我國大學(xué)章程制定的困境與出路-基于國內(nèi)六所大學(xué)章程的分析

1、    我國大學(xué)章程制定的困境與出路基于國內(nèi)六所大學(xué)章程的分析    第四，社會力量無法有效參與大學(xué)管理。辦法明確規(guī)定，“學(xué)校依據(jù)發(fā)展需要和辦學(xué)特色，自主設(shè)置有政府、行業(yè)、企事業(yè)單位以及其他社會組織代表參加的學(xué)校理事會或者董事會的，應(yīng)當(dāng)在章程中明確理事會或者董事會的地位、作用、組成和議事規(guī)則”。在目前已經(jīng)獲批的6所高校的章程中，華中師范大學(xué)和武漢理工大學(xué)提出設(shè)置理事會和咨詢委員會，中國人民大學(xué)、東南大學(xué)和上海外國語大學(xué)提出設(shè)置校務(wù)委員會，中國人民大學(xué)和東南大學(xué)提出設(shè)置董事會，但是，各高校章程對上述委員會的職權(quán)均沒有做出詳盡說明，而是以一種簡要的方式輕輕帶

2、過。例如，中國人民大學(xué)章程對校務(wù)委員會的規(guī)定是：“學(xué)校設(shè)置校務(wù)委員會，作為學(xué)校工作的咨議機構(gòu)，依據(jù)其章程就學(xué)校重要事項和重大決策提出參考性的意見和建議”；對董事會的規(guī)定是：“學(xué)校董事會是由熱心高等教育，關(guān)心、支持中國人民大學(xué)發(fā)展的各界人士自愿組成的咨議機構(gòu)，旨在促進學(xué)校與社會建立廣泛聯(lián)系與合作、籌措學(xué)校辦學(xué)資金，為學(xué)校非行政常設(shè)機構(gòu)”。其實，校務(wù)委員會、董事會等機構(gòu)，在許多大學(xué)中早已設(shè)立，但長期以來無法有效參與到大學(xué)的管理中去，在大學(xué)中處于較為尷尬的地位。在新修訂的大學(xué)章程中，也無法看出上述機構(gòu)在大學(xué)中的地位和職權(quán)有任何改變?？梢酝茢?，以校務(wù)委員會、董事會、咨詢委員會等為代表的社會力量，依然無

3、法有效參與到大學(xué)的管理中。 （四）對章程內(nèi)容的落實缺乏有效監(jiān)督 6所高校的章程制定完成并獲批后，如何保障章程內(nèi)容的落實變得十分關(guān)鍵。對于章程內(nèi)容的監(jiān)督問題，辦法規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)指定專門機構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對違反章程的管理行為、辦學(xué)活動的舉報和投訴”。但是，由高等學(xué)校來指定專門機構(gòu)對章程的執(zhí)行進行監(jiān)督，存在三大問題。第一，除政府部門外，目前社會上還沒有形成相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)。長期以來，由于政府干預(yù)過多，在很大程度上限制了獨立的專門機構(gòu)的形成和發(fā)展。第二，由于沒有獨立的專門機構(gòu)，高校只有指定政府機構(gòu)作為監(jiān)督章程執(zhí)行的專門機構(gòu)。就目前的高等教育管

4、理體制而言，教育行政部門理所當(dāng)然地成為了高校章程實施的監(jiān)督者。這一點在辦法中也有印證：“高等學(xué)校的主管教育行政部門對高等學(xué)校履行章程情況應(yīng)當(dāng)進行指導(dǎo)、監(jiān)督”。從這一規(guī)定可以看出，教育行政主管部門主動承擔(dān)起了監(jiān)督高校章程落實的責(zé)任。如此一來，教育行政主管部門不僅成為章程制訂的發(fā)起人和核準人，還成了章程的監(jiān)督人，政府和高校的關(guān)系依然沒有理順，政府對高校的控制也沒有減少。第三，監(jiān)督機構(gòu)對章程進行監(jiān)督的依據(jù)不足。一般而言，監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督行為應(yīng)該有明確的法律依據(jù)，這樣有利于在監(jiān)督的過程中對違規(guī)行為進行懲處。例如，柏林洪堡大學(xué)章程就明確規(guī)定了章程的監(jiān)督依據(jù)：“聯(lián)邦州擁有法律監(jiān)督權(quán)力。負責(zé)高校事務(wù)的行政管理

5、部門可根據(jù)柏林大學(xué)法第56條相對于大學(xué)校長的監(jiān)管權(quán)自治獨立地實施此權(quán)力?！?162就我國目前的情況來看，教育主管部門監(jiān)督章程實施情況的依據(jù)就只有辦法。但是，一方面，辦法只是由教育主管部門頒布的行政規(guī)章，其權(quán)威性和由立法機構(gòu)通過的法律條款有一定差距；另一方面，辦法也沒有細化監(jiān)督的細則，只是籠統(tǒng)地提出“對高校不執(zhí)行章程的情況或者違反章程規(guī)定自行實施的管理行為，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期整改”，這一模糊的、沒有明確法律依據(jù)的監(jiān)督規(guī)定極有可能導(dǎo)致對章程的監(jiān)督無法落到實處。 三、大學(xué)章程制定的出路（一）以立法的形式核準大學(xué)章程，提升章程的法律效力 要把辦法頒布后重新制定的大學(xué)章程和辦法頒布前的大學(xué)章程區(qū)分開來，使大學(xué)

6、章程真正成為指導(dǎo)和規(guī)范大學(xué)發(fā)展的最高準則，就必須賦予章程名副其實的法律效力?！罢鲁讨兴?guī)定的內(nèi)容，不僅對學(xué)校內(nèi)部人員和機關(guān)產(chǎn)生約束力，對學(xué)校外部有關(guān)的行政機關(guān)及其社會團體都具有約束力。”4目前由高校負責(zé)起草、經(jīng)教育部核準的大學(xué)章程，其法律效力不足，不僅對學(xué)校內(nèi)部人員和機關(guān)的約束有限，對學(xué)校外部的行政機關(guān)和社會團體的約束力也十分薄弱。要提升大學(xué)章程的法律效力，必須將權(quán)威的立法機構(gòu)作為大學(xué)章程的核準主體。世界上許多大學(xué)章程的法律淵源均直接來自于最高權(quán)力機構(gòu)頒發(fā)的特許狀或者當(dāng)?shù)亓⒎ú块T的相關(guān)法律，無需經(jīng)過教育主管部門的批準。不僅如此，教育主管部門也要依法嚴格遵守大學(xué)章程的相關(guān)規(guī)定。在我國大學(xué)章程制定

7、工作中，應(yīng)當(dāng)改變目前由教育主管部門核準章程的做法，將大學(xué)章程的核準權(quán)交給權(quán)威的立法機構(gòu)。一方面，立法機構(gòu)應(yīng)及時細化當(dāng)前大學(xué)章程的上位法教育法和高等教育法中有關(guān)章程制定的細則，使大學(xué)章程的制定有權(quán)威的法律條款作為依據(jù)；另一方面，著重探索由高校直接將大學(xué)章程提交其所屬的人大機構(gòu)進行審議、通過的方式，以立法的程序確立大學(xué)章程的法律地位。 （二）加快取消高校行政級別的步伐，進一步理順政府與高校的關(guān)系 新中國成立以來，政府對高校進行了一系列改造，形成了高度集中的政府統(tǒng)一管理模式，這是高校行政化的根源。不同類型的高校被賦予不同的行政級別，高校內(nèi)部的各類職務(wù)也被冠以不同的行政級別，高校的各級行政負責(zé)人都以官

8、員自居，學(xué)校的管理模式與政府機關(guān)無異，高校徹底淪為了政府機構(gòu)的附庸。政府和高校之間幾十年來不曾改變的“上下級”關(guān)系，使高校喪失了辦學(xué)自主權(quán)，背離了大學(xué)的本質(zhì)和存在的價值。在行政權(quán)力一方獨大的條件下制定大學(xué)章程，章程的價值取向和利益分配必將倒向行政權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力所倡導(dǎo)的價值取向無法得到采納。在這樣的情況下，即使高校根據(jù)辦法的要求制定出章程，也是行政權(quán)力強勢左右的結(jié)果，對擴大高校的辦學(xué)自主權(quán)沒有意義。 2013年11月公布的十八屆三中全會報告明確提出：“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，“逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”，可謂近年來高

9、校去行政化改革的最強音。應(yīng)該說，大學(xué)去行政化已經(jīng)成為今后我國高等教育管理體制改革的主要方向。而取消高校行政級別的實質(zhì)，不是簡單地將目前賦予高校的各種級別取消，而是重新定位政府與高校的關(guān)系，把政府和高校之間的關(guān)系由原來上下級關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?、并行的關(guān)系，將政府與高校同時置于法制的框架之下，共同尊重法律的權(quán)威，接受法律的監(jiān)督。因此，在接下來的時間里，有關(guān)部門應(yīng)該從這一實質(zhì)出發(fā)，加快出臺取消高校行政級別的改革細則，使取消大學(xué)行政級別的改革落到實處，真正理順政府與高校的關(guān)系，還給高校辦學(xué)自主權(quán)。只要理順政府與高校的關(guān)系，使高校與政府部門成為兩個平等并行的機構(gòu)，讓大學(xué)回歸本真，那么，大學(xué)章程的起草和落實自

10、然就能走向正軌。 （三）推動大學(xué)共同治理，促進章程監(jiān)督機制的建立 大學(xué)章程的執(zhí)行依賴于獨立而有效的監(jiān)督機制，但由于我國監(jiān)督機制不完善，行政權(quán)力的異化極有可能導(dǎo)致章程內(nèi)容無法落到實處，因而建立有效的監(jiān)督機制，是大學(xué)章程建設(shè)工作的當(dāng)務(wù)之急。完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，推動大學(xué)實現(xiàn)不同利益相關(guān)者的共同治理，可以為大學(xué)章程監(jiān)督機制的建立打下基礎(chǔ)。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是民主社會對大學(xué)管理提出的基本要求，是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的基石。有學(xué)者把大學(xué)治理結(jié)構(gòu)看作是“在多元社會變化中重建力量平衡的一種重要的社會機制，包括建立價值平衡、利益平衡與權(quán)力平衡”5。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)強調(diào)參與，在外部強調(diào)政府、市場和社會力量共同參與，在內(nèi)部則強調(diào)行

11、政主體、學(xué)術(shù)主體和學(xué)生等利益相關(guān)者共同參與?！八信c高校利益相關(guān)者均可以參與民主監(jiān)督，這對于保障廣大普通師生合法權(quán)益，建立健全現(xiàn)代大學(xué)制度，全面實施依章程自主治校的意義格外重大”。6首先，應(yīng)當(dāng)讓市場和社會力量廣泛參與到章程的制定和執(zhí)行之中。市場和社會力量的參與有利于相對獨立的外部監(jiān)督機構(gòu)的建立。目前，我國社會正朝著扁平化的方向不斷發(fā)展，社會力量可以通過多樣化的網(wǎng)絡(luò)渠道對大學(xué)章程的執(zhí)行進行監(jiān)督和問責(zé)。在這一趨勢下，高校應(yīng)當(dāng)積極推進大學(xué)章程制定和執(zhí)行的公開化，及時向社會公開章程的具體內(nèi)容，主動接受來自市場和社會力量的監(jiān)督。其次，政府應(yīng)當(dāng)由直接監(jiān)督者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督者。政府的職責(zé)在于監(jiān)督大學(xué)章程執(zhí)行情

12、況，對違反章程的行為進行問責(zé)。但在政府和大學(xué)之間的關(guān)系沒有理順、行政權(quán)力過度干預(yù)大學(xué)管理的環(huán)境下，政府機構(gòu)作為大學(xué)章程監(jiān)督者所能發(fā)揮的作用就變得十分微弱。為了避免政府機構(gòu)作為大學(xué)章程執(zhí)行的唯一監(jiān)督者而產(chǎn)生的弊端，就應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府角色，由直接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督，即政府的主要職責(zé)是提供政策支持，為獨立而專業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)的建立提供良好的環(huán)境，推動專業(yè)而獨立的監(jiān)督機構(gòu)的成立和發(fā)展。第三，讓大學(xué)內(nèi)部的教師、學(xué)生群體廣泛參與到章程的制定和執(zhí)行中來，明確內(nèi)部利益相關(guān)者的權(quán)力和責(zé)任，建立內(nèi)部監(jiān)督機制。大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)維護大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)生權(quán)力之間的平等性，使三大權(quán)力各司其職，任何一方權(quán)力的受損都應(yīng)當(dāng)擁有

13、完備的救濟途徑。有效維護三大權(quán)力之間的平衡依賴于章程對各自權(quán)責(zé)的明確規(guī)定和對救濟途徑的詳盡說明。目前，我國大學(xué)章程起草過程中，學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)生權(quán)力的參與度還遠遠不夠，特別是學(xué)生的參與度十分薄弱，沒有建立起三大權(quán)力相互制衡的格局；而章程具體內(nèi)容中對于權(quán)利受損救濟渠道的說明尚處于空白狀態(tài)。這些問題都需要在今后的改革中進一步完善?？傊?，完善大學(xué)內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)，讓不同的大學(xué)利益相關(guān)者共同參與到章程的制定中來，推動章程制定的透明化和多主體參與，有利于在大學(xué)內(nèi)外形成行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和社會力量共同博弈、相互制衡、相互監(jiān)督的格局，有利于專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)的建立，有利于保護不同利益相關(guān)者的權(quán)利，從而保障大學(xué)章程的執(zhí)行落到實處，使大學(xué)章程真正成為指導(dǎo)大學(xué)獨立自主發(fā)展的“憲章”。 參考文獻： 1光明網(wǎng)評論員.千萬別辜負了大學(xué)“憲章”的使命eb/ol.20131130.http： 2雷嘉.人大等6所大學(xué)章程獲批，高校去行政化明確n.中國青年報，20131129. 3馬陸亭，范文曜.大學(xué)章程要素的國際比較m.北京：教育科學(xué)出版社，2010. 4魯曉泉.我國高校學(xué)校章程及制定研究d.上海：華東師范大學(xué)，2007：3. 5龔怡祖.大學(xué)治理結(jié)