第五章行政組織的結(jié)構(gòu)與體制

1、第五章第五章 行政組織的結(jié)構(gòu)與體制行政組織的結(jié)構(gòu)與體制w 任何組織都有一定的結(jié)構(gòu)，都體現(xiàn)為一定的體制。有效的行政組織結(jié)構(gòu)是組織存在和發(fā)展的基本條件。行政組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)與否，直接影響到這一組織能否高效地運(yùn)轉(zhuǎn)和工作。w 行政組織結(jié)構(gòu)通過具體的行政體制來體現(xiàn)。第一節(jié)第一節(jié) 行政組織的結(jié)構(gòu)和功能行政組織的結(jié)構(gòu)和功能 一、行政組織結(jié)構(gòu)一、行政組織結(jié)構(gòu)（一）含義（一）含義 w 結(jié)構(gòu)，原本是生物學(xué)和建筑學(xué)中的概念，是指物質(zhì)各要素的排列組合形式。w 組織結(jié)構(gòu)也就是組織內(nèi)部各要素之間分工合作、相互協(xié)調(diào)的方式，它體現(xiàn)了組織中各要素之間的關(guān)系。w 組織的結(jié)構(gòu)方式影響著組織的性質(zhì)，不同結(jié)構(gòu)方式的組織具有不同的性質(zhì)（金

2、剛石和石墨）。w 行政組織結(jié)構(gòu)行政組織結(jié)構(gòu)，是指行政組織各要素的排列組合方式。 組織結(jié)構(gòu)是否合理關(guān)系到組織運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。行政管理活動中的官僚主義現(xiàn)象，如機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、辦事效率低下等等都與組織的結(jié)構(gòu)情況密切相關(guān)。w 行政目標(biāo)行政目標(biāo)行政組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。行政組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。行政組織活動的目標(biāo)是通過對社會事務(wù)實施公共管理與提供公共服務(wù)，使社會呈現(xiàn)有秩序、可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定狀態(tài)。 行政組織目標(biāo)是不斷變化的要求行政組織結(jié)構(gòu)也要做出相應(yīng)的調(diào)整。超前、滯后超前、滯后w 職位職位行政組織結(jié)構(gòu)的基本單元。行政組織結(jié)構(gòu)的基本單元。行政職位是行政組織結(jié)構(gòu)行政職位是行政組織結(jié)構(gòu)的基本元素，是行政組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的聯(lián)結(jié)

3、點和支撐點。行政的基本元素，是行政組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中的聯(lián)結(jié)點和支撐點。行政職位的統(tǒng)屬和橫向關(guān)系聯(lián)結(jié)著行政組織的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)，職位的統(tǒng)屬和橫向關(guān)系聯(lián)結(jié)著行政組織的縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)，沒有行政職位，也就沒有行政組織。沒有行政職位，也就沒有行政組織。w 行政職位行政職位是行政組織根據(jù)工作目標(biāo)的需要而確定的具有一定權(quán)是行政組織根據(jù)工作目標(biāo)的需要而確定的具有一定權(quán)力和相應(yīng)責(zé)任的工作崗位，也就是說職位是指具有一定力和相應(yīng)責(zé)任的工作崗位，也就是說職位是指具有一定職務(wù)、職務(wù)、職責(zé)和職權(quán)職責(zé)和職權(quán)的工作崗位，的工作崗位，職務(wù)職務(wù)是指規(guī)定擔(dān)任的工作和所應(yīng)完成是指規(guī)定擔(dān)任的工作和所應(yīng)完成的工作任務(wù)；的工作任務(wù)；職

4、責(zé)職責(zé)是指擔(dān)任一定職務(wù)的人所應(yīng)承擔(dān)的工作責(zé)任；是指擔(dān)任一定職務(wù)的人所應(yīng)承擔(dān)的工作責(zé)任；職權(quán)職權(quán)則是國家根據(jù)職務(wù)和職責(zé)依照法律賦予職位的某種權(quán)力，則是國家根據(jù)職務(wù)和職責(zé)依照法律賦予職位的某種權(quán)力，以保證能夠履行其工作職責(zé)，順利完成工作任務(wù)。以保證能夠履行其工作職責(zé)，順利完成工作任務(wù)。w 可見，職位是由職務(wù)、職責(zé)和職權(quán)三要素所構(gòu)成的整體，行政可見，職位是由職務(wù)、職責(zé)和職權(quán)三要素所構(gòu)成的整體，行政職位的設(shè)置及其聯(lián)結(jié)方式直接表現(xiàn)為行政組織的職位的設(shè)置及其聯(lián)結(jié)方式直接表現(xiàn)為行政組織的權(quán)力分配方式權(quán)力分配方式。w 行政職位的有機(jī)排列組合形成一個行政工作單位。w 行政工作單位的有機(jī)排列組合形成一個行政工作部

5、門。w 行政工作部門的有機(jī)排列組合形成一級政府組織系統(tǒng)。w 各級政府之間的有機(jī)排列組合形成一個國家的政府系統(tǒng)。（二）行政組織結(jié)構(gòu)的特點（二）行政組織結(jié)構(gòu)的特點與其他社會組織相比，具有以下與其他社會組織相比，具有以下特點特點：1 1、穩(wěn)定性。、穩(wěn)定性。是指行政組織結(jié)構(gòu)在一定時期處于某種狀態(tài)。行政是指行政組織結(jié)構(gòu)在一定時期處于某種狀態(tài)。行政組織行使的是國家行政權(quán)，穩(wěn)定性是其組織結(jié)構(gòu)的核心。組織行使的是國家行政權(quán)，穩(wěn)定性是其組織結(jié)構(gòu)的核心。2 2、層次性。、層次性。層次是指組織系統(tǒng)中為了便于行政管理，采取層級層次是指組織系統(tǒng)中為了便于行政管理，采取層級控制體制，從縱向上劃分為若干管理層級，一級管一級

6、，管理控制體制，從縱向上劃分為若干管理層級，一級管一級，管理范圍逐漸縮小，下級對上級負(fù)責(zé)。層次性的優(yōu)點在于上下銜接，范圍逐漸縮小，下級對上級負(fù)責(zé)。層次性的優(yōu)點在于上下銜接，統(tǒng)一指揮，一致行動，便于管理。統(tǒng)一指揮，一致行動，便于管理。3 3、開放性。、開放性。行政組織的管理對象是整個社會公共事務(wù)，因此就行政組織的管理對象是整個社會公共事務(wù)，因此就需要不斷地與外界進(jìn)行信息交換，隨著環(huán)境的變化來不斷調(diào)整需要不斷地與外界進(jìn)行信息交換，隨著環(huán)境的變化來不斷調(diào)整組織的結(jié)構(gòu)。行政組織結(jié)構(gòu)的開放性是行政組織適應(yīng)環(huán)境的前組織的結(jié)構(gòu)。行政組織結(jié)構(gòu)的開放性是行政組織適應(yīng)環(huán)境的前提。提。4 4、體系性。、體系性。行政

7、組織行使的國家行政權(quán)是不可分割的整體。金行政組織行使的國家行政權(quán)是不可分割的整體。金字塔形的行政組織結(jié)構(gòu)構(gòu)成了一個縱橫交織、具有隸屬和制約字塔形的行政組織結(jié)構(gòu)構(gòu)成了一個縱橫交織、具有隸屬和制約關(guān)系的權(quán)責(zé)分配體系。關(guān)系的權(quán)責(zé)分配體系。二、行政組織結(jié)構(gòu)的功能二、行政組織結(jié)構(gòu)的功能（一）整合功能。合理的組織結(jié)構(gòu)具有很強(qiáng)的整合功能，能夠使組織中的每一個工作職位、單位、部門、一級政府，甚至整個國家行政系統(tǒng)設(shè)置合理，恰到好處，能夠充分發(fā)揮組織中個體和群體的智慧和力量，順利實現(xiàn)組織的目標(biāo)。1+1大于2。（二）溝通功能。良好的行政組織能使溝通渠道暢通無阻，保證行政管理活動的順利進(jìn)行。（三）效率功能。良好的行政

8、組織能夠合理配置和充分利用組織的各種資源，不斷提高行政效率，以最小的投入獲得最大的社會效益。三、行政組織的結(jié)構(gòu)與功能之間的關(guān)系三、行政組織的結(jié)構(gòu)與功能之間的關(guān)系相互制約。（一）結(jié)構(gòu)決定功能（一）結(jié)構(gòu)決定功能。行政組織有什么樣的結(jié)構(gòu)就必然表現(xiàn)出相應(yīng)的功能。行政組織的結(jié)構(gòu)規(guī)定制約著行政組織功能的性質(zhì)和水平，限制著行政組織功能的范圍和大小。同時，結(jié)構(gòu)一旦改變，功能也就隨之發(fā)生變化。（二）功能反作用于結(jié)構(gòu)。（二）功能反作用于結(jié)構(gòu)。首先，功能優(yōu)化促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。其次，功能退化促進(jìn)結(jié)構(gòu)退化或消失。 總之，相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)要支配控制功能的大小、范圍、性質(zhì)和水平，相對活躍的功能，在環(huán)境影響下的變異又反過來影響結(jié)構(gòu)

9、，引起結(jié)構(gòu)的變化，甚至突破原有行政組織結(jié)構(gòu)的束縛。二者的對立統(tǒng)一是行政組織發(fā)展的動力。四、合理的行政組織結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)四、合理的行政組織結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn) 合理的行政組織是以行政職能為核心，在數(shù)量上和質(zhì)量上都恰到好處的一個有機(jī)的、充滿活力的整體，是行政組織充分發(fā)揮其效能的基礎(chǔ)。合理的行政組織結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)有以下幾條：（一）任務(wù)與組織的設(shè)置平衡（一）任務(wù)與組織的設(shè)置平衡 行政組織內(nèi)每個職位、單位、部門以及任何一級政府的設(shè)置都是行使行政組織職能和任務(wù)所必需的。任務(wù)與組織設(shè)置相平衡，使事事有人做，人人有事做，達(dá)成人與事的最佳結(jié)合。（二）各部門、人員設(shè)置合理（二）各部門、人員設(shè)置合理 按照組織內(nèi)各單位、部門、人員間的

10、工作銜接關(guān)系和工作量的比例關(guān)系合理設(shè)置各部門和人員，使整個行政工作的流程能互相銜接、協(xié)調(diào)發(fā)展，杜絕因漏設(shè)或工作量輕重不均而發(fā)生工作流程中斷或梗塞的現(xiàn)象，保證整個行政工作的順利完成。（三）分工明確、合作良好（三）分工明確、合作良好 職能分工是行政組織結(jié)構(gòu)的實質(zhì)所在。（四）適應(yīng)環(huán)境，具有彈性（四）適應(yīng)環(huán)境，具有彈性 能夠適應(yīng)環(huán)境的變化，具有適應(yīng)性、應(yīng)變性，能及時的隨著環(huán)境的變化而調(diào)整自己。第二節(jié)第二節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的類型行政組織結(jié)構(gòu)的類型一、行政組織結(jié)構(gòu)的類型一、行政組織結(jié)構(gòu)的類型根據(jù)權(quán)力或職能的分配方式，行政組織結(jié)構(gòu)主要有下列幾種類型：（一）直線式結(jié)構(gòu)（一）直線式結(jié)構(gòu) 是一種垂直領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)形式。

11、在這種結(jié)構(gòu)中，職位、職權(quán)、職責(zé)從組織的最高層到最低層沿直線垂直分布，形成等級系列，通過自上而下的負(fù)責(zé)關(guān)系，將一切權(quán)力集中在行政組織的最高層，形成以指揮服從為基本特征的統(tǒng)一的上下級關(guān)系。省長縣長縣長鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長優(yōu)點優(yōu)點： 1 1、線條清楚，權(quán)限、責(zé)任明確，上下級間的權(quán)責(zé)關(guān)、線條清楚，權(quán)限、責(zé)任明確，上下級間的權(quán)責(zé)關(guān)系易于確定，指揮與命令統(tǒng)一，隸屬關(guān)系清晰，政令系易于確定，指揮與命令統(tǒng)一，隸屬關(guān)系清晰，政令統(tǒng)一；統(tǒng)一； 2 2、行動迅速，辦事效率高。、行動迅速，辦事效率高。缺點缺點：缺乏專業(yè)化的管理分工，上級人員工作繁重，常：缺乏專業(yè)化的管理分工，上級人員工作繁重，常陷于日常行政事務(wù)，不利于集

12、中精力思考研究重大問陷于日常行政事務(wù)，不利于集中精力思考研究重大問題。因此，這種結(jié)構(gòu)常常由于行政首長個人的能力不題。因此，這種結(jié)構(gòu)常常由于行政首長個人的能力不足而表現(xiàn)出很大的局限性。足而表現(xiàn)出很大的局限性。 因此，這種結(jié)構(gòu)一般適用于規(guī)模較小、活動內(nèi)容因此，這種結(jié)構(gòu)一般適用于規(guī)模較小、活動內(nèi)容比較簡單的行政組織。比較簡單的行政組織。（二）職能式結(jié)構(gòu)（二）職能式結(jié)構(gòu)也被稱為參謀式結(jié)構(gòu)。是在行政主管的領(lǐng)導(dǎo)下，按專業(yè)分工設(shè)置若也被稱為參謀式結(jié)構(gòu)。是在行政主管的領(lǐng)導(dǎo)下，按專業(yè)分工設(shè)置若干職能部門，各職能部門直接對行政首長負(fù)責(zé)，并在其業(yè)務(wù)范干職能部門，各職能部門直接對行政首長負(fù)責(zé)，并在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對下級有

13、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的權(quán)力。圍內(nèi)對下級有指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的權(quán)力。省長廳廳縣長鄉(xiāng)長局局科科與直線式行政組織結(jié)構(gòu)相比，這種結(jié)構(gòu)的優(yōu)點優(yōu)點：實行了專業(yè)分工，減輕了行政首長的工作負(fù)擔(dān)，使其能集中精力處理本組織中較重大的問題，適應(yīng)了現(xiàn)代行政管理活動復(fù)雜化的需要。缺點：缺點：容易造成多頭領(lǐng)導(dǎo)或多重領(lǐng)導(dǎo)，出現(xiàn)令出多門、指示沖突或互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，妨礙統(tǒng)一指揮，增加協(xié)調(diào)的困難，造成管理上的混亂。（三）直線（三）直線職能式結(jié)構(gòu)職能式結(jié)構(gòu)這種結(jié)構(gòu)是以直線式組織結(jié)構(gòu)為主，在行政首長之下設(shè)立相應(yīng)的職這種結(jié)構(gòu)是以直線式組織結(jié)構(gòu)為主，在行政首長之下設(shè)立相應(yīng)的職能部門，實行行政首長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與專業(yè)化管理相結(jié)合的結(jié)構(gòu)形能部門，

14、實行行政首長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與專業(yè)化管理相結(jié)合的結(jié)構(gòu)形式。式。省長廳廳縣長縣長局局鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長科科局局鄉(xiāng)長鄉(xiāng)長 這種結(jié)構(gòu)中，原有的直線集權(quán)系統(tǒng)是基礎(chǔ)，各行政首長有獨立的指揮權(quán)。職能系統(tǒng)對各級首長只有建議權(quán)，沒有決策權(quán)，也沒有對下級機(jī)關(guān)的命令權(quán)和指揮權(quán)。不過在其職能范圍內(nèi)有一定的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 這是一種較為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)形式，它既吸收直線式和職能式兩種結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，也綜合了兩種結(jié)構(gòu)的缺點。缺點是各職能部門之間的橫線聯(lián)系較差，容易產(chǎn)生脫節(jié)或沖突，使管理工作陷入混亂。 不過相比來說，這種結(jié)構(gòu)具有更多的優(yōu)點，目前各國政府基本上采用這種結(jié)構(gòu)形式。（四）矩陣式結(jié)構(gòu)（四）矩陣式結(jié)構(gòu)這種組織結(jié)構(gòu)往往是為了實現(xiàn)特殊目標(biāo)或執(zhí)行特

15、定業(yè)務(wù)從不同的組這種組織結(jié)構(gòu)往往是為了實現(xiàn)特殊目標(biāo)或執(zhí)行特定業(yè)務(wù)從不同的組織機(jī)構(gòu)中選派人員而組成的臨時性組織。它將管理部門分為織機(jī)構(gòu)中選派人員而組成的臨時性組織。它將管理部門分為兩兩種種：一種是傳統(tǒng)的職能部門，其目的是要實現(xiàn)組織的長期目標(biāo)，：一種是傳統(tǒng)的職能部門，其目的是要實現(xiàn)組織的長期目標(biāo)，具有相對的穩(wěn)定性；另一種是為完成某項專門任務(wù)，由各職能具有相對的穩(wěn)定性；另一種是為完成某項專門任務(wù)，由各職能部門派人聯(lián)合組成的各種專門任務(wù)小組。這種小組通常指定專部門派人聯(lián)合組成的各種專門任務(wù)小組。這種小組通常指定專人領(lǐng)導(dǎo)，組織成員既接受項目負(fù)責(zé)人的指揮，又接受職能部門人領(lǐng)導(dǎo)，組織成員既接受項目負(fù)責(zé)人的指

16、揮，又接受職能部門的指揮。在任務(wù)完成后，該小組的成員便回到各自原來的職能的指揮。在任務(wù)完成后，該小組的成員便回到各自原來的職能部門。因此，這種組織具有較大的靈活性。部門。因此，這種組織具有較大的靈活性。成員省長廳廳廳項目項目成員成員成員成員成員優(yōu)點：優(yōu)點：1 1、可以將各職能部門的專業(yè)人員集中起來，集思廣益，高、可以將各職能部門的專業(yè)人員集中起來，集思廣益，高效地完成某項任務(wù)，既能提高相互協(xié)調(diào)的靈活性，又能加強(qiáng)組效地完成某項任務(wù)，既能提高相互協(xié)調(diào)的靈活性，又能加強(qiáng)組織的相對穩(wěn)定性和整體性；織的相對穩(wěn)定性和整體性； 2 2、在不打亂原來垂直系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)的條件下，能使多項專門、在不打亂原來垂直系統(tǒng)的

17、領(lǐng)導(dǎo)的條件下，能使多項專門任務(wù)在一個組織中得到平衡協(xié)調(diào)的完成。既能避免各部門的重任務(wù)在一個組織中得到平衡協(xié)調(diào)的完成。既能避免各部門的重復(fù)勞動，又能減少成本開支，還能充分發(fā)揮各職能部門的作用，復(fù)勞動，又能減少成本開支，還能充分發(fā)揮各職能部門的作用，使主管領(lǐng)導(dǎo)擺脫日常事務(wù)，有更多的時間和精力去考慮全局性使主管領(lǐng)導(dǎo)擺脫日常事務(wù)，有更多的時間和精力去考慮全局性的問題。的問題。缺點：缺點：由于同時接收來自兩個方向的指揮，當(dāng)兩個上級意見不一致由于同時接收來自兩個方向的指揮，當(dāng)兩個上級意見不一致時，會使工作人員左右為難，無所適從，產(chǎn)生指揮和協(xié)調(diào)方面時，會使工作人員左右為難，無所適從，產(chǎn)生指揮和協(xié)調(diào)方面的問題

18、。的問題。 w （五）事業(yè)部式結(jié)構(gòu)（五）事業(yè)部式結(jié)構(gòu)w 又稱分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)。最大特征在于分權(quán)化。w 它按照產(chǎn)品、地區(qū)、市場或顧客將組織劃分為若干個相對獨立的單位，稱為事業(yè)部。w 各事業(yè)部根據(jù)最高管理層指定的方針、政策和下達(dá)的任務(wù)、指標(biāo)，全權(quán)指揮所管轄單位和部門的生產(chǎn)經(jīng)營活動，并對最高管理層全面負(fù)責(zé)。在人事、財務(wù)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面有較大的自主權(quán)。w 優(yōu)點：優(yōu)點：最高管理者可以把主要精力放在研究和制定組織發(fā)展的戰(zhàn)略方面；事業(yè)部可以根據(jù)環(huán)境的變化來處理工作，使整個管理具有彈性、靈活性和適應(yīng)性；獨立性較強(qiáng)，可以擺脫請示匯報、公文旅行、浪費(fèi)時間的陋習(xí)，提高效率；更容易調(diào)動積極性。w 缺點：缺點：強(qiáng)調(diào)分權(quán)

19、，削弱了組織的統(tǒng)一；強(qiáng)調(diào)獨立，缺乏整體觀念和各部門之間的協(xié)作；各事業(yè)部都有自己的職能部門，有可能導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、管理人員增多、人浮于事、管理費(fèi)用增大等問題。二、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)二、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu) 任何一個較大型的組織，出于提高工作效率的需要，必然要在組織內(nèi)部進(jìn)行垂直分工和水平分工。 組織的垂直分工涉及到管理層次問題，形成組織的縱向結(jié)構(gòu)；組織的水平分工涉及到控制幅度問題，形成組織的橫向結(jié)構(gòu)。兩者交叉結(jié)合成組織的整體結(jié)構(gòu)。 （一）行政組織的縱向結(jié)構(gòu)（一）行政組織的縱向結(jié)構(gòu) 層級劃分。層級越高，管轄的范圍就越大，其職責(zé)和權(quán)力也層級劃分。層級越高，管轄的范圍就越大，其職責(zé)和權(quán)力

20、也就越大，但組織的數(shù)量則越少；層級越低，管轄的范圍越小，就越大，但組織的數(shù)量則越少；層級越低，管轄的范圍越小，相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)力也越小，但組織的數(shù)量越多。相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)力也越小，但組織的數(shù)量越多。 層次的多少要根據(jù)組織勞動分工的需要，也取決于行政組織層次的多少要根據(jù)組織勞動分工的需要，也取決于行政組織的職能分配與行政管理的需要。設(shè)置過多，容易造成信息渠道的職能分配與行政管理的需要。設(shè)置過多，容易造成信息渠道的不暢，浪費(fèi)時間、財力和人力，產(chǎn)生官僚主義，增加協(xié)調(diào)和的不暢，浪費(fèi)時間、財力和人力，產(chǎn)生官僚主義，增加協(xié)調(diào)和控制的困難。過少則會造成分工不明確，責(zé)任和權(quán)力不清，影控制的困難。過少則會造成分工不

21、明確，責(zé)任和權(quán)力不清，影響組織成員的積極性。響組織成員的積極性。（二）行政組織的橫向結(jié)構(gòu)（二）行政組織的橫向結(jié)構(gòu)行政組織的橫向分工有以下幾種類型：1、按照行政業(yè)務(wù)性質(zhì)分工。是指根據(jù)行政管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同來組成行政組織單位。財政部和外交部。這是行政組織平行分布化的基本方式。 這些部門之間的地位是平等的，各自的行政目標(biāo)、業(yè)務(wù)范圍和權(quán)力責(zé)任都自成體系，相互之間沒有隸屬和服從的關(guān)系。 2、按地區(qū)分工。如全國劃分為若干個省、直轄市和自治區(qū)；省劃分為若干個市、縣；縣劃分為若干鎮(zhèn)、鄉(xiāng)。3、按行政管理的不同環(huán)節(jié)分工。行政管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。根據(jù)這些管理的不同環(huán)節(jié)劃分為決策部門、

22、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等。4、按管理對象分工。通過確定相應(yīng)的服務(wù)對象設(shè)立專門機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理，如國務(wù)院僑務(wù)辦公室負(fù)責(zé)有關(guān)歸國華僑的問題。（三）（三）管理層次和管理幅度的關(guān)系管理層次和管理幅度的關(guān)系 組織的縱向結(jié)構(gòu)形成管理層次。體現(xiàn)著決策者與執(zhí)行者之間的距離。 組織的橫向結(jié)構(gòu)形成管理幅度。體現(xiàn)著一個單位或一位行政首長能有效管理的下層單位或人數(shù)。 就一個特定的行政組織而言，管理層次和管理幅度成反比關(guān)系，管理層次多，則每一層行政機(jī)構(gòu)的管理幅度就窄；反過來，管理層次少，則每一層行政機(jī)構(gòu)的管理幅度就寬。管理層次多管理幅度窄的行政組織城尖形結(jié)構(gòu)；反之，則成扁平型結(jié)構(gòu)。尖型結(jié)構(gòu)扁平型結(jié)構(gòu)尖型結(jié)構(gòu)的優(yōu)點尖型

23、結(jié)構(gòu)的優(yōu)點：事權(quán)集中，分工明確，控制有力，溝通渠道多，協(xié)調(diào)能力強(qiáng)，決策、指揮和行動比較迅速，是一種集權(quán)型的結(jié)構(gòu)。缺點缺點：信息傳遞時間長，嚴(yán)格的控制不利于發(fā)揮下級的主動性和創(chuàng)造性。扁平型結(jié)構(gòu)的優(yōu)點扁平型結(jié)構(gòu)的優(yōu)點：上級管理人員少，信息溝通速度快，控制較松，是一種分權(quán)的結(jié)構(gòu)，有利于發(fā)揮和調(diào)動下級的工作積極性和創(chuàng)造性。缺點缺點：由于控制較少，溝通渠道少，可能導(dǎo)致行政控制軟弱。w 在現(xiàn)實生活中，一個行政組織的結(jié)構(gòu)往往不是純粹的尖形或扁平型的，而是綜合型的，往往是行政組織中有些層次的機(jī)構(gòu)管理幅度大，有些層次的機(jī)構(gòu)管理幅度小。管理層次和管理幅度的關(guān)系對組織是至關(guān)重要的，因此管理層次和管理幅度的關(guān)系對組織

24、是至關(guān)重要的，因此在考慮組織結(jié)構(gòu)時，應(yīng)當(dāng)把管理層次和管理幅度作為在考慮組織結(jié)構(gòu)時，應(yīng)當(dāng)把管理層次和管理幅度作為一個重要問題來考慮。一個重要問題來考慮。影響管理層次與管理幅度間關(guān)系的主要因素影響管理層次與管理幅度間關(guān)系的主要因素有：有：第一，第一，行政組織工作任務(wù)的性質(zhì)制約著管理幅度與管理行政組織工作任務(wù)的性質(zhì)制約著管理幅度與管理層次。工作任務(wù)越復(fù)雜，差別越大，需要協(xié)調(diào)的就越層次。工作任務(wù)越復(fù)雜，差別越大，需要協(xié)調(diào)的就越高，管理幅度應(yīng)該越小，管理層次應(yīng)該越大，反之亦高，管理幅度應(yīng)該越小，管理層次應(yīng)該越大，反之亦然。然。第二，第二，要根據(jù)工作種類的接近程度而定，工作種類越接要根據(jù)工作種類的接近程度

25、而定，工作種類越接近，越應(yīng)該采用寬幅少層的結(jié)構(gòu)，反過來亦然。近，越應(yīng)該采用寬幅少層的結(jié)構(gòu)，反過來亦然。第三，第三，要根據(jù)行政組織成員的知識水平和思想水平。對要根據(jù)行政組織成員的知識水平和思想水平。對知識程度高、責(zé)任感強(qiáng)的成員應(yīng)該采取扁平型結(jié)構(gòu)。知識程度高、責(zé)任感強(qiáng)的成員應(yīng)該采取扁平型結(jié)構(gòu)。反之則采取尖形結(jié)構(gòu)。反之則采取尖形結(jié)構(gòu)。第四，第四，領(lǐng)導(dǎo)者的水平和能力直接制約著管理幅度和管理領(lǐng)導(dǎo)者的水平和能力直接制約著管理幅度和管理層次。管理幅度的寬窄與領(lǐng)導(dǎo)者的水平和能力成正比，層次。管理幅度的寬窄與領(lǐng)導(dǎo)者的水平和能力成正比，管理層次的多少與領(lǐng)導(dǎo)者的水平和能力成反比。管理層次的多少與領(lǐng)導(dǎo)者的水平和能力成

26、反比。 第五，第五，從管理手段來看，辦公的現(xiàn)代化、自動化必然從管理手段來看，辦公的現(xiàn)代化、自動化必然會提高工作效率和管理者的管理能力，從而擴(kuò)大管理會提高工作效率和管理者的管理能力，從而擴(kuò)大管理幅度的的有效范圍，有利于管理層次的減少。幅度的的有效范圍，有利于管理層次的減少。第三節(jié)第三節(jié) 行政組織體制行政組織體制 行政組織體制是行政組織結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，是指行政組織內(nèi)各個層級、各個部門間權(quán)力關(guān)系的制度化。行政組織體制的種類有四種劃分方式：一、首長制、委員會制與混合制一、首長制、委員會制與混合制根據(jù)行政組織最高決策權(quán)歸屬人數(shù)的多少，行政組織體制可分為首長制，委員會制與混合制。（一）首長制。（一）首長制。

27、也稱為獨任制，是指行政組織的最高決策權(quán)和責(zé)任歸屬于行政首長一人的行政組織體制。行政首長對行政組織的各項事務(wù)擁有最終決定權(quán)，一人決定一切重大措施，其他領(lǐng)導(dǎo)人都只是首長的幕僚，只有建議權(quán)而無決策權(quán)。這其實是一種最古老的組織體制。早在原始社會的母系氏族時期，這其實是一種最古老的組織體制。早在原始社會的母系氏族時期，一個母系之首就是首長制的首腦。奴隸社會和封建社會，君主一個母系之首就是首長制的首腦。奴隸社會和封建社會，君主和皇帝享有著至高無上的權(quán)力，首長制非常盛行。到了資本主和皇帝享有著至高無上的權(quán)力，首長制非常盛行。到了資本主義社會和社會主義社會，首長制得到了進(jìn)一步的發(fā)展。美國的義社會和社會主義社會

28、，首長制得到了進(jìn)一步的發(fā)展。美國的總統(tǒng)制是最典型的首長制?？偨y(tǒng)具有總攬一切內(nèi)政、外交、軍總統(tǒng)制是最典型的首長制?？偨y(tǒng)具有總攬一切內(nèi)政、外交、軍事等重大事務(wù)的決策權(quán)，政府的其他工作人員只能向總統(tǒng)提出事等重大事務(wù)的決策權(quán)，政府的其他工作人員只能向總統(tǒng)提出建議，而沒有最后的決定權(quán)。建議，而沒有最后的決定權(quán)。 w 一次，美國總統(tǒng)林肯召集一次，美國總統(tǒng)林肯召集7 7位部長開會討論問題，七位部長都反位部長開會討論問題，七位部長都反對林肯的意見，林肯最后宣布說：對林肯的意見，林肯最后宣布說：“七人反對，一人贊成，提七人反對，一人贊成，提議通過議通過”。首長制的優(yōu)缺點：首長制的優(yōu)缺點： 優(yōu)點：優(yōu)點：1、事權(quán)集

29、中、責(zé)任明確，可減少沖突與摩擦。2、指揮靈敏，易于當(dāng)機(jī)立斷，行動迅速，可爭取時效，便于執(zhí)行。3、易于保守秘密。 缺點：缺點：1、每一個人的知識、智慧、才能、洞察力、判斷力有限，如果囿于個人主見，對問題的考慮則難以全面周詳。2、以個人的精力和體力有限，難以日理萬機(jī)，包攬一切。3、首長一人獨攬大權(quán)，容易產(chǎn)生專制和濫用權(quán)力、個人崇拜等弊端。4、無人牽制監(jiān)督，易于營私舞弊，任意啟用私人。（二）委員會制 也稱為合議制，是指行政組織的最高行政決策權(quán)力和責(zé)任賦予委員會集體承擔(dān)的行政組織體制。其基本特征是行政組織的最終決策是由兩人以上的、地位平等的委員組成的委員會作出，一切決定由委員會按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原

30、則集體討論決定。 它產(chǎn)生于羅馬時代，最典型的是瑞士聯(lián)邦委員會，一切行政事務(wù)都有瑞士聯(lián)邦最高行政機(jī)關(guān)行政委員會集體討論決定。主席由委員們輪流擔(dān)任，是名義上的國家元首，負(fù)責(zé)召集行政委員會會議，但不擁有對重大事務(wù)的最終決定權(quán)。建國初期，我國的最高行政機(jī)關(guān)政務(wù)院實行委員制。委員會制的優(yōu)缺點：委員會制的優(yōu)缺點：優(yōu)點：優(yōu)點：1、能夠集思廣益，容納各方面的意見，獲得社會的有力支持。2、互相牽制監(jiān)督，不容易營私舞弊。3、分工合作，減輕負(fù)擔(dān)，考慮問題周詳。缺點：缺點：1、責(zé)任不明確，事權(quán)不專一，容易產(chǎn)生爭功諉過的弊端。2、力量不集中，行動遲緩，效率低下，容易貽誤時機(jī)。3、委員之間地位相同，難以彼此協(xié)調(diào)。4、難以

31、保守秘密。（三）混合制（三）混合制 又稱為委員首長并立制，是指行政組織的事權(quán)部分由委員會集體討論決定，另一部分由行政首長決定的一種行政組織體制。其基本特征是行政組織中既設(shè)有合議制的委員會，又設(shè)有專門的行政首長。重大問題的決策由委員會集體商討決定，具體問題的決策權(quán)由行政首長單獨行事。 從理論上來說，混合制可以兼有首長制和混合制的優(yōu)點，避免兩者的缺點，但如果運(yùn)用不當(dāng)?shù)幕睿挚赡芡瑫r發(fā)生首長制和委員會制的弊端。再者，混合制中首長的個人素質(zhì)和知識能力水平會在很大程度上影響該組織是趨向于首長制還是趨向于委員會制。二、集權(quán)制、分權(quán)制與均權(quán)制二、集權(quán)制、分權(quán)制與均權(quán)制根據(jù)中央與地方行政組織相互間權(quán)力分配關(guān)系

32、的不同，可分為集權(quán)制、分權(quán)制和均權(quán)制三種組織體制。（一）集權(quán)制（一）集權(quán)制是指行政權(quán)力集中于上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)沒有或很少有自主權(quán)，只能依照上級機(jī)關(guān)的指示或法令辦事的組織體制。法國是實行集權(quán)制較為典型的國家。w 優(yōu)點優(yōu)點：1、政令歸一，上級命令能夠得到較好的貫徹，指揮有力。2、容易集中力量，有利于大型建設(shè)項目的推行和完成綜合型的治理工作。3、有利于防止和反對地方獨立王國的出現(xiàn)。w 缺點：缺點：1、權(quán)力過分集中，下級完全依賴于上級，不利于下級人員工作責(zé)任心以及工作能力的培養(yǎng)。2、容易導(dǎo)致中央機(jī)關(guān)和個人的專制獨裁。3、下級機(jī)構(gòu)一切奉命行使，損害地方組織的工作積極性，不利于因地制宜處理地方事務(wù)，影響工

33、作效率的提高。4、無法有效滿足地方對公共物品和服務(wù)的差異性需求，妨礙了地方政府行政方式的創(chuàng)新。（二）分權(quán)制（二）分權(quán)制是指中央組織完全賦予地方組織以管理自己事務(wù)的權(quán)力，地方組織無須聽命于中央組織，中央組織也不加干預(yù)的一種行政組織體制?；咎卣魇堑胤秸苤醒胝目刂戚^小，地方政府在其管轄范圍內(nèi)有較大的自主權(quán)，可以完全根據(jù)地方的需要管理地方事務(wù)。優(yōu)點優(yōu)點：1、可以防止中央或上級的專橫與個人的獨裁，可以激發(fā)民主精神。2、有利于激發(fā)下級人員的工作熱情，發(fā)揮主觀能動性。3、地方政府可以因地制宜地處理地方事務(wù)，避免“一刀切”造成的失誤。4、可以有效滿足地方對公共物品的差異性需求。缺點：缺點：1 1、過

34、度分權(quán)容易形成地方的本位主義，各自為政，甚至?xí)?dǎo)致國家的分裂。2、過度分權(quán)會導(dǎo)致全國各地經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展，加劇地區(qū)間的不平衡。3、過度分權(quán)會導(dǎo)致中央的政策、法律難以有效貫徹。（三）均權(quán)制（三）均權(quán)制 是指中央與地方行政組織的權(quán)力保持平衡，既不偏于集權(quán)，也不偏于分權(quán)的組織體制。其基本特征是折衷于集權(quán)與分權(quán)之間，就事權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行合理的劃分，凡是適宜于中央管轄的事務(wù)歸中央組織管，凡適宜于地方官轄的事務(wù)歸地方組織管。這種體制可以發(fā)揮集權(quán)制和分權(quán)制的優(yōu)點，消除兩者的缺點，既可保證中央的政令統(tǒng)一與指揮靈便，又可因地制宜，發(fā)揮地方的積極性和主動性。從理論上講從理論上講，這是一種較為理想的組織體制。孫中山先生曾

35、經(jīng)說過：，這是一種較為理想的組織體制。孫中山先生曾經(jīng)說過：“政治里頭有兩個力量，一個是自由的力量，一個是維持秩序政治里頭有兩個力量，一個是自由的力量，一個是維持秩序的力量。政治中的這兩個力量，正如物理學(xué)里頭有離心力和向的力量。政治中的這兩個力量，正如物理學(xué)里頭有離心力和向心力一樣，政治里頭的自由太過，變成了無政府，束縛太過，心力一樣，政治里頭的自由太過，變成了無政府，束縛太過，變成了專制。自由同專制這兩個力量，不要各走極端，像物體變成了專制。自由同專制這兩個力量，不要各走極端，像物體的離心力和向心力互相保持平衡一樣的離心力和向心力互相保持平衡一樣”。因此，。因此，“權(quán)之分配，權(quán)之分配，中央者數(shù)

36、之中央也，權(quán)之宜屬于地方者屬于地方中央者數(shù)之中央也，權(quán)之宜屬于地方者屬于地方”，“凡事務(wù)凡事務(wù)有全國一致之性質(zhì)者劃歸中央，有因地制宜之性質(zhì)者劃歸地方，有全國一致之性質(zhì)者劃歸中央，有因地制宜之性質(zhì)者劃歸地方，不偏于中央集權(quán)或地方分權(quán)不偏于中央集權(quán)或地方分權(quán)”。但在實踐中但在實踐中這一體制實施起來比較困難，主要的這一體制實施起來比較困難，主要的難點難點是如何做到是如何做到“均權(quán)均權(quán)”，中央和地方組織管轄到什么程度才算均權(quán)，這很難，中央和地方組織管轄到什么程度才算均權(quán)，這很難把握。如果均權(quán)不當(dāng)，反而會集中二者的把握。如果均權(quán)不當(dāng)，反而會集中二者的缺點缺點，既不利于中央，既不利于中央對地方的宏觀控制，

37、又不利于地方因地制宜與積極性的發(fā)揮。對地方的宏觀控制，又不利于地方因地制宜與積極性的發(fā)揮。三、三、完整制與分離制完整制與分離制 根據(jù)同一層級各組織或同一組織各單位所隸屬的領(lǐng)導(dǎo)的不同，行政組織體制可區(qū)分為完整制與分離制。 這只是對地方政府而言，中央政府不存在這個問題。（一）完整制（一）完整制完整制是指同一層級地方政府的各個行政部門均受同一行政組織完整制是指同一層級地方政府的各個行政部門均受同一行政組織首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一種行政組織體制。其首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一種行政組織體制。其基本特征基本特征是指揮、控制是指揮、控制權(quán)集中于本層級的行政組織，本層級地方政府的首腦機(jī)關(guān)對該權(quán)集中于本層級的行政組織，本層級地方

38、政府的首腦機(jī)關(guān)對該層級的所有工作部門實行一元化領(lǐng)導(dǎo)。層級的所有工作部門實行一元化領(lǐng)導(dǎo)。凡是采用分權(quán)制的國家，大多采用完整制，其高級地方政府的行凡是采用分權(quán)制的國家，大多采用完整制，其高級地方政府的行政部門一般均屬同級政府首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。政部門一般均屬同級政府首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。前南斯拉夫前南斯拉夫是采用完是采用完整制的典型國家。那時的南斯拉夫?qū)嵭械氖锹?lián)邦制度，其聯(lián)邦整制的典型國家。那時的南斯拉夫?qū)嵭械氖锹?lián)邦制度，其聯(lián)邦與共和國和自治省之間是合作、協(xié)調(diào)關(guān)系，而非上下級關(guān)系。與共和國和自治省之間是合作、協(xié)調(diào)關(guān)系，而非上下級關(guān)系。南斯拉夫聯(lián)邦的各共和國、自治省等高級地方政府機(jī)構(gòu)（嚴(yán)格南斯拉夫聯(lián)邦的各共和國、

39、自治省等高級地方政府機(jī)構(gòu)（嚴(yán)格說，它不是一般意義的地方政府），有權(quán)決定本區(qū)一切重大事說，它不是一般意義的地方政府），有權(quán)決定本區(qū)一切重大事務(wù)，而不受聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的任何干預(yù)。務(wù)，而不受聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的任何干預(yù)。美國州政府的美國州政府的各行政部各行政部門，也實行的是完整制的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，州級各行政部門只屬州政門，也實行的是完整制的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，州級各行政部門只屬州政府領(lǐng)導(dǎo)，不受聯(lián)邦即中央政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)。府領(lǐng)導(dǎo)，不受聯(lián)邦即中央政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)。 優(yōu)點：優(yōu)點：第一，在同一級政府內(nèi)權(quán)責(zé)集中、指揮統(tǒng)一，可令行禁止，防止遲緩?fù)普?。第二，在同一級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門相互合作、協(xié)同配合，可減少單位間的摩擦與沖突，并避

40、免單位間的工作重復(fù)。缺點：缺點：第一，權(quán)力過分集中于地方政府，易形成一級行政首長的個人專權(quán)。第二，易形成地方本位主義，不利于上級方針政策的貫徹落實，不利于中央政府對全國的宏觀控制。（二）分離制（二）分離制 分離制是指同一層級的地方政府各個行政部門分屬兩個或兩個以上行政組織領(lǐng)導(dǎo)的行政組織體制。其基本特征是地方政府中的各行政部門，既受同級政府首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，又受上級政府同類部門的領(lǐng)導(dǎo)。因此分離制是實行二元領(lǐng)導(dǎo)的組織體制。 我國行政組織體制基本上屬于分離制，我國很多行政機(jī)關(guān)均實行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”或“雙重負(fù)責(zé)”制。在分離制的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中，有的部門實行以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主，有的實行以上級同類部門領(lǐng)導(dǎo)為主。如監(jiān)

41、察部，即以部門領(lǐng)導(dǎo)為主。在上級部門領(lǐng)導(dǎo)為輔的體制中，有的只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，如氣象局之類的技術(shù)性單位。優(yōu)點：優(yōu)點：第一，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力分散并互相牽制，可防止一級行政首長的獨裁專斷。第二，實行二元化領(lǐng)導(dǎo)，既有利于上級方針政策的有效貫徹，也有利于下級政府因地制宜地實施。缺點：缺點：第一，權(quán)力分散，易導(dǎo)致多頭指揮、政令沖突，使得任何一個領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)均指揮失靈。第二，政出多門，易導(dǎo)致下級無所適從，或利用矛盾為己所用。（三）完整制與分離制的正確運(yùn)用（三）完整制與分離制的正確運(yùn)用完整制與分離制各有利弊。主要應(yīng)根據(jù)國家結(jié)構(gòu)形式完整制與分離制各有利弊。主要應(yīng)根據(jù)國家結(jié)構(gòu)形式單一制或單一制或聯(lián)邦制的不同而加以靈活運(yùn)用。聯(lián)邦

42、制的不同而加以靈活運(yùn)用。凡聯(lián)邦制國家，在聯(lián)邦成員單位（有的叫共和國，有的叫州或自治凡聯(lián)邦制國家，在聯(lián)邦成員單位（有的叫共和國，有的叫州或自治省）這一級政府內(nèi)，實行完整制，該級政府各部門只受本級政?。┻@一級政府內(nèi)，實行完整制，該級政府各部門只受本級政府領(lǐng)導(dǎo)，不受聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)；但在成員以下的地方政府，仍實府領(lǐng)導(dǎo)，不受聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)；但在成員以下的地方政府，仍實行分離制，既受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，又受成員單位政府同一部門的行分離制，既受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，又受成員單位政府同一部門的領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)。在單一制國家，凡實行中央集權(quán)制的國家，各級地方政府的各部門在單一制國家，凡實行中央集權(quán)制的國家，各級地方政府的各部門均實行分

43、離制，既受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上級政府的同一類部均實行分離制，既受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上級政府的同一類部門領(lǐng)導(dǎo)；凡實行分權(quán)制的國家，高級地方政府的各個部門一般門領(lǐng)導(dǎo)；凡實行分權(quán)制的國家，高級地方政府的各個部門一般只受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，基本上不受中央政府同一類部門領(lǐng)導(dǎo)。一只受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，基本上不受中央政府同一類部門領(lǐng)導(dǎo)。一般而言，在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)條件下，高級地方政府主要適宜采用般而言，在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)條件下，高級地方政府主要適宜采用完整制。完整制。我國是單一制國家，又是實行中央集權(quán)制的國家，故各級政府中各我國是單一制國家，又是實行中央集權(quán)制的國家，故各級政府中各個行政部門均實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制個行政部門均實行

44、雙重領(lǐng)導(dǎo)體制分離制，既受同級政府領(lǐng)分離制，既受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上級同類部門領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)體制是和我國當(dāng)時的計導(dǎo)，又受上級同類部門領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)體制是和我國當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，對我國當(dāng)時的社會主義建設(shè)事業(yè)起了很劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，對我國當(dāng)時的社會主義建設(shè)事業(yè)起了很重要的推動作用。重要的推動作用。自我國開始由計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制的改革以后，在中央自我國開始由計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制的改革以后，在中央政府與地方政府之間逐漸實行了按事務(wù)的宏觀、微觀性質(zhì)進(jìn)行政府與地方政府之間逐漸實行了按事務(wù)的宏觀、微觀性質(zhì)進(jìn)行分工，凡屬純地方性的微觀事務(wù)，就只屬地方政府領(lǐng)導(dǎo)，勿需分工，凡屬純地方性

45、的微觀事務(wù)，就只屬地方政府領(lǐng)導(dǎo)，勿需向中央政府一一請示，因此對這些部門可實行完整制領(lǐng)導(dǎo)；而向中央政府一一請示，因此對這些部門可實行完整制領(lǐng)導(dǎo)；而那些純屬宏觀調(diào)控性的事務(wù)，則應(yīng)由中央政府管理，地方政府那些純屬宏觀調(diào)控性的事務(wù)，則應(yīng)由中央政府管理，地方政府不得涉及，不存在對這些事務(wù)的雙重領(lǐng)導(dǎo)問題。只有需中央與不得涉及，不存在對這些事務(wù)的雙重領(lǐng)導(dǎo)問題。只有需中央與地方共同管理的事務(wù)部門，則應(yīng)實行分離制，既歸本級政府首地方共同管理的事務(wù)部門，則應(yīng)實行分離制，既歸本級政府首腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，又歸中央政府同類部門領(lǐng)導(dǎo)。至于地方政府之間腦機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，又歸中央政府同類部門領(lǐng)導(dǎo)。至于地方政府之間的部門領(lǐng)導(dǎo)體制問題，按此

46、類推，視不同情況分別采取分離制的部門領(lǐng)導(dǎo)體制問題，按此類推，視不同情況分別采取分離制或完整制。唯此才能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，從而才有或完整制。唯此才能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，從而才有利于提高行政效率。利于提高行政效率。第四節(jié)第四節(jié) 行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計 一一、行政組織設(shè)計的含義和原則、行政組織設(shè)計的含義和原則 行政組織的結(jié)構(gòu)是通過組織設(shè)計者的思維活動設(shè)計出來的，往往反映了設(shè)計者對客觀條件的理解和認(rèn)識，反映了環(huán)境對組織的需求和制約，也是適應(yīng)環(huán)境的產(chǎn)物。 行政組織設(shè)計是行政組織結(jié)構(gòu)理論中的一個重要內(nèi)容。因為行政組織的高效有序運(yùn)作有賴于合理良好的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計，行政組織結(jié)構(gòu)的

47、調(diào)整和變革也必須以科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計為前提。所以，無論是對于新組織的建立，還是現(xiàn)有組織的調(diào)整或變革，組織設(shè)計的意義和作用都是十分突出的。（一）行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的概念（一）行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的概念 行政組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計是指組織管理者根據(jù)組織的內(nèi)外環(huán)境因素，規(guī)劃、選擇、建立一種適合本組織自身特點、結(jié)構(gòu)優(yōu)良、功能齊全、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的組織結(jié)構(gòu)的過程或活動。行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計具有以下特點：具有以下特點：w 1、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計是組織管理者一種有意識、有目的的管理活動，是組織管理者的職能之一。w 2、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的依據(jù)是組織內(nèi)部因素和外部的環(huán)境。w 3、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計是對組織結(jié)構(gòu)的規(guī)劃和選擇。w 4、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的目

48、的是為了建立適合組織存在的特定條件的結(jié)構(gòu)，使組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置更加合理、運(yùn)轉(zhuǎn)更加靈活，從而提高組織的效益。二、行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計與管理的一般原則二、行政組織結(jié)構(gòu)設(shè)計與管理的一般原則1 1、法制原則。、法制原則。行政組織的設(shè)計和建立必須符合國家法律。行政組織是依法行使行政權(quán)、管理社會公共事務(wù)的組織，它必須依據(jù)憲法、政府組織法和其他有關(guān)法律設(shè)置；行政組織設(shè)置的數(shù)量、性質(zhì)、職權(quán)、隸屬關(guān)系、行為規(guī)范等都必須由有關(guān)法律予以規(guī)定；行政組織的設(shè)立和撤銷必須符合法律規(guī)定。2 2、便于決策原則。、便于決策原則。正確、高效的決策是成功的基礎(chǔ)。為達(dá)到這個目的，在設(shè)計時應(yīng)注意：便于資訊的收集和管理；便于意見溝通和行動協(xié)調(diào)；

49、建立咨詢制度（重視專家的咨詢作用是現(xiàn)代管理的特點）。3 3、效率原則。、效率原則。為提高效率，為提高效率，需注意以下幾個方面需注意以下幾個方面：重視專業(yè)分工。重視專業(yè)分工。通常效率與專業(yè)化的程度成正比。（不通常效率與專業(yè)化的程度成正比。（不同的專業(yè)需要運(yùn)用不同的專業(yè)知識，而且人們所具有同的專業(yè)需要運(yùn)用不同的專業(yè)知識，而且人們所具有的知識是有限的，因此應(yīng)當(dāng)依據(jù)組織成員所掌握的知的知識是有限的，因此應(yīng)當(dāng)依據(jù)組織成員所掌握的知識進(jìn)行專業(yè)分工，做到專才專用。）識進(jìn)行專業(yè)分工，做到專才專用。）注意管理幅度適度。注意管理幅度適度。把它控制在一個適度的范圍內(nèi)。把它控制在一個適度的范圍內(nèi)。4 4、顧及平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展、顧及平衡、