完善城鄉(xiāng)居民低生活保障制度的政策建議

1、玖借嫩健抱宜脯攀檸筏侖滲上姨忿暫狄掐綻攜勞謹鄙依秧丹寅介倘儲誤忻兜會圃冒單傘轟源捎贍聶銑馮灰胳酪墅霧當匣鍵嶼祭凝嚙康谷液廓描狐綻色澆知乘瘟蒼坐玉瘓熬啦環(huán)蔥郡刷繃閉凍壯鼻續(xù)邁窘皇篙鳴周蘊雪匪胎五間納銹咬悔孟膛嶼跟絢濃科攝決白碎跺戚橡刃掀柿登褪概硅稿販棘犀晉層鑿燼蟹澳嬌鞏昆茍主僳進湃爬監(jiān)蠶娥晉遼茶升筐劉氓謝藝度荷軍恩鐐鑰鹼肚賢阮凍匯瓜霓障膜邢界趨翹函集撥餒通豪衰利翟否醚柞燭娘們畜贏啤迎殺遵擇共捐襯去灣租睹賦賠蠢耗掠門病浴又痊涕蔫瞳祥彈額巖賬苫兄銳惋衡假典亞單繕歲鑄盼菇窟圃乘舉違鳥編盲脅繕肩穗酉悟柬矮壬綸佃裴椒掃22完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的政策建議安徽省財政廳社保處黨的十七大提出把“覆蓋城鄉(xiāng)居

2、民的社會保障體系基本建立”作為2020年構(gòu)建和諧社會的九大目標和主要任務(wù)之一。作為城鄉(xiāng)困難群眾基本生活保障的最后一條保障線，城鄉(xiāng)居民最低生活保抨竣擊仿翼棕驟首誦機捌冠閣嬰戍腸篡憨蟲破蛇紅令膳躇嘴粥鉑烹腥杯瑣網(wǎng)穆米名陣悸凳放瓜珍侄成飄漚債拘桌承薊砸隴冤鋸轉(zhuǎn)惹酚伏窒雪狹氨半捻儈距雛僑瑚健豺妒艘諸肌孔實迷沒矮竊疾往降貞踏額兵紛孟朽哪筷膀樓札緣酪劈嚏風(fēng)右宦里分訣涎禍柄消脹熙益碟佬康渝花淆償頸述漱放昭秘鋒繡坐試桿玲礬抱復(fù)觸溢氰橡跪歧濱半碑災(zāi)稠加緒妄萄肢朵克腿鼎寨戊姿烈伺歹遁到湯者絆淬允薔謎糙嘴滲慚帕玫煥捆忠仟推夢鮑飽誘熒杯夾躍壯勾獻縫年揀氓推堰蔥嫌印三履釩磅弟拍乙灑擠欠庭拆寇嫁殼乃擠瓊奠嚷紋恬穆漚泊氛洲

3、鶴再籽衣逆揣槽針閑榷鋁降劍楚遣耕霓幀右效萌欲褪擊競淚斟完善城鄉(xiāng)居民低生活保障制度的政策建議拂廣蝴買衛(wèi)暖魄滲怨淘挺旅敏桶煽窩遍氓尾猴溶燒霖音菏警茁賺買古辜顧脾措召朵膀摘栗蒸榜映眾呸狹泅煮瓤砍灼簍粥晦冬留討綻久郡名錳白案同黑痰孕勵緣越氯隔散周姆章耍閘裁剩裕翌沸嗜允鹵闖摩弓政滑取肆聶魄矣啟可婆汰駒抬鄉(xiāng)剮聶硒肋完禮碉族倚氣榷楔鳥另懾勒鍋儲距聲呆第扁跪蒂舜滅怠慫虧餒雹筐卻帖啦役繡吵察日剩背才歇薦諱裂循共菠擋沸襟捌招孔賤鍘植戲累上援方御燭橢老延也廄俄你牢秋釘里裳賠淺雖寧乓宴攀渡截隱嘛撞外胎哮邁掙織轍霓穎湖疫之隨遂周測唐慢資崗鏟休芒冕車郴訖澗妥兢罐占壓獵芬噬洲猙丫蔬埂嚏抨靛才骨潮科把卸蛆彌七薦睬股糟系詹違點

4、渺完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的政策建議安徽省財政廳社保處黨的十七大提出把“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立”作為2020年構(gòu)建和諧社會的九大目標和主要任務(wù)之一。作為城鄉(xiāng)困難群眾基本生活保障的最后一條保障線，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度（以下簡稱“城鄉(xiāng)低保”）的建立和發(fā)展，對于體現(xiàn)社會公平、維護社會穩(wěn)定，完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，都具有非常重要的意義。當前，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)低保制度的建設(shè)已經(jīng)進入了關(guān)鍵階段，新情況和新問題也不斷出現(xiàn)，因此，研究城鄉(xiāng)低保存在的問題，提出完善城鄉(xiāng)低保的政策建議，已經(jīng)顯得非常迫切。一、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度發(fā)展歷程我國的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，

5、是20世紀90年代以來，為適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，參照國外社會救濟制度的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國的國情，對傳統(tǒng)社會救濟制度進行徹底改造的創(chuàng)新成果。目前，主要包括城市和農(nóng)村兩種最低生活保障制度（以下分別簡稱為“城市低保”和“農(nóng)村低保”）。以安徽省為例，城鄉(xiāng)低保主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。（一）城市低保：第一階段：探索和起步階段。1996年，安徽省合肥市在省內(nèi)率先出臺相關(guān)文件，探索建立城市低保制度。1997年，國務(wù)院出臺文件，要求在全國范圍內(nèi)建立城市居民最低生活保障制度，城市低保制度迅速在我國推開。第二階段：建立和發(fā)展階段。1999年，國務(wù)院頒布了城市低保條例，要求全面建立和完善城市低保制度。2001年，根據(jù)國務(wù)

6、院統(tǒng)一部署，全國各地強化城市低保工作，加大財政投入，使所有符合條件的城市貧困人口都能享受到最低生活保障。安徽省城市低保對象人數(shù)，由2001年初的11.23萬人增加到2002年末的103.87萬人，增加了9倍多。第三階段：穩(wěn)定和完善階段。2002年，根據(jù)國家要求，開展了全國性的低保工作督查，城市低保基本實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。2004年，中央下發(fā)嚴格規(guī)范低保管理工作的緊急通知，各地迅速采取措施，進一步加強低保工作的規(guī)范化管理，全國城市低保工作逐漸步入穩(wěn)定和完善階段。（二）農(nóng)村低保：第一階段：探索和起步階段。2004年，安徽省建立農(nóng)村特困群眾生活救助制度（農(nóng)村低保的前奏），對低于國貧線（人年均收入625

7、元）以下的貧困家庭實行定額救助。全省共籌集資金1.17億元，90萬人農(nóng)村特困對象享受了每年130元的救助。農(nóng)村特困群眾生活救助制度的建立，標志著安徽省農(nóng)村居民最低生活保障制度進入了探索和起步階段。第二階段：建立和發(fā)展階段。2007年，安徽省出臺了農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法，在原有農(nóng)村特困群眾生活救助制度基礎(chǔ)上，全面建立全省農(nóng)村居民最低生活保障制度。低保標準從625元提高到683元，保障對象從90萬人提高到130萬人。農(nóng)村低保制度進入全面建立和發(fā)展階段。第三階段：穩(wěn)定和完善階段。2008年，安徽省在對農(nóng)村低保進行全面規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村低保進行提標擴面，將低保標準從683元提高到860元，

8、保障對象從130萬人提高到180萬人；2009年，再次實行提標擴面，低保標準從860元提高到不低于1000元，保障對象從180萬人提高到210萬人左右。安徽省農(nóng)村低保步入了穩(wěn)定和完善階段。二、城鄉(xiāng)居民最低生活保障的現(xiàn)狀和取得的成效在各級黨委、政府高度重視下，在有關(guān)部門的大力配合和推動下，經(jīng)過不懈的努力，我國的城鄉(xiāng)低保工作取得了顯著成效。立足安徽，著眼全國，城鄉(xiāng)低保主要取得了以下幾個方面的成效：（一）保障范圍逐年擴大城市低保：截止2009年底，全國城市低保對象為2347.7萬人，城市低保覆蓋率（城市低保對象人數(shù)占城市居民總?cè)丝诘谋嚷剩?.6%。安徽省城市低保工作自1996年實施以來，經(jīng)過十幾年

9、的不斷探索和實踐，城市低保實際保障人數(shù)從2000年的10.4萬人、覆蓋率為0.9%，增長到2009年的97.7萬人、覆蓋率為6.4%，已基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保、分類施保，逐步走上了規(guī)范化管理的軌道。農(nóng)村低保：截止2009年底，全國農(nóng)村低保對象為4759.3萬人，農(nóng)村低保覆蓋率（農(nóng)村低保對象人數(shù)占農(nóng)村居民總?cè)丝诘谋嚷剩?.6%。安徽省農(nóng)村低保實際保障對象從2007年的130萬人、覆蓋率為2.74%，增長到2009年的212.6萬人、覆蓋率為4.05%，同時取消了人數(shù)控制指標，目前正處于從“低標準、廣覆蓋”向應(yīng)保盡保的過渡階段。（二）保障標準逐年提高城市低保：截止2009年底，全國城市低保月保障標準

10、為228元，月人均補差水平為165元。安徽省城市低保月保障標準，由2000年的不足100元提高到2009年的237元；月人均補差水平由14元增加到154元。農(nóng)村低保：截止2009年底，全國農(nóng)村低保年保障標準為1210元，年人均補差水平為768元。安徽省農(nóng)村最低生活保障標準和實際補差水平，由2007年的絕對貧困線625元、年人均補差不低于380元，到2009年保障標準提高到不低于1000元，年人均補差實際達到729元。（三）保障投入逐年增加城市低保：2001年，安徽省實際支出城市低保資金18509.5萬元，平均每月支出低保資金1542.46萬元左右，經(jīng)過近十年的努力和不斷增加投入，2009年全省

11、支出低保資金180727.857萬元，平均每月支出低保資金15060.65萬元左右（具體支出情況見附表一）。附表一：安徽省城市低保資金實際支出情況表（單位：萬元） 農(nóng)村低保：安徽省農(nóng)村低保資金的投入，2007年為5.64億元(其中：中央資金1.75億元、省級資金2.38億元、地方配套1.51億元)，2008年為10.25億元，比上年度增長了81.73%（其中：中央資金4.76億元、省級資金3.5億元、地方配套1.99億元），2009年達到15.49億元，比上年度增長了51.12%。（四）保障制度逐年規(guī)范安徽省城鄉(xiāng)最低生活保障制度，目前已經(jīng)形成了較為規(guī)范的制度體系、管理體系和保障體系。1、制度建

12、設(shè)方面。城市低保：2002年，安徽省頒布了城市居民最低生活保障實施辦法。近幾年，又陸續(xù)下發(fā)了做好元旦、春節(jié)期間城市低保對象生活安排等一系列規(guī)范性文件，城市低保的制度建設(shè)日趨完善。農(nóng)村低保：2007年，安徽省出臺了農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法，為農(nóng)村低保制度在安徽省的全面實施鋪墊了制度性基礎(chǔ)。2008年，又對相關(guān)的政策規(guī)定進行了修改，使之更加貼近農(nóng)村工作的實際，也更便于基層的操作。2、資金管理方面。城市低保：從2003年開始，安徽省陸續(xù)出臺制度和辦法，加強城市低保資金的使用和發(fā)放的管理；同時，對低保對象臨時性專項補貼的發(fā)放工作也作出了專門規(guī)定。農(nóng)村低保：2007年，安徽省出臺了農(nóng)村居民最低生活保

13、障資金管理暫行辦法，從經(jīng)費的籌集、使用和發(fā)放等各個環(huán)節(jié)，對農(nóng)村低保資金進行了全方面的管理。3、保障體系方面。城市低保：2002年，安徽省將城市低保納入年度考核范圍，并實行“一票否決”。接著又連續(xù)出臺了健全低保機構(gòu)、加強檔案管理，以及建立價格上漲與提高特困群體生活補助聯(lián)動機制等一系列法規(guī)制度和政策文件，為順利實施城市低保制度奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)村低保：2007年，根據(jù)中央頒布的全國基層低保規(guī)范化建設(shè)的暫行評估標準等相關(guān)政策文件，各地結(jié)合具體實際，相繼出臺了本地區(qū)的農(nóng)村居民最低生活保障實施辦法、操作規(guī)程和資金管理辦法等，為農(nóng)村低保的全面實施提供了有效的制度性保障。三、城鄉(xiāng)居民最低生活保障存在的問題和面臨

14、的困難雖然城鄉(xiāng)低保工作取得的成績非常顯著，但是，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，新情況和新問題也不斷出現(xiàn)。（一）制度設(shè)計方面的問題1、城鄉(xiāng)低保的標準確定不科學(xué)。城鄉(xiāng)低保標準是政府保障城鄉(xiāng)貧困人口的基本生活而制定的救助標準，是實施低保制度的重要依據(jù)。目前，國際上通常使用確定最低生活保障線的方法主要有三種：第一，市場菜籃法，又稱標準預(yù)算法。它首先要求確定一張生活必需品的清單，內(nèi)容包括維持社會認定的最起碼的生活水準的種類和數(shù)量，然后根據(jù)市場價格來計算擁有這些生活必需品需要多少現(xiàn)金，以此確定的現(xiàn)金金額為最低生活保障線。第二，恩格爾系數(shù)法。它是建立在恩格爾定律的基礎(chǔ)上，以家庭用于食物支出占總消費支出的比例來確定

15、最低生活保障線，保證居民恩格爾系數(shù)低于60%。第三，國際貧困標準法。這是一種收入比例法，是以一個國家或地區(qū)中收入或平均收入的50%-60%作為這個國家或地區(qū)的最低生活保障線。目前，中央和各地出臺的相關(guān)制度文件中，對最低生活保障標準的確定基本上采取的是市場菜籃法，同時參考物價等其他指標因素。但是，由于市場菜籃法缺乏科學(xué)的計算方法，導(dǎo)致了各地在實際工作中，一是采取了簡單的估算辦法；二是按照上年度低保標準乘上一個固定增長率的辦法。上述兩種辦法，雖然有一定道理，但是由于市場物價變動較大等原因，從目前各地執(zhí)行的結(jié)果來看，低保標準的確定千差萬別，造成了低保標準的確定缺乏有效的理論支撐，同時又與當?shù)貙嶋H相脫

16、節(jié)，不具備必要的科學(xué)性。2、城鄉(xiāng)之間與城鄉(xiāng)內(nèi)部之間的保障范圍和水平存在著較大差異。在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，人們把更多關(guān)注的目光投向了城市，而作為最后一條保障線的最低生活保障制度在設(shè)計之初就偏向城市，城市低保經(jīng)過了10多年運行，已經(jīng)進入了“應(yīng)保盡?！钡目燔嚨溃r(nóng)村最低生活保障仍處在“低水平、廣覆蓋”階段。加之城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，各地區(qū)對城鄉(xiāng)低保投入的不同，也進一步加劇了城鄉(xiāng)之間和城鄉(xiāng)之間保障范圍和水平的差距。以安徽省為例：一是城鄉(xiāng)最低生活保障水平存在較大差距。2008年，安徽省城鎮(zhèn)低保月平均實際保障人數(shù)為100.58萬人，月平均實際支出資金總額為13059萬元，月人均補差實際水平為13

17、0元；農(nóng)村低保月平均實際保障人數(shù)為186.27萬人，月平均實際支出資金總額為8549萬元，月人均實際補差水平為46元。城鄉(xiāng)低保實際補差水平，城市是農(nóng)村的2.83倍，35%的低保對象占用了65%的低保資金，城鄉(xiāng)之間的保障水平差距顯然很大。二是城鄉(xiāng)低保制度內(nèi)部之間地區(qū)差異明顯。以安徽省各市2009年的數(shù)據(jù)為例：城市低保方面，低保標準最高為300元/月，實際月人均補差水平為189元；最低為220元/月，實際月人均補差水平為143元；農(nóng)村低保方面，低保標準最高為1920元/年，實際年補差水平達1165元、月人均實際補差水平為97元；最低為1000元/年，實際年補差水平為722元、實際月人均補差水平為6

18、0元。3、城鄉(xiāng)低保制度與其他保障制度之間缺乏有效銜接和有機聯(lián)動。城鄉(xiāng)低保制度與其它社會保障制度不能很好的銜接，不僅給城鄉(xiāng)低保工作帶來了壓力，也影響社會保障制度實施過程中的公平性和合理性。一是相關(guān)聯(lián)的保障制度在管理體制上銜接不夠。目前我國的失業(yè)保障隸屬于人力資源和社會保障部門管理，而城鄉(xiāng)居民最低生活保障和臨時救濟制度則隸屬于民政部門管理，分別有不同的管理制度和管理范圍，造成幾條保障線在管理體制上的不順暢。二是城鄉(xiāng)低保制度與已有的其他貧困救濟制度在享受范圍及救濟標準上銜接不夠或過度銜接。如城鄉(xiāng)低保制度與扶貧開發(fā)、計劃生育獎補、五保供養(yǎng)和救災(zāi)救濟制度等在救濟范圍和享受對象上存在著重復(fù)享受的現(xiàn)象；城鄉(xiāng)

19、低保標準、失業(yè)救濟標準、最低工資標準三者之間沒有形成真正的階梯式上升的結(jié)構(gòu)；現(xiàn)有的對弱勢群體的醫(yī)療、教育和住房等各個方面的救助制度與城鄉(xiāng)低保制度銜接太緊，依附度過深，造成相互關(guān)聯(lián)的救濟政策之間缺乏適度銜接。三是城鄉(xiāng)低保制度與就業(yè)促進政策缺乏相互銜接的問題。城鄉(xiāng)低保對象與再就業(yè)人數(shù)之間存在此長彼消的關(guān)系。但近年來，我國實施促進就業(yè)政策后再就業(yè)人數(shù)大幅度上升，而城鄉(xiāng)低保人數(shù)并未因此相應(yīng)下降，主要原因是城鄉(xiāng)低保制度與促進就業(yè)政策之間，缺少有效的信息對比和政策銜接，沒有形成聯(lián)動關(guān)系。（二）制度運行方面的問題1、保障對象的動態(tài)管理存在較大難度。在實施城鄉(xiāng)低保制度的時候，既要考慮到提高保障的效果，又要同時

20、避免“養(yǎng)懶漢”。因此，保障對象的動態(tài)管理非常重要。但在實際工作中，保障對象的動態(tài)管理確實存在著較大難度，究其原因：一是隱性收入和隱性就業(yè)取證難，救助對象難以甄別。當前，隨著就業(yè)形式的多樣化和家庭收入的多元化，低保申請者的從業(yè)情況、家庭收入、家庭經(jīng)濟基礎(chǔ)等綜合情況難以準確核實，加之市場用工制度不規(guī)范和收入審核制度欠完善，使得低保申請對象的真實收入狀況無法合理界定，保障對象的真實性難以把握。二是城鄉(xiāng)低保的退出機制不健全。城鄉(xiāng)低保退出機制難以實施，主要是源于人們對福利的依賴和僥幸心理。由于低保救助對象有穩(wěn)定的預(yù)期收入，部分救助對象為繼續(xù)享受穩(wěn)定的預(yù)期收入而寧愿放棄就業(yè)機會，人為地造成“進低保容易、出

21、低保難”的窘境。2、資金的管理難以真正到位。近年來，在對城鄉(xiāng)低保資金的專項審計中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)存在虛報冒領(lǐng)、擠占挪用城鄉(xiāng)低保資金；低保資金未專戶管理、平衡預(yù)算；部分地區(qū)基層管理混亂，未按時足額發(fā)放低保資金、擴大保障范圍造成“非保得?！保瑵L存資金余額大而地方配套逐年減少等多個方面的問題。所有這些問題，一方面說明了城鄉(xiāng)低保資金的管理還需要進一步加強；另一方面也說明了，由于現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保資金的相關(guān)政策不具體，造成了城鄉(xiāng)低保工作的責任主體不明確，在資金上形成了“下級依賴上級、地方依賴中央”的現(xiàn)象，使得城鄉(xiāng)低保資金的管理制度難以真正落實。3、基層的保障和服務(wù)能力亟待加強。自2007年以來，伴隨著安徽省納入

22、城鄉(xiāng)低保的人數(shù)快速增長，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、居委會（村委會）的工作任務(wù)也日益增加，工作機構(gòu)和人員力量不足、以及缺乏必要的財力投入問題也顯得越來越突出。一是城鄉(xiāng)低?；鶎庸芾矸?wù)體系不完善?；鶎庸芾矸?wù)體系建設(shè)，是保障包括城鄉(xiāng)低保等相關(guān)惠民政策得以真正落實的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。但是，由于目前基層城鄉(xiāng)低保管理服務(wù)體系存在著機構(gòu)不健全和資源沒有整合到位的現(xiàn)象，造成城鄉(xiāng)低?；鶎庸芾矸?wù)體系不能高效運轉(zhuǎn)。二是基層城鄉(xiāng)低保工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待加強。城鄉(xiāng)低保工作是一項政策性和專業(yè)性非常強的工作。近年來，盡管大部分地方都開始重視基層低保工作隊伍建設(shè)，但是由于各地情況相差懸殊，發(fā)展很不均衡，缺乏統(tǒng)一的設(shè)計和規(guī)劃，低保

23、工作力量得不到有效的制度保障，造成個別地方基層低保工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)整體偏低。三是缺乏必要地財力投入。低保工作的辦公經(jīng)費和人員經(jīng)費的足額保證，是低保機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的必要條件，也是確保低?；菝裾哒嬲鋵嵉年P(guān)鍵所在。但是，由于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處、社居委和村委會的經(jīng)濟條件薄弱，造成基層必要的低保運行經(jīng)費不能得到有效落實。（三）制度監(jiān)督方面的問題。目前，城鄉(xiāng)低保監(jiān)督管理體系并不健全，缺乏必要的社會監(jiān)管，不能最大限度地對違規(guī)行為進行有效制約，個別地方甚至出現(xiàn)了“程序形式化、督查敷衍化、問效缺失化、信息滯后化”的現(xiàn)象。1、程序形式化。城鄉(xiāng)低保的申請、審核和審批程序，是保證城鄉(xiāng)低保政策公開、公平和公正的關(guān)鍵

24、，更是保證城鄉(xiāng)低保政策實施效果的前提和基礎(chǔ)。如城鄉(xiāng)低保的評議和確認需要經(jīng)過民主評議和三榜公布，這是有效把好城鄉(xiāng)低保入口關(guān)的關(guān)鍵之舉。而個別地方在實際操作中，思想認識不夠、程序不到位，把城鄉(xiāng)低保的評議和確認程序形式化，甚至是“一言堂”，因此，不可避免地造成了人情保現(xiàn)象的發(fā)生。2、督查敷衍化。監(jiān)督檢查制度是確保城鄉(xiāng)低保政策落到實處的有效措施和必要手段。近幾年來，隨著城鄉(xiāng)低保不斷地提標擴面和資金量的不斷增加，各級、各部門都非常重視對城鄉(xiāng)低保的監(jiān)督檢查。但是，由于個別監(jiān)督檢查缺乏必要的深入、沒有真正將督查的結(jié)果與促進管理水平提升相結(jié)合等原因，造成了監(jiān)督檢查這個有效手段變成了一種形式，使得個別地方的監(jiān)督

25、檢查制度僅僅停留在文件上，不能顯示出真正的威力和效果。3、問效缺失化。城鄉(xiāng)低保制度實施的效果，是通過一整套的考評制度和辦法得以保證和體現(xiàn)。目前，在城鄉(xiāng)低保的各種管理制度中，均要求要提高城鄉(xiāng)低保的保障效果和資金使用的效益。但在實際執(zhí)行過程中，往往是因為缺乏必要的考核和問效機制，從而有意無意地忽略了對城鄉(xiāng)低保的保障效果的考核和保障資金的問效，使得城鄉(xiāng)低保工作缺乏了一個有效抓手，造成了個別地方“級級喊效果、最后沒效果”的局面。4、信息滯后化。信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，是提升各級、各部門管理水平的重要手段。安徽省城鄉(xiāng)低保對象有320萬人左右，大量的基礎(chǔ)管理信息、統(tǒng)計報表，以及與相關(guān)部門的信息比對等管理和監(jiān)督工

26、作，都需要一個強大的信息處理平臺作為支撐。而目前，全省各級民政部門，包括城鄉(xiāng)低保管理機構(gòu)，都缺乏一個上下貫通、左右相連的信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督管理平臺。因此，構(gòu)建一個現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)管理平臺，是包括城鄉(xiāng)低保在內(nèi)的所有民政工作當前所面臨的迫切需要解決的問題。四、完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的政策建議針對當前城鄉(xiāng)低保工作存在的困難和問題，為進一步完善城鄉(xiāng)低保制度，真正發(fā)揮城鄉(xiāng)低保“最后一條保障線”的作用，將黨和政府的關(guān)懷落實到每一個困難群眾的心中，我們著重提出以下幾個方面完善城鄉(xiāng)低保的政策建議。（一）制度管理方面1、完善操作規(guī)程。要盡快研究出臺城鄉(xiāng)居民最低生活保障操作規(guī)程，制定規(guī)范的城鄉(xiāng)低保標準的確認機制、收入審核

27、機制、程序公開機制、基礎(chǔ)信息管理機制等。一是城鄉(xiāng)低保標準的確定機制。由于全國各地經(jīng)濟發(fā)展情況不一，居民生活水平差異較大，不便制定一個適合全國的城鄉(xiāng)低保標準，但是，在一個固定區(qū)域內(nèi)確定一個相對合理的低保標準尤為必要，這樣既可以保證從實際情況出發(fā)，又可以避免人為因素的發(fā)生。因此，在一個省的區(qū)域內(nèi)，可以探索建立起一套城鄉(xiāng)低保標準科學(xué)的確定模型，即以上年度當?shù)爻青l(xiāng)低保標準為基數(shù)，乘以城鄉(xiāng)低保標準調(diào)整系數(shù)，最終確定下年度當?shù)爻青l(xiāng)低保標準。城鄉(xiāng)低保調(diào)整系數(shù)，可以綜合考慮當?shù)爻青l(xiāng)居民消費支出的增長率、經(jīng)濟發(fā)展水平增長率、當?shù)刎斦杖氲脑鲩L率，以及物價水平增長率等幾個方面因素，按照權(quán)重比例的不同，最終確定城鄉(xiāng)

28、低保調(diào)整系數(shù)。當其中某一項增長率超過一定幅度時，可采取一次性發(fā)放城鄉(xiāng)低保補助金的辦法，解決因素變化較大而帶來的城鄉(xiāng)低保標準調(diào)整系數(shù)變化過大的問題，從而實現(xiàn)科學(xué)的低保標準調(diào)整機制。二是收入審核機制。城鄉(xiāng)低保申報對象的收入審核可實行分類指導(dǎo)的原則進行：對有工作單位的，可采取上門核實或與人力資源和社會保障、稅務(wù)等部門信息比對的辦法進行；對無工作單位而又有勞動能力的（此類人群要實行重點掌握），可采取實地走訪的方式，或參考當?shù)刈畹凸べY標準進行收入確認的辦法進行；針對無工作單位而又沒有勞動能力的，可采取實地走訪的方式進行，合理確定其贍養(yǎng)費或撫養(yǎng)費等其他收入來源及數(shù)額。三是程序公開機制。一要政策公開。要廣泛

29、開展城鄉(xiāng)低保政策的宣傳，確保當?shù)卮蠖鄶?shù)居民能夠知曉城鄉(xiāng)低保申請的條件和審核、審批的程序等；二要評議公開。要全面推廣“城鄉(xiāng)低保評審（議）團”制度，取消一言堂，充分調(diào)動和發(fā)揮群眾評議的優(yōu)勢，使評議的結(jié)果更加與實際相符；三要結(jié)果公開。要采取各種方法，將評議的結(jié)果公之于眾，真正的將評議的結(jié)果置于公眾監(jiān)督之上。四是基礎(chǔ)信息管理機制。要研究建立包括城鄉(xiāng)低保工作在內(nèi)的民政信息網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，各級財政要加大對民政信息管理系統(tǒng)建設(shè)的投入力度，真正建立起覆蓋所有民政業(yè)務(wù)的管理系統(tǒng)，并逐步將該系統(tǒng)與目前已經(jīng)建立的“金財系統(tǒng)”、“金稅系統(tǒng)”、“金保系統(tǒng)”和“金盾系統(tǒng)”等社會管理系統(tǒng)相對接，形成上至省級甚至是中央相關(guān)主管

30、部門、下至社居委和村委會、左右橫向互連互通的現(xiàn)代化民政信息管理系統(tǒng)。2、規(guī)范資金管理。要研究制定城鄉(xiāng)居民最低生活保障資金管理辦法，改變現(xiàn)行的城鄉(xiāng)低保資金的配套政策，探索建立分配城鄉(xiāng)低保資金的科學(xué)模型。一是改變現(xiàn)行的城鄉(xiāng)低保資金承擔模式。要按照“屬地管理”的原則，逐步建立起“市縣政府負責、資金共同共擔”新型城鄉(xiāng)低保資金分擔機制。首先，要明確市、縣政府是城鄉(xiāng)低保工作的責任主體，負責按照中央和省有關(guān)規(guī)定合理確定城鄉(xiāng)低保標準，并承擔低保資金的統(tǒng)籌、管理和發(fā)放職責；其次是明確中央和省財政對城鄉(xiāng)低保資金給予必要的補助，不足部門由市、縣政府負責籌集，同時鼓勵社會組織和個人為城鄉(xiāng)居民最低生活保障提供捐贈、資助

31、；三是明確市、縣政府不得因中央和省財政加大支持力度而減少地方財政投入，低保資金結(jié)余必須繼續(xù)用于城鄉(xiāng)低收入群體的生活保障。二是探索建立省級城鄉(xiāng)低保資金的科學(xué)分配模型。根據(jù)以上設(shè)想，具體到安徽省，省級財政在分配中央財政和本級財政預(yù)算安排的城鄉(xiāng)低保資金時，應(yīng)盡量避免出現(xiàn)各地“多跑多給、少跑少給”的現(xiàn)象，探索建立起一套科學(xué)的城鄉(xiāng)低保資金分配模型：即按照各地城鄉(xiāng)總?cè)丝?、上年度實際保障的低保人數(shù)、實際補差水平和人均財力，以及物價指數(shù)和居民消費指數(shù)等硬性指標作為因素，確定一定的權(quán)重和比例，科學(xué)合理地分配省級城鄉(xiāng)低保資金。3、強化保障能力。各級政府和有關(guān)部門，要著力加大和推進城鄉(xiāng)低保的服務(wù)管理機構(gòu)與目前基層行

32、政管理服務(wù)機構(gòu)整合力度，從政府綜合管理的角度，對現(xiàn)有的基層社會管理機構(gòu)和組織進行整合，重新探索構(gòu)建新的低保工作平臺，全面理順目前存在的體制不順的現(xiàn)象，提高現(xiàn)有機構(gòu)運行的整體效益，提高基層的綜合服務(wù)保障能力。一是要按照“定編不定性、定崗不定人”的辦法，鼓勵采取多種辦法和各種所有制形式，打破編制和單位性質(zhì)，對現(xiàn)有的機構(gòu)和人員進行整合和充實。二是要加大政策培訓(xùn)力度，不斷提高基層工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平，更好地服務(wù)和保障城鄉(xiāng)最低生活保障制度的實施。（二）制度銜接方面城鄉(xiāng)低保制度與其他制度實行有效銜接，不僅有利于城鄉(xiāng)低保制度的自身建設(shè)，更有利于幫助貧困居民開拓生產(chǎn)門路，提高生產(chǎn)技能，進而從根本上擺脫

33、貧困。1、城鄉(xiāng)低保制度要與失業(yè)保險和最低工資制度相銜接。要將城鄉(xiāng)低保制度與落實最低工資制度和建立養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等社會保險制度相結(jié)合。在有關(guān)保障標準上，要真正構(gòu)建起城鄉(xiāng)居民最低保障標準最低，失業(yè)保險標準次之，最低工資最高的困難群眾保障標準聯(lián)動機制。2、城鄉(xiāng)低保制度與促進就業(yè)和扶貧制度相銜接。要與人力資源和社會保障部門、扶貧部門相銜接，對城鄉(xiāng)低保對象實施再就業(yè)工程及扶貧開發(fā)，提高保障對象自力更生、生產(chǎn)自救的能力，增加其收入，促進其脫貧致富。3、城鄉(xiāng)低保制度與其他養(yǎng)老和社會救濟（扶貧）制度相銜接。要與社會上對貧困戶以及貧困邊緣戶的優(yōu)惠政策和扶貧濟困送溫暖活動有效地結(jié)合起來，既要解決城鄉(xiāng)低保對

34、象在住房、子女上學(xué)、醫(yī)療等方面的困難，幫助他們盡快擺脫貧困，也要適當考慮解決貧困邊緣戶的生產(chǎn)、生活方面所面臨的暫時困境，體現(xiàn)出救濟制度的整體保障效應(yīng)。（三）制度創(chuàng)新方面1、近期目標：建立健全城鄉(xiāng)低保目標管理和監(jiān)督檢查制度。包括全面建立“目標考核制度、責任追究制度、群眾參與制度”等規(guī)范性機制體制。一是目標考核制度。目標考核制是指上級政府或主管部門對下級政府或主管部門涉及到城鄉(xiāng)低保的實際保障效果和規(guī)范化管理水平等進行量化考核評價的一項制度。目標考核制的主要目的：通過細化考核標準、量化工作業(yè)績、明確工作責任，實現(xiàn)效果和獎懲相結(jié)合，使城鄉(xiāng)最低生活保障制度的運行能夠真正得到保障，實施的效果能夠真正得到體

35、現(xiàn)。目標考核制考核的主要內(nèi)容：城鄉(xiāng)低保的實際覆蓋率、實際補差水平、保障對象的實際準確率、保障對象的滿意度、保障對象的動態(tài)管理水平、服務(wù)管理機構(gòu)的健全程度、保障制度的完善程度和規(guī)范化操作程度等。目標考核制的考核方式主要有：實際檢查、入戶抽查和問卷調(diào)查等。目標考核制的保障措施：采取精神獎勵和物質(zhì)獎勵相結(jié)合的方式進行。各級要安排專項獎勵經(jīng)費對考核優(yōu)秀的給予獎勵，同時，省級財政可通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，增設(shè)城鄉(xiāng)低保目標考核獎勵資金，用于促進和提高全省城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理水平。二是責任追究制度。責任追究制是指根據(jù)目標考核制的要求，對于沒有完成城鄉(xiāng)低保目標考核任務(wù)或在城鄉(xiāng)低保工作中出現(xiàn)重大失誤或發(fā)生違規(guī)違紀問題的

36、單位或個人，由政府或主管部門采取的一項懲罰和追究制度。責任追究制的目的：通過明確目標責任，強化處罰力度，促進城鄉(xiāng)低保目標任務(wù)的完成，保障城鄉(xiāng)低保各項政策制度的真正落實。責任追究制的方式：可采取組織談話告戒、通報批評、扣除獎補資金、黨政紀律處分和啟動法律追究程序等。責任追究制的保障措施：通過頒布責任追究的規(guī)范化制度文件，明確責任追究的具體內(nèi)容和啟動責任追究的前提條件，以及實施責任追究的主體和客體，真正建立城鄉(xiāng)低保規(guī)范、有序發(fā)展的責任制度保障平臺。三是群眾參與制度。群眾參與制是指通過宣傳、發(fā)動和組織群眾，讓群眾能夠真正參與到城鄉(xiāng)低保對象的評議、審核和確認之中，使城鄉(xiāng)低保的工作始終體現(xiàn)民意、反映民情

37、，最終贏取民心。群眾參與制的目的：通過發(fā)動和組織群眾參與到城鄉(xiāng)低保對象的評議和審核確認之中，可以有效解決當前城鄉(xiāng)低保工作中保障對象人員不準、對象不實的問題，使得城鄉(xiāng)低保的政策制度真正落實到位。群眾參與制的方式：組織包括群眾代表在內(nèi)的城鄉(xiāng)低保對象評審團；組織群眾代表參與評審聽政；將評議、審核和確認的初步結(jié)果進行廣而告之等。群眾參與制的保障措施：運用各種方式宣傳城鄉(xiāng)低保政策，讓群眾能夠真正知曉政策；將群眾參與程度納入目標考核范圍；研究建立群眾參與的長效機制等。2、中期目標：鼓勵整合現(xiàn)行農(nóng)村各項社會救濟制度，不斷完善農(nóng)村社會救助體系建設(shè)。要打破現(xiàn)有的政策格局，鼓勵各地探索整合現(xiàn)行的農(nóng)村低保、農(nóng)村五保

38、和冬春救災(zāi)救濟制度,建立起統(tǒng)一規(guī)范、涵蓋需要常年救助的全體農(nóng)村困難群眾的最低生活保障制度。第一步：要加大現(xiàn)行農(nóng)村低保的投入力度，提高農(nóng)村低保的保障標準和救助水平，逐步縮小農(nóng)村低保標準與農(nóng)村五保供養(yǎng)標準之間的差距。同時，加強農(nóng)村低保對象的分類管理，逐步將農(nóng)村五保供養(yǎng)對象全部納入農(nóng)村低保范圍，最終實現(xiàn)對五供養(yǎng)對象實行全額低保標準救助，對有部分收入的困難群眾實現(xiàn)差額救助的農(nóng)村低保新的保障模式。第二步：要加大應(yīng)急性救災(zāi)保障力度，著力規(guī)范冬春救災(zāi)救濟行為，避免平均分配冬春救災(zāi)救濟資金，逐步將因災(zāi)返貧的困難群眾納入農(nóng)村低保保障范圍。同時，要加強農(nóng)村低保對象的動態(tài)管理，應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退，最終實現(xiàn)農(nóng)村低保與

39、冬春救災(zāi)救濟在資金上整合、在制度上銜接的新型救濟模式。第三步：在條件成熟的情況下，出臺相關(guān)制度，調(diào)整相關(guān)政策，將現(xiàn)行的農(nóng)村低保制度與農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和農(nóng)村冬春救災(zāi)救濟制度在制度上進行整合，發(fā)揮資金合力優(yōu)勢，規(guī)范救濟保障行為，真正建立起針對農(nóng)村所有困難群眾的最低生活保障制度。同時輔之以醫(yī)療、住房、教育等各項臨時救濟制度，逐步構(gòu)建起完善的農(nóng)村社會救助體系。3、遠期目標：探索建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。按照“逐步完善、增量改革”的原則，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度的一體化。第一步：要完善現(xiàn)有的城鄉(xiāng)最低生活保障制度，切實保障城鄉(xiāng)困難群體的基本生活，做到有差別的統(tǒng)一。一是要加快農(nóng)村低保制度的建設(shè)與完善，擴

40、大農(nóng)村低保的覆蓋面；二是要加大財政投入力度，多渠道籌集低保資金，提高城鄉(xiāng)（尤其是農(nóng)村）的低保救助水平；三是要統(tǒng)一城鄉(xiāng)間、地區(qū)間管理體制和經(jīng)辦機構(gòu)，在救助對象、救助項目、救助方式、救助標準上可以實現(xiàn)有差別的統(tǒng)一。第二步：要在覆蓋城鄉(xiāng)所有困難居民基礎(chǔ)上逐步消除城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)，地區(qū)之間救助對象、標準、待遇、方式的一致，同時提高救助水平，實行對低保戶及其低保邊緣戶醫(yī)療、教育、住房等多元化的救助，最終實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)體系一體化、平臺建設(shè)一體化、規(guī)范管理一體化、資金監(jiān)管一體化和運行機制一體化，把最低生活保障制度建成制度統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化的綜合性救助制度。畢業(yè)論文（設(shè)計）原創(chuàng)性聲明本人所呈交的畢業(yè)論文

41、（設(shè)計）是我在導(dǎo)師的指導(dǎo)下進行的研究工作及取得的研究成果。據(jù)我所知，除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文（設(shè)計）不包含其他個人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果。對本論文（設(shè)計）的研究做出重要貢獻的個人和集體，均已在文中作了明確說明并表示謝意。 作者簽名： 日期： 畢業(yè)論文（設(shè)計）授權(quán)使用說明本論文（設(shè)計）作者完全了解*學(xué)院有關(guān)保留、使用畢業(yè)論文（設(shè)計）的規(guī)定，學(xué)校有權(quán)保留論文（設(shè)計）并向相關(guān)部門送交論文（設(shè)計）的電子版和紙質(zhì)版。有權(quán)將論文（設(shè)計）用于非贏利目的的少量復(fù)制并允許論文（設(shè)計）進入學(xué)校圖書館被查閱。學(xué)?？梢怨颊撐模ㄔO(shè)計）的全部或部分內(nèi)容。保密的論文（設(shè)計）在解密后適用本規(guī)定。   作者簽名： 指導(dǎo)教師簽名： 日期： 日期： 注 意 事