“調(diào)解優(yōu)先”政策研究論文

1、“調(diào)解優(yōu)先”政策研究論文“調(diào)解優(yōu)先”政策的反思作為我國(guó)民事審判二元司法方式的重要一環(huán)，調(diào)解在法院化解 矛盾糾紛中有著不可替代的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，其原因在這種司法方式在 當(dāng)代國(guó)情下具有深厚的倫理基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)，有利于提高司法效 率、節(jié)約司法資源，有時(shí)還能起規(guī)避裁判風(fēng)險(xiǎn)的作用。作為中國(guó) 司法改革的一個(gè)點(diǎn)或者說一個(gè)縮影，調(diào)判關(guān)系的變革見證了我國(guó) 司法界在探索符合中國(guó)國(guó)情的司法模式道路上所付出的艱辛和 努力，同時(shí)也反映出注重公平正義的司法理念與注重功利主義的 浮躁司法心態(tài)之間、純正而理性的司法公正原則與混同了政治目 標(biāo)和政治需要的司法口號(hào)之間的碰撞與妥協(xié)?？v觀新中國(guó)民事審判歷史沿革，作為解決案件糾紛的二元司法

2、 結(jié)構(gòu)，調(diào)解與判決之間的關(guān)系始終處于此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)，經(jīng)歷了 從“著重調(diào)解”到“重判輕調(diào)”，再到如今的“調(diào)解優(yōu)先”，呈 現(xiàn)出一種“u”型演變過程。從抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間陜甘寧邊區(qū)的“馬 錫五”審判模式，到上世紀(jì)八十年代后國(guó)人推崇司法正當(dāng)性理 念，再到20xx年9月最高人民法院以司法解釋認(rèn)可人民調(diào)解協(xié) 議的法律效力，以及之后以“黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲 法法律至上”為基調(diào)的司法改革使“馬錫五審判方式”重新回 歸，”調(diào)解優(yōu)先”作為“矯正司法職業(yè)化弊端”的藥方，逐漸成 為司法系統(tǒng)工作的新主流。“過猶不及”應(yīng)成為在我們耳邊時(shí)時(shí)敲響的警鐘。當(dāng)前我國(guó)民 事審判工作中對(duì)調(diào)解的推崇和熱衷似乎已經(jīng)有些過了頭。20x

3、x 年6月28日發(fā)布的最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、 調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見（以下簡(jiǎn)稱意見）更是將'調(diào) 解優(yōu)先”上升為工作原則的高度。最高人民法院作為全國(guó)最高審 判機(jī)關(guān)，它所發(fā)布的具有指導(dǎo)意義的政策性文件，配合以各類大 小會(huì)議的反復(fù)宣傳、號(hào)召，加z全國(guó)各地法院為積極響應(yīng)所制定 的各類文件、政策，以及將調(diào)解指標(biāo)作為重中之重納入審判績(jī)效 考核等舉措，無(wú)形中將“調(diào)解優(yōu)先”原則無(wú)限抬高。在法院調(diào)解 “勃興”的強(qiáng)勁聲勢(shì)下，調(diào)解率呈現(xiàn)逐步上升的態(tài)勢(shì)。在一些法 院，調(diào)解率已成為一項(xiàng)硬性指標(biāo)，與法官晉級(jí)、升遷掛鉤。由此, 司法政策和司法實(shí)踐對(duì)調(diào)解的強(qiáng)調(diào)達(dá)到了一個(gè)新的高潮，審判方 式改革以

4、來(lái)被邊緣化的調(diào)解伴隨這一輪“新調(diào)解運(yùn)動(dòng)”而強(qiáng)勢(shì)“回歸”。這將進(jìn)一步掀起全國(guó)法院系統(tǒng)對(duì)調(diào)解工作的極端不止 常“重視”之風(fēng)，導(dǎo)致民事審判領(lǐng)域出現(xiàn)了不少因之而產(chǎn)生的亂 象，勢(shì)必對(duì)今后人民法院審判工作帶來(lái)不利影響，應(yīng)當(dāng)引起我們 的高度關(guān)注。一、對(duì)“調(diào)解優(yōu)先”政策的反思有學(xué)者認(rèn)為，意見本身并非司法解釋，“調(diào)解優(yōu)先”也不是 簡(jiǎn)單機(jī)械的行政命令，不具有相應(yīng)的法律效力，其性質(zhì)應(yīng)屬于特 定時(shí)空背景下的政策性文件，僅具有倡導(dǎo)性、引導(dǎo)性、號(hào)召性的 作用，而且是具有應(yīng)急性的權(quán)宜之計(jì)，沒有改變也不可能改變、 動(dòng)搖民事訴訟法中的自愿合法調(diào)解原則。然而，最高人民法院作為全國(guó)最高審判機(jī)關(guān)，它所發(fā)布的具有 指導(dǎo)意義的政策性文件

5、，配合以各類大小會(huì)議的反復(fù)宣傳、號(hào)召, 加之全國(guó)各地法院為積極響應(yīng)所制定的各類文件、政策，以及將 調(diào)解指標(biāo)作為重屮之匣納入審判績(jī)效考核等舉措，無(wú)形中將“調(diào) 解優(yōu)先”原則無(wú)限抬高。在法院調(diào)解“勃興”的強(qiáng)勁聲勢(shì)下，調(diào) 解率呈現(xiàn)逐步上升的態(tài)勢(shì)。在一些法院，調(diào)解率已成為一項(xiàng)硬性 指標(biāo)，與法官晉級(jí)、升遷掛鉤。由此，司法政策和司法實(shí)踐對(duì)調(diào) 解的強(qiáng)調(diào)達(dá)到了一個(gè)新的高潮，審判方式改革以來(lái)被邊緣化的調(diào) 解伴隨這一輪“新調(diào)解運(yùn)動(dòng)”而強(qiáng)勢(shì)“回歸”。這將進(jìn)一步掀起 全國(guó)法院系統(tǒng)對(duì)調(diào)解工作的極端不正?！爸匾暋敝L(fēng)，導(dǎo)致民事 審判領(lǐng)域出現(xiàn)了不少因之而產(chǎn)生的亂象，勢(shì)必對(duì)今后人民法院審 判工作帶來(lái)不利影響，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度

6、關(guān)注。（一）混同了政治目標(biāo)，有違憲之嫌在意見中，與“調(diào)解優(yōu)先”相伴的是“調(diào)判結(jié)合”。這樣 的提法從邏輯上來(lái)看，顯然已經(jīng)將判決放到調(diào)解之后的次要位 置，僅僅是將z作為調(diào)解的輔助來(lái)存在。這樣的原則是否合法？ 是否科學(xué)？我們有必要來(lái)重新了解和認(rèn)識(shí)該原則提出的時(shí)代背 景和政治背景。近兒年來(lái)，在構(gòu)建和諧社會(huì)、全面化解社會(huì)糾紛的政治導(dǎo)向下, 司法系統(tǒng)應(yīng)時(shí)而動(dòng)，提出了 “能動(dòng)司法”的應(yīng)對(duì)觀念。在民事領(lǐng) 域更是在全國(guó)各地迅速展開“大調(diào)解”運(yùn)動(dòng)，“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判 結(jié)合”的口號(hào)就此應(yīng)運(yùn)而生。20xx年3月最高人民法院印發(fā)人 民法院第三個(gè)五年改革綱要，提出建立、健全多元糾紛解決機(jī) 制，要求法院配合有關(guān)部門人力發(fā)展替

7、代性糾紛解決機(jī)制，擴(kuò)人 調(diào)解主體范圍，加強(qiáng)訴前調(diào)解與訴訟調(diào)解之間的有效銜接，健全 訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，完善多元糾紛解決方 式之間的協(xié)調(diào)機(jī)制等?？梢娫撛瓌t的提出，既有現(xiàn)實(shí)政治、司法 的需要，也有人民法院遠(yuǎn)景規(guī)劃的考慮。無(wú)疑，這樣的政治目標(biāo)是正確而妥當(dāng)?shù)?。在?dāng)前中國(guó)社會(huì)改革 轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾如同洶涌的暗流一般，考 驗(yàn)著執(zhí)政黨的執(zhí)政水平和化解矛盾能力?！皹?gòu)建和諧社會(huì)”的口 號(hào)正是適應(yīng)了這一時(shí)代要求而提岀,作為執(zhí)掌國(guó)家審判權(quán)的人民 法院，也應(yīng)當(dāng)將z納入自身的工作體系中加以研究和推進(jìn)。然而，我們必須時(shí)刻清醒的認(rèn)識(shí)到，人民法院畢竟不是黨政機(jī) 關(guān)，其所承擔(dān)的審判權(quán)性質(zhì)不同

8、于立法權(quán)和行政權(quán)。法院工作所 追求的終極目標(biāo)只能是通過審判權(quán)的合法行使實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正 義，維護(hù)憲法和法律權(quán)威，司法公正這一目標(biāo)必須時(shí)刻不能動(dòng)搖, 更不能將之與當(dāng)前的國(guó)家政治目標(biāo)混同，為之所遮蔽。否則，法 院就會(huì)如同在大海中失去方向的孤舟，前途未可預(yù)料。正如英國(guó) 法官曼斯菲爾德曾在司法有限性上給出的警示：“司法不能考慮 政治結(jié)果（或者說社會(huì)效杲），考慮政治結(jié)果，也就是考慮個(gè)案 正義之外的問題。司法之有限性就表現(xiàn)在司法只考慮正義本身， 而不考慮這種正義即將帶來(lái)什么，會(huì)帶來(lái)什么。法官也不是政客, 他們只對(duì)案件的審判是否正義負(fù)責(zé)，而不是要把案件理應(yīng)的結(jié)果 削足適履，那樣所造就的個(gè)案不公將會(huì)污染并且損害

9、整個(gè)的司法 公信力?！敝腥A人民共和國(guó)憲法第一百二十六條明確規(guī)定了人民法院 依法獨(dú)立行使審判權(quán)的原則，這是法院行使'由'判權(quán)裁判案件的憲 法依據(jù)和權(quán)力來(lái)源。審判權(quán)的內(nèi)在要素是：以可以形成案件的社 會(huì)關(guān)系糾紛為對(duì)象，由中立的法官作為糾紛的終局裁決者，以法 律規(guī)范（國(guó)家制定的法規(guī)范、國(guó)家認(rèn)可的民間規(guī)范或判例法）為裁 決案件的依據(jù)；審判權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)是：事實(shí)認(rèn)定權(quán)、法律適用權(quán)、 訴訟程序指揮權(quán)；現(xiàn)代審判權(quán)的基本特征是；排它性（獨(dú)立性）、 公正性、被動(dòng)性、統(tǒng)一性、終局性、權(quán)威性；審判權(quán)的主要功能 是：解決紛爭(zhēng)、維護(hù)公平與秩序、保障權(quán)利與自由、制衡權(quán)力。司法體制改革的日標(biāo)，就是要落實(shí)憲法所規(guī)

10、定的司法機(jī)關(guān)依法 獨(dú)立行使司法權(quán)的原則，建設(shè)公止、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法 制度。真正確立人民法院的憲法地位，才是保證司法公正的前 提，同時(shí)也是司法體制現(xiàn)代化的需要。司法制度現(xiàn)代化的基本標(biāo) 志是審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立、審判職能的分化和法官的專業(yè)化以及審判 依據(jù)的理性化。在審判中過分強(qiáng)調(diào)“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”，將 會(huì)使人民法院偏離憲法為其確立的憲法地位和職權(quán)，有損憲法所 確立的國(guó)家權(quán)力分工原則及其有效運(yùn)作，從而最終有害于憲政國(guó) 家和法治社會(huì)的建設(shè)。（二）納入法官考核體系，妨害司法公正作為一線基層法官，我見證了法官績(jī)效考核指標(biāo)從少到多、從 粗到細(xì)的逐漸演變過程。尤其是近幾年來(lái)，調(diào)解率（亦經(jīng)歷了從 考核調(diào)解

11、撤訴率到單純考核調(diào)解率的演變）納入考核體系，量化 為越來(lái)越高的指標(biāo)，甚至隱隱超出其他各項(xiàng)指標(biāo)，成為考量一個(gè) 法官水平與能力最重要的標(biāo)準(zhǔn)。盡管沒有任何法律或司法解釋明 文規(guī)定調(diào)解率，但各地法院普遍設(shè)定一定的調(diào)解率來(lái)激勵(lì)法官'， 優(yōu)先選用調(diào)解結(jié)案。突出表現(xiàn)z就是根據(jù)案件審級(jí)的不同和受 訴法院的級(jí)別差異，分別確定了 60%、70%甚至高達(dá)80%的調(diào) 解結(jié)案率。具體的制度和政策環(huán)境中，調(diào)解結(jié)案率的提高，又有 助于縮短案件平均審理天數(shù)，降低上訴率，降低發(fā)回重審和改判 的案件數(shù)量，而這些指標(biāo)都關(guān)系到法院（院長(zhǎng)）的成績(jī)，繼而與 法官考評(píng)、年終獎(jiǎng)懲以及評(píng)先評(píng)優(yōu)等直接掛鉤。有人或許會(huì)說，這些都是法院內(nèi)部

12、考核制度的事情，可以留待 司法改革來(lái)逐步加以科學(xué)完善，與妨害司法公止恐怕沒有那么直 接的關(guān)聯(lián)。實(shí)際上，政策制定者高高在上，無(wú)法近距離直接窺探 政策實(shí)施的實(shí)際效果，往往不能準(zhǔn)確判斷一項(xiàng)政策的優(yōu)劣利弊， 遑論對(duì)政策加以改良和完善了。在我看來(lái)，調(diào)解率指標(biāo)的畸形發(fā) 展，如果不加制止和糾正，任其發(fā)展，確實(shí)有妨害司法公正的潛 在危險(xiǎn)性。從理論上講，在糾紛解決過程中，法官的固有利益越小，其對(duì) 于糾紛的結(jié)局越具有中立性，獲得其支持所需要的當(dāng)事人主張的 正當(dāng)性就越重要。然而，考核指標(biāo)和激勵(lì)機(jī)制的存在使得法官有 可能不顧當(dāng)事人的主張正當(dāng)與否，而站到與自己利益最為有利的 一方。哪怕一些當(dāng)事人不同意調(diào)解，也會(huì)在法官的

13、威逼利誘z下 被迫同意，造成“被同意”的結(jié)果。不僅如此，法院還通過“背 靠背”的方式分別向當(dāng)事人傳達(dá)不同信息，營(yíng)造出一個(gè)只能將“讓步”作為最優(yōu)戰(zhàn)略的“囚徒困境”。其結(jié)果勢(shì)必挫傷權(quán)利人 的權(quán)利，與民事訴訟法保護(hù)的權(quán)利者利益背道而馳。此外，民事 糾紛的私權(quán)性賦予當(dāng)事人自主處分自己權(quán)益的相應(yīng)權(quán)能，這類處 分權(quán)表現(xiàn)在對(duì)適用何種程序及解決糾紛方式的選擇、啟動(dòng)、發(fā)展、 終止有主動(dòng)權(quán)，法院在訴訟中要適用調(diào)解必須基于當(dāng)事人的申 請(qǐng)、或征得當(dāng)事人的同意。從這個(gè)意義上講，強(qiáng)化“調(diào)解優(yōu)先” 相當(dāng)于賦予法院依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)解的權(quán)力，與民事訴訟處分權(quán)原則 相悖。如果調(diào)解成為法院的主要任務(wù)，司法知識(shí)和審理技藝對(duì)法官們 來(lái)說將

14、變得無(wú)足輕重，甚至毫無(wú)意義。當(dāng)法官們每天都致力于調(diào) 解時(shí)，關(guān)于審判的智慧和經(jīng)驗(yàn)將變得無(wú)關(guān)緊要，那些司法知識(shí)和 審判經(jīng)驗(yàn)豐富的法官將被邊緣化，而那些喜好調(diào)解和善于和稀泥 的“調(diào)解官”將受到青睞。比如有的法官通過嚴(yán)密的法律論證判 決結(jié)案100件案件都沒有問題，卻有可能因?yàn)闆]有達(dá)到調(diào)解結(jié)案 率而被考核為不合格或不稱職。在審判實(shí)踐中，有時(shí)一個(gè)判決可 能會(huì)為整個(gè)行業(yè)樹立起一個(gè)規(guī)則。以前法官都愿意做這樣的標(biāo)桿 性案件，但現(xiàn)在，大家都變得謹(jǐn)小慎微，深怕“一判了之”，引 發(fā)不穩(wěn)定因素，紛紛選擇“一調(diào)了之”。事實(shí)上，調(diào)解本身也不是萬(wàn)能的。大多數(shù)糾紛確實(shí)可以通過非 正規(guī)或正規(guī)的調(diào)解來(lái)解決，但是，必然有一些糾紛是通

15、過調(diào)解無(wú) 法解決的。在民事訴訟中，調(diào)解是在第三方主持下當(dāng)事人討價(jià)還 價(jià)進(jìn)而達(dá)成一致的過程，而審判是法官根據(jù)法律和止義作出判決 的過程，判決完全不必經(jīng)過當(dāng)事人同意。審判與調(diào)解分別通過不 同的程序、借助不同的規(guī)則體系發(fā)生作用，適用的案件類型也大 不相同。調(diào)解最適合解決“關(guān)系修復(fù)型”糾紛，通俗地說，就是 熟人之間的糾紛，比如婚姻家庭案件。但是，調(diào)解幾乎難以解決 陌生人間的經(jīng)濟(jì)類糾紛，此類案件中雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是是非對(duì) 錯(cuò)，是確定的賠償金額的多寡，訴諸當(dāng)事人情感是無(wú)濟(jì)于事的。 因此，對(duì)案件類型不加區(qū)分，一刀切地規(guī)定一個(gè)較高的調(diào)解率指 標(biāo)，將導(dǎo)致法院和法官目標(biāo)發(fā)生置換，不可避免的產(chǎn)生法官為了 完成考核而濫

16、用調(diào)解的現(xiàn)象。在上述經(jīng)濟(jì)類糾紛中，損害當(dāng)事人 訴權(quán)和實(shí)體權(quán)益的情況將大量出現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害法院的司法公信 力。人民法院的根本職能是通過行使審判權(quán)裁決社會(huì)糾紛以維護(hù)補(bǔ) 會(huì)的公平和正義。司法改革的實(shí)踐舉措不能違逆司法的基本規(guī) 律，司法調(diào)解只能在憲法的框架下理性進(jìn)行，而不能突破底線?！耙?yàn)槲ㄓ腥绱?，民眾才可以信服，這是一個(gè)中立不偏的、理性 冷靜的、值得信賴的司法；唯有如此，法律才是可以被預(yù)期和遵 守的，而非因人而異的、飄忽不定的行為規(guī)則。司法，是一 個(gè)國(guó)家定紛止?fàn)幍臋C(jī)構(gòu)，是社會(huì)正義的最后一道防線。當(dāng)犧 牲公平正義可以作為換取短暫'和諧'的代價(jià)時(shí)，司法權(quán)威就受 到了極大的損害和撼動(dòng)。而司法

17、機(jī)制如若失靈，黨和政府就無(wú)法 運(yùn)用法律手段解決社會(huì)矛盾和各種糾紛，民眾便只能訴諸于暴力 等非理性手段，如此，損失的將是安定有序的良好局面，犧牲的 將是國(guó)家長(zhǎng)治久安的光明前途。”還有一種值得關(guān)注的亂象是，在各上級(jí)法院的指標(biāo)考核體系壓 力下，基層法院涌現(xiàn)出大量的“批量案件” °正常的批量案件本 無(wú)可厚非，然而為了美化調(diào)解率等指標(biāo)，不少法院會(huì)刻意去尋找 各種類型的批量案件，其中多數(shù)都是在相關(guān)部門已達(dá)成人民調(diào)解 協(xié)議或自行達(dá)成調(diào)解協(xié)議的糾紛，法院所做的工作只是出具調(diào)解 書加以確認(rèn)。這樣做看似能找到正當(dāng)性理由，即當(dāng)事人通過司法 確認(rèn)使得調(diào)解協(xié)議增加可強(qiáng)制執(zhí)行性，促進(jìn)其自覺主動(dòng)履行義 務(wù)。殊不知

18、，這種做法將訴訟外調(diào)解與法院調(diào)解混為一談，將解 決糾紛的司法模式與非司法模式強(qiáng)行混同，在嚴(yán)重浪費(fèi)司法資源 的同時(shí)，也會(huì)在當(dāng)事人心目中大大降低法律、法院的嚴(yán)肅性和司 法的權(quán)威性，最終也會(huì)影響到司法公信力。更不要說部分法院還 會(huì)人為制造冠以“批量案件”虛名的假案件，這些案件本不存 在，完全是為考核指標(biāo)服務(wù)，其危害性更是不言而喻。二、調(diào)節(jié)政策的局限性及“調(diào)審分離”程序模式的確立調(diào)解，不管其數(shù)量多少，指標(biāo)多高，都只能作為一種審判屮的 丁作方法，是審判程序的副產(chǎn)品，是判決的輔助和繼續(xù)，是多元 糾紛解決方式的一種而非最重要的一種，無(wú)論如何也不能取代判 決的主導(dǎo)地位。雖然許多國(guó)家也鼓勵(lì)當(dāng)事人和解，但制度設(shè)計(jì)

19、的 著眼點(diǎn)卻是審判程序。即使美國(guó)法院判決的案件只有百分z幾， 審判程序也是中心，這就是判決的示范作用和價(jià)值，這一點(diǎn)調(diào)解 是根本無(wú)法做到的。民事訴訟法的任務(wù)并非僅僅實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了， 而是要保護(hù)合法權(quán)益，制裁違法行為，教育公民遵守法律。如果 我們的判決剛性的示范沒有做好，判決的陰影沒有構(gòu)成對(duì)侵權(quán)者 的威懾，一味強(qiáng)調(diào)調(diào)解只能造成權(quán)利人的不當(dāng)讓步，這就使侵權(quán) 者更加有恃無(wú)恐，無(wú)法達(dá)成民事訴訟法的任務(wù)目標(biāo)。長(zhǎng)此以往， 憲法和法律的尊嚴(yán)不再，司法的公信力也無(wú)從談起。因此我認(rèn)為, 重調(diào)解輕判決的“調(diào)解優(yōu)先”政策如果被過度追捧和適用，將會(huì) 有違背憲法原則和法治精神的嫌疑，值得我們深思。因此，“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合

20、”只能作為一種應(yīng)對(duì)政治目標(biāo)的 暫時(shí)性工作指導(dǎo)意見，可以在一段時(shí)期的司法實(shí)踐中予以倡導(dǎo)， 但不能作為一項(xiàng)長(zhǎng)期基本的工作原則，也不能作為一項(xiàng)司法原 則，更不能作為審判原則。在時(shí)機(jī)成熟、條件允許時(shí)，就應(yīng)當(dāng)對(duì) 其果斷摒棄，代之以“注重判決”、“調(diào)解自愿”、“能調(diào)則調(diào)、 當(dāng)判則判”等正確原則。為消解“調(diào)審合一”的不良效果，我們需要確立"調(diào)審分離” 程序模式。所謂“調(diào)審分離”，是指將調(diào)解從審判程序中分離出 去，使調(diào)解程序成為民事訴訟屮與審判程序相等同的獨(dú)立程序， 是法院處理民事糾紛的另一種訴訟方式。這種程序模式具有幾個(gè) 方面的特點(diǎn)，而這些特點(diǎn)我們必須予以重視。一是調(diào)審分離是訴 訟中的分離，不是訴

21、訟與調(diào)解的分離，法院調(diào)解屬于訴訟活動(dòng)。 在這一點(diǎn)上，它與把法院調(diào)解看作是與審判相并列的非訴訟活動(dòng) 的調(diào)審分立有根本不同。二是設(shè)立審前調(diào)解程序的主要目的是調(diào) 解糾紛和預(yù)防訴訟。三是審前調(diào)解程序不是審判程序中的必經(jīng)程 序，而是獨(dú)立于審判程序之外的供當(dāng)事人選擇的調(diào)解程序。當(dāng)事 人是否需要調(diào)解，由其自宙選擇，既可選擇調(diào)解，也可選擇判決。 通過調(diào)解和判決的分離，以純化審判程序和調(diào)解程序。四是當(dāng)事 人向法院起訴后，于開庭審理前，自愿向法院申請(qǐng)進(jìn)入調(diào)解程序, 并在法院調(diào)解人員的主持下進(jìn)行調(diào)解。五是實(shí)行調(diào)解法官與審判 法官在身份上的分離。我國(guó)實(shí)行“調(diào)解優(yōu)先”政策的根本冃的，是試圖通過推動(dòng)多元 化糾紛解決機(jī)制，

22、最終實(shí)現(xiàn)調(diào)審分離的理想目標(biāo)。然而實(shí)踐中的 結(jié)果卻與之背道而馳。我國(guó)民事訴訟法沒有專門的調(diào)解程序，法 院調(diào)解在整個(gè)審判過程中都可進(jìn)行，即調(diào)解和判決相互結(jié)合、動(dòng) 態(tài)互換，調(diào)解人員和審判人員在身份上競(jìng)合。問題是，判決和調(diào) 解都是法院的職能，二者間雖有共同之處，但區(qū)別又是十分明顯 的：調(diào)解是以自愿為根基的，判決則是以強(qiáng)制為特征的。它們?cè)?本是性質(zhì)上完全不同的解決糾紛的方式，民事訴訟法將調(diào)解與判 決兩種性質(zhì)上迥異的解決糾紛的方式，共同作為人民法院行使審 判權(quán)的方法，將它們一同規(guī)定在民事訴訟程序中，就形成了調(diào)審 合一的模式。立法者將調(diào)解納入訴訟程序是基于這樣的構(gòu)想：通 過法院調(diào)解既可以獲得與判決相同或者相

23、近似的法律上正確的 處理結(jié)果，同時(shí)又可以避免判決所具有的高成本和強(qiáng)制性。用意 確實(shí)不錯(cuò)，但卻由此造成了兩者關(guān)系的緊張和沖突，沖突的結(jié)果 是調(diào)解功能的擴(kuò)張和判決功能的萎縮，形成了調(diào)解主導(dǎo)型的審判 體制。這種調(diào)解型審判模式的主要特征是以調(diào)解結(jié)案為訴訟目 標(biāo)，以法官的職權(quán)調(diào)查及調(diào)解活動(dòng)為中心來(lái)展開審判程序，與現(xiàn) 代民事訴訟制度之間存在著深刻尖銳的矛盾，這些矛盾的存在和 發(fā)展使得法院調(diào)解原則難以貫徹執(zhí)行和達(dá)到預(yù)期狀態(tài)，出現(xiàn)了一 系列難以解決的問題。因此，我們應(yīng)當(dāng)清楚認(rèn)識(shí)到調(diào)審分離的重要性，避免陷入調(diào)審 合一的尷尬境地，準(zhǔn)確把握前文所述及的調(diào)審分離概念及特征， 采取有效措施加以推進(jìn)，如設(shè)定調(diào)解程序的審級(jí)

24、、限定調(diào)解程序 適用的范圍及期限、完善法院調(diào)解機(jī)構(gòu)設(shè)置及調(diào)解人員配置等。三、有限調(diào)解政策的制度配置（一）有關(guān)調(diào)解政策的合憲性限定伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相對(duì)落后的司法制度迫切需要改良和完 善，司法改革的進(jìn)程已不可阻擋。憲法是一國(guó)法律體系中具有最 高效力的價(jià)值與規(guī)范體系，是一切組織和個(gè)人的最高行為準(zhǔn)則。 在憲法所建構(gòu)的國(guó)家權(quán)力體制中，司法體制不是獨(dú)立的存在，司 法體制的產(chǎn)生、構(gòu)造及其運(yùn)作都與憲法體制密不可分，一國(guó)的憲 法體制從根本上決定了它的司法體制的構(gòu)造和特色。因此，司法 改革也應(yīng)當(dāng)在憲法的框架下進(jìn)行，并需要符合憲法。當(dāng)然，基于 轉(zhuǎn)型社會(huì)的背景和現(xiàn)行憲法的“改革憲法”的品性，司法改革的 合憲性觀念

25、又不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)僵硬的“繭子”，而應(yīng)當(dāng)是一個(gè)具有 穩(wěn)定內(nèi)核和權(quán)變空間的包孕性體系，這一包孕性體系體現(xiàn)在我國(guó) 憲法所確立的司法體制框架的內(nèi)在構(gòu)造里，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)憲 法權(quán)威和改革實(shí)踐的動(dòng)態(tài)平衡和相互適應(yīng)。在對(duì)“調(diào)解優(yōu)先、調(diào) 判結(jié)合”進(jìn)行思考時(shí)，我們不能拋開憲法，要用合憲性觀念來(lái)審 視該工作原則，而不能僅僅局限于民事訴訟法的范圍，也不能僅 在司法改革中探討司法改革。具體來(lái)說，在制定調(diào)解政策及對(duì)其進(jìn)行改革時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循憲法第一百二十六條關(guān)于人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的規(guī) 定，將適用判決方式裁決案件作為法院行使審判權(quán)的基礎(chǔ)形式， 對(duì)其主導(dǎo)地位絲毫不能動(dòng)搖。以判決為主的訴訟程序和調(diào)解程序 有著不同的作用空間，調(diào)解擁有相對(duì)固定的案件適用范圍，縱使 其有著民眾參與性、接近正義、迅捷高效、成本低及關(guān)系維護(hù)等 誘人優(yōu)勢(shì)，但其仍不能實(shí)現(xiàn)對(duì)訴訟的全部替代，即不能變所有的 訴訟為調(diào)解，畢竟很多案件，調(diào)解無(wú)能為力。盡管近年來(lái)，很多 國(guó)家都在為調(diào)解程序的規(guī)范化、形式化、制度化進(jìn)行各種各樣的 努力，但其程序配置顯然不能同訴訟程序同日而語(yǔ)。（二）法官介入調(diào)解程序的弱化國(guó)際上通行的法院調(diào)解主要是非訟化調(diào)解，是由非法官進(jìn)行的。 像我國(guó)這樣完全由法官主導(dǎo)的訴訟調(diào)解在其他國(guó)家和地區(qū)是一 種不多見的制度，在各國(guó)民事訴訟程序中普遍存在的是訴訟和 解