作情況，當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和其他財政收支情況怎樣？審計提出怎樣意見和建議？這就要統(tǒng)籌謀劃好報告布局。一是篇幅要有適中的長度。報告篇幅過長，事無具細(xì)，作報告會占用大量時間，影響委員們審議；報告篇幅過短，顯然報告的內(nèi)容就很窄，又不能反映出預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作情況。二是內(nèi)容要有適當(dāng)?shù)膶挾?。報告的?nèi)容在緊扣預(yù)算執(zhí)行審計情況主題基礎(chǔ)上，可結(jié)合監(jiān)督法中人大常委會重點(diǎn)審議內(nèi)容要求，將轉(zhuǎn)移支付資金等審計情況編入報告中，同時還應(yīng)將與民生息息相關(guān)、社會關(guān)注熱點(diǎn)問題審計情況納入。三是建議要有一定的高度。針對問題客觀分析，綜合評價，提出有見地、可操作的有利于政府及其職能部門管理和決策的意見和建議，使審計成果作用得到最大的發(fā)揮。（五）加強(qiáng)人員培訓(xùn)，增強(qiáng)審計干部素質(zhì)綜合性。一是加強(qiáng)計算機(jī)審計OA