第六章 土地利用管理

1、-作者xxxx-日期xxxx第六章 土地利用管理【精品文檔】第一節(jié) 土地利用與土地利用管理1. 土地利用及其影響因素土地利用指人類通過一定的活動(dòng)，利用土地的性能來滿足自身需要的過程。可以是生產(chǎn)性的活動(dòng)，也可以是非生產(chǎn)性的活動(dòng)。土地利用是土地的利用方式、利用程度和利用效果的總稱。土地利用的主要內(nèi)容：確定土地的用途；在國民經(jīng)濟(jì)各部門間和各行業(yè)間合理分配土地資源；采取各種措施開發(fā)、整治、經(jīng)營、保護(hù)土地資源，提高土地利用效果。土地利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素和自然因素的變化而不斷變化。土地利用的影響因素：自然因素（氣候、地形地貌、土壤、水文、地質(zhì)條件等）；社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素（社會(huì)制度、政策、城市化與工

2、業(yè)化，土地所處的位置、交通條件，成本、效益、土地利用現(xiàn)狀等）；人的文化素質(zhì)（知識(shí)水平、科學(xué)技術(shù)水平）。土地利用的原則：生態(tài)平衡原則；最大經(jīng)濟(jì)效果原則（盡量少的勞動(dòng)消耗生產(chǎn)盡量多的符合社會(huì)需要的產(chǎn)品）；節(jié)約原則（土地是自然產(chǎn)物，數(shù)量有限）2. 土地利用管理的概念和目標(biāo)土地利用管理是國家按照預(yù)定的目標(biāo)和土地系統(tǒng)運(yùn)行的自然、經(jīng)濟(jì)規(guī)律。對(duì)土地開發(fā)、利用、整治和保護(hù)所進(jìn)行的計(jì)劃、組織、控制等工作的總稱。本質(zhì)是對(duì)各類型土地的利用水平和數(shù)量分配（一種類型到另一種類型的轉(zhuǎn)換）進(jìn)行干預(yù)。土地利用管理的指導(dǎo)思想：可持續(xù)發(fā)展、保障土地資源安全和有效供給、前瞻性及科學(xué)性的指導(dǎo)思想。土地利用管理的目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)效率；分配公

3、平；社會(huì)發(fā)展；保障供給；環(huán)境質(zhì)量。土地利用管理的任務(wù)：對(duì)土地的利用水平和用途轉(zhuǎn)變?cè)O(shè)置一定的約束條件，將土地資源在不同用途間的分配（轉(zhuǎn)換）控制在可持續(xù)發(fā)展的幅度之內(nèi)，保證土地資源安全。我國土地利用管理的主要內(nèi)容：保護(hù)農(nóng)用地特別是耕地；引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)展；保護(hù)、協(xié)調(diào)土地生態(tài)環(huán)境。3. 土地利用管理的依據(jù)法律依據(jù)：土地管理法、中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法、中華人民共和國城市規(guī)劃法理論依據(jù)：土地報(bào)酬原理（在科學(xué)技術(shù)水平相對(duì)穩(wěn)定條件下的土地利用中，當(dāng)對(duì)土地連接追加勞動(dòng)和資金時(shí)，起初，追加部分所得的報(bào)酬逐漸增多，在投入勞動(dòng)和資金超過一定的界限時(shí)，追加部分所得的報(bào)酬則逐漸減少，從而使土地總報(bào)酬的增加也呈遞減趨

4、勢(shì)）；馬克思的地租、地價(jià)理論（P1877-190）；區(qū)位理論；生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。第二節(jié) 農(nóng)用地保護(hù)農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括根耕地、園地、林地、牧草地、養(yǎng)殖水面等。農(nóng)用地是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，是人類生存、發(fā)展的最基本條件。1. 各類農(nóng)用地利用的特點(diǎn)耕地（用來種植農(nóng)作物的土地）利用的特點(diǎn)：利用周期較短；對(duì)自然條件要求嚴(yán)格；集約利用程度較高 ；具有永續(xù)利用性能。林地（生長喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林等林木的土地）利用的特點(diǎn)：利用周期較長；森林是一種可再生資源；對(duì)自然條件要求不嚴(yán)；多為綜合性利用。養(yǎng)殖水面（從事養(yǎng)殖和捕撈水生動(dòng)物、水生植物的水面）利用的 特點(diǎn)：利用的綜合性；利用的不穩(wěn)定性（水的不穩(wěn)

5、定、流動(dòng)）。2. 農(nóng)用地保護(hù)的重點(diǎn)耕地是土地中的精華，耕地尤其是基本農(nóng)田成為農(nóng)用地管理的重點(diǎn)。保護(hù)農(nóng)用地最首要的就是要保證耕地總量的穩(wěn)定，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地基本農(nóng)田的數(shù)量穩(wěn)定，從而為糧食安全提供有力的保障。 保持耕地總量相對(duì)穩(wěn)定； 保持基本農(nóng)田數(shù)量不減少； 改善耕地質(zhì)量，提高耕地生產(chǎn)能力； 提高耕地利用集約度，改變粗放的用地模式； 建立耕地預(yù)警系統(tǒng)。第三節(jié) 引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)展1. 建設(shè)用地利用的特點(diǎn)建設(shè)用地通常是指用于建造建筑物、構(gòu)筑物及其適用范圍的土地，它利用的是土地的承載力。它是把土地作為生產(chǎn)基地、生活場(chǎng)所，而不是以取得生物產(chǎn)品為主要目的的用地。建設(shè)用地的主要特點(diǎn)：建設(shè)用地利用的非生態(tài)性（主

6、要考慮非生態(tài)因素，在與農(nóng)用地發(fā)生爭(zhēng)地矛盾時(shí)質(zhì)量好的土地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)）；建設(shè)用地位置的特別重要性；建設(shè)用地的高度集約性（占地面積小，單位建設(shè)用地面積上投放的勞動(dòng)力高，直接經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出高）；建設(shè)用地的穩(wěn)定性；建設(shè)用地的擴(kuò)張性（擴(kuò)張對(duì)象是城鎮(zhèn)周圍的耕地，特點(diǎn)是循交通線發(fā)展方向而推進(jìn)，形式為向周邊呈圈層擴(kuò)散）。2. 引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)展建設(shè)用地?cái)U(kuò)展是指土地被城鎮(zhèn)、住宅、商店、廠房、學(xué)校、醫(yī)院、道路等建筑物、構(gòu)筑物不斷占用的現(xiàn)象。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)、交通、工商業(yè)等的發(fā)展，必然會(huì)占用土地，尤其是耕地，如果建設(shè)占用土地，尤其是耕地，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品，特別是糧食的需求相協(xié)調(diào)，達(dá)到互動(dòng)平衡，則可

7、認(rèn)為建設(shè)用地呈有序擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。建設(shè)用地有序與無序擴(kuò)展的辨識(shí)：建設(shè)占用土地是否符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；建設(shè)占用土地是否符合小城鎮(zhèn)規(guī)劃；建設(shè)占用土地是否符合土地利用總體規(guī)劃和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；建設(shè)占用土地是否符合年度土地利用計(jì)劃。引導(dǎo)建設(shè)用地有序擴(kuò)展：控制建設(shè)用地的規(guī)模，以供給引導(dǎo)需求；大力提高建設(shè)用地集約利用程度（1、確定城鎮(zhèn)合理用地規(guī)模和布局，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張；2、充分挖掘建設(shè)用地內(nèi)部潛力）；逐步縮減農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模。第四節(jié) 保護(hù)、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境1. 土地利用與生態(tài)環(huán)境在陸生生態(tài)系統(tǒng)中，土地是最基本、最重要的，是決定生態(tài)系統(tǒng)類型及其構(gòu)成的主要因素，是能量輸入與輸出、物質(zhì)交換轉(zhuǎn)移得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，

8、又是地球生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)儲(chǔ)存器、供應(yīng)站和能量調(diào)節(jié)者。2. 保護(hù)、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境的重點(diǎn) 保證農(nóng)用地中園地、林地、養(yǎng)殖水面等的合理比重； 謹(jǐn)慎開發(fā)未利用地（未利用地開發(fā)是指人類通過采取工程措施、生物措施和技術(shù)措施等，是各種未利用土地資源，投入經(jīng)營與利用）；必須遵循原則：1、必須依照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行；2、必須在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下進(jìn)行；3、是以開發(fā)成農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。 保護(hù)和改善城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。第五節(jié) 實(shí)施土地利用管理的主要手段1. 土地利用總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃是指人民政府按照法律規(guī)定在一定的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、

9、土地供給能力以及各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需要，確定和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、用地布局的總體戰(zhàn)略部署。土地利用總體規(guī)劃由各級(jí)人民政府組織編制，其核心是確定和調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局。土地利用總體規(guī)劃的特性：綜合性（從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局來科學(xué)、合理地安排各部門用地，協(xié)調(diào)各部門的土地利用活動(dòng)）；戰(zhàn)略性（只能是戰(zhàn)略性的規(guī)劃，只能為主要用地部門提供概略的、方向性的、指導(dǎo)性的規(guī)劃指標(biāo)）；長期性（是土地利用的中長期規(guī)劃，對(duì)與土地利用有關(guān)的重要經(jīng)濟(jì)與社會(huì)長期變動(dòng)趨勢(shì)作出預(yù)測(cè)，據(jù)此制定長遠(yuǎn)的土地利用規(guī)劃）；控制性（從縱向講，下一級(jí)的土地利用總體規(guī)劃受到上一級(jí)的指導(dǎo)和控制，下一級(jí)的又是上一級(jí)的反饋；從橫向看，一個(gè)區(qū)域的土地

10、利用總體規(guī)劃對(duì)本區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)各部門的土地利用起到宏觀控制作用）；權(quán)威性（納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，通過國家行政權(quán)利保證實(shí)施，違反土地利用總體規(guī)劃的土地利用行為要追究刑事責(zé)任）；動(dòng)態(tài)性（受許多不可預(yù)測(cè)因素的影響，隨時(shí)間變化，要及時(shí)得到充實(shí)、修編和完善，是“規(guī)劃-實(shí)施-再規(guī)劃-再實(shí)施”的連續(xù)不斷的發(fā)展過程）。土地利用規(guī)劃的作用：為充分、合理利用每一寸土地提供科學(xué)依據(jù)；協(xié)調(diào)人地關(guān)系，協(xié)調(diào)各部門用地矛盾，保證國家“一要吃飯、二要建設(shè)、三要保護(hù)環(huán)境”的土地利用基本方針的貫徹落實(shí)；加強(qiáng)土地利用管理的手段；有效地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。全國土地利用總體規(guī)劃基本內(nèi)容：從促成全國人口合理分布、資源合理配置、生產(chǎn)力

11、合理布局與經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、事務(wù)的安全供給以及環(huán)境整治的要求出發(fā)，提出全國土地利用的戰(zhàn)略目標(biāo)，確定土地開發(fā)、利用、整治和保護(hù)的重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)地區(qū)，協(xié)調(diào)全局性的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地關(guān)系，提出不同類型地區(qū)土地利用方向、目標(biāo)、重點(diǎn)和土地利用政策。?。▍^(qū)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃：內(nèi)容與全國性規(guī)劃相近，但它更強(qiáng)調(diào)區(qū)域土地供需總量的平衡，土地開發(fā)、利用、整治和保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)和項(xiàng)目更加明確，土地利用政策的區(qū)域差異性更加明確。應(yīng)協(xié)調(diào)好各地市間的用地關(guān)系，根據(jù)各地市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與土地資源狀況，提出各地市的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)和城市用地規(guī)劃控制目標(biāo)。協(xié)調(diào)好跨區(qū)域的骨干工程建設(shè)用地的關(guān)系，為下一級(jí)規(guī)劃提供依據(jù)。地（市）

12、級(jí)土地利用總體規(guī)劃：在上級(jí)規(guī)劃的控制下，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃對(duì)的要求，在分析本地（市）的人口、土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析土地的供需情況，提出土地供應(yīng)的總量控制指標(biāo)和確定本地（市）區(qū)域土地開發(fā)、利用、整治和保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)和范圍?？h（市）級(jí)土地利用總體規(guī)劃：在土地的開發(fā)、整治、保護(hù)層面上，簡(jiǎn)化指標(biāo)，可考慮指保留耕地保有量指標(biāo)、建設(shè)用地總量控制指標(biāo)、各城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制指標(biāo)、土地資源開發(fā)復(fù)墾指標(biāo)和生態(tài)型、公益性的用地指標(biāo)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃：重點(diǎn)應(yīng)是在縣級(jí)規(guī)劃總量控制與用地分區(qū)控制的基礎(chǔ)上進(jìn)行詳細(xì)的土地用途編定，即把各類用地定量、定位落實(shí)到具體地段，并確定每類用途土地的具體要求和限制條件，為土

13、地的用途管制提供直接的依據(jù)。土地管理法對(duì)土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)的規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批；省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，報(bào)國務(wù)院審批；省、自治區(qū)人民政府所在地的市和人口在100萬以上的城市及國務(wù)院指定的城市土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；上述規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級(jí)上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以由省級(jí)人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。土地利用總體規(guī)劃的直接控制指標(biāo)：指在土地利用總體規(guī)劃體系中，從上而下，以行政指令形式下達(dá)，直接決定土地分配數(shù)量的控制指標(biāo)。主要包括新增建設(shè)用地量（指在土地利用總

14、體規(guī)劃期內(nèi)，因現(xiàn)有的建設(shè)用地不能滿足未來發(fā)展需要增加的用地?cái)?shù)量）、耕地保有量和基本農(nóng)田保有量三項(xiàng)。土地利用總體規(guī)劃的間接控制指標(biāo)：指不按照規(guī)劃體系由上而下直接控制土地類型數(shù)量轉(zhuǎn)變，而是作為某一用地類型數(shù)量確定的參照指標(biāo)。主要有人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地（城市建設(shè)用地面積與城市人口的比值）和人均村鎮(zhèn)建設(shè)用地（農(nóng)村居民點(diǎn)面積與鄉(xiāng)村人口的比值）兩項(xiàng)。土地利用年度計(jì)劃的任務(wù)：對(duì)中期土地利用計(jì)劃所規(guī)定的分年任務(wù)做出具體安排，在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮當(dāng)年的實(shí)際情況，對(duì)中期土地利用計(jì)劃進(jìn)行必要的調(diào)整和補(bǔ)充。土地利用年度計(jì)劃的分類：按分級(jí)管理原則，分為國家土地利用年度計(jì)劃和地方土地利用年度計(jì)劃；按調(diào)節(jié)控制程度序

15、列分為指令性計(jì)劃（由國家制定，具有法律效力和強(qiáng)制性，由國家直接控制）和指導(dǎo)性計(jì)劃（只規(guī)定一定幅度的指標(biāo)，用以指導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)各部門對(duì)土地的利用，一般不具有強(qiáng)制性）。土地利用年度計(jì)劃的內(nèi)容主要包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃、耕地量保有計(jì)劃和土地開發(fā)整理計(jì)劃等。由下列指標(biāo)構(gòu)成：新增建設(shè)用地指標(biāo)，包括農(nóng)用地專用指標(biāo)和未利用地占用指標(biāo)；耕地保有量指標(biāo)，指計(jì)劃年末耕地實(shí)有數(shù)量；土地開發(fā)整理增加耕地指標(biāo)，包括開發(fā)增加耕地和整理（復(fù)墾）增加耕地兩部分。土地利用年度計(jì)劃編制、實(shí)施的程序：提出本地下一年度土地利用計(jì)劃建議；對(duì)各地土地利用年度計(jì)劃建議綜合平衡后，編制土地利用年度計(jì)劃；年度土地利用計(jì)劃的批準(zhǔn)；擬訂實(shí)施方案。2. 土

16、地用途管制土地用途管制的涵義：是一種土地利用約束機(jī)制；必須經(jīng)過一定的科學(xué)程序和法定程序確定土地的具體用途；土地用途變更的申請(qǐng)?jiān)S可制；擅自變更土地用途的責(zé)任。土地用途管制定義：國家為了保證土地資源的合理利用，通過編制土地利用規(guī)劃、依法劃定土地用途分區(qū)，確定土地使用限制條件，實(shí)行用途變更許可的一項(xiàng)強(qiáng)制性管理制度。土地用途管制的目標(biāo)：土地利用整體效率最大化；協(xié)調(diào)“吃飯”與“建設(shè)”的矛盾；消除土地利用中不利的外部性影響，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。土地利用分區(qū)是指依據(jù)土地資源特點(diǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和上級(jí)規(guī)劃的要求，按照同一土地用途管制規(guī)則劃分土地用途區(qū)。土地用途區(qū)的劃分步驟：收集資料；擬訂分區(qū)類型

17、；編制分區(qū)草案；征求意見；劃定土地用途區(qū)。土地用途分區(qū)管制規(guī)則是指依據(jù)法律、規(guī)范對(duì)各類土地用途區(qū)土地利用活動(dòng)施行的限制，表現(xiàn)為對(duì)各類土地用途區(qū)中允許、限制和禁止用途的有關(guān)規(guī)定。3. 土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)特點(diǎn)：監(jiān)測(cè)成果的多樣性；檢測(cè)體系的層次性；技術(shù)要求的區(qū)域性；技術(shù)手段的綜合性。土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的作用：保持土地利用有關(guān)數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性，保證信息能不斷得到更新；通過動(dòng)態(tài)分析，揭示土地利用變化的規(guī)律，為宏觀調(diào)控提供依據(jù)；能夠反映規(guī)劃實(shí)施狀況，為規(guī)劃信息系統(tǒng)及時(shí)反饋信息創(chuàng)造條件；對(duì)一些重點(diǎn)指標(biāo)進(jìn)行定時(shí)監(jiān)控，設(shè)置預(yù)警界線。為政府制定有效政策與措施提供服務(wù)；及時(shí)發(fā)現(xiàn)違反土地管理法律法規(guī)的行為，為

18、土地監(jiān)察提供目標(biāo)和依據(jù)等。土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的目的在于能及時(shí)地掌握土地利用及其時(shí)空動(dòng)態(tài)變化狀況，有效地利用土地資源，使其發(fā)揮最佳利用效益。土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的主要內(nèi)容：區(qū)域土地利用狀況監(jiān)測(cè)（重點(diǎn)是耕地變化和建設(shè)用地?cái)U(kuò)展）；土地政策措施執(zhí)行情況監(jiān)測(cè)；土地生產(chǎn)力監(jiān)測(cè)（重點(diǎn)是土壤屬性、地形、水文、氣候、土地的投入產(chǎn)出水平等指標(biāo)）；土地環(huán)境條件監(jiān)測(cè)（重點(diǎn)是考察環(huán)境條件的變化、環(huán)境污染等對(duì)土地利用產(chǎn)生的影響）。土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)方法：實(shí)地調(diào)查（由土地管理部門派遣工作人員到被調(diào)查現(xiàn)場(chǎng)，通過直接測(cè)量、采訪等，獲得有關(guān)土地利用狀況及動(dòng)態(tài)變化資料的一種方法）；統(tǒng)計(jì)報(bào)表調(diào)查（由國家或上級(jí)主管部門頒發(fā)統(tǒng)一的表格，由各級(jí)土地行政主管部門根據(jù)原始記錄，按照規(guī)定的時(shí)間和程序，自下而上提供統(tǒng)計(jì)資料的一種調(diào)查方法）；遙感監(jiān)測(cè)（應(yīng)用遙感技術(shù)，監(jiān)