美國(guó)反規(guī)避措施淺析

1、美國(guó)反規(guī)避措施淺析小耘律師事務(wù)所李東霞（一）反規(guī)避措施的立法所謂反規(guī)避措施（anti-circumvention measures）是為了防止被實(shí)施反傾銷(xiāo)或反 補(bǔ)貼措施的產(chǎn)品出口商利用海關(guān)稅則的規(guī)定將其產(chǎn)品分解或改頭換面或采取其它措 施繼續(xù)向出口國(guó)出口，以圖逃避反傾銷(xiāo)或反補(bǔ)貼制裁，而將正在生效階段的反傾銷(xiāo) 或反補(bǔ)貼救濟(jì)措施擴(kuò)大適用于傾銷(xiāo)或補(bǔ)貼產(chǎn)品的零部件或經(jīng)改裝后的產(chǎn)品。反傾銷(xiāo)命令或反補(bǔ)貼命令的目的在于給美國(guó)同類(lèi)產(chǎn)品的生產(chǎn)者提供有效的連續(xù) 的救濟(jì)，使其免受外國(guó)公司或外國(guó)政府的不公平貿(mào)易行為的沖擊。然而，在貿(mào)易方 式或生產(chǎn)方式上的細(xì)小改變，無(wú)論是故意的或者僅僅是為適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的全球市場(chǎng) 而作出的

2、一種調(diào)整，都可能使一種商品超出反傾銷(xiāo)或反補(bǔ)帖的命令以外。既然貿(mào)易 和生產(chǎn)是流動(dòng)的，那么一個(gè)命令的范圍就并不必然是固定的、一成不變的。二十世紀(jì)七、八十年代，美國(guó)開(kāi)始對(duì)出口商規(guī)避反傾銷(xiāo)稅的行為加以關(guān)注，在 積極開(kāi)展立法研究的同時(shí)，大力加強(qiáng)實(shí)踐性使用，從而逐漸建立起一套較為復(fù)雜而 全面的反規(guī)避措施。1980年日本向美國(guó)出口的電動(dòng)手提打字機(jī)被征收反傾銷(xiāo)稅，為 此日本將原出口產(chǎn)品改進(jìn)為電子手提加記憶打字機(jī)，從而繼續(xù)向美國(guó)出口。1987年，美國(guó)商務(wù)部對(duì)此作出裁定，認(rèn)為電子手提加記憶打字機(jī)未包括在原申訴書(shū)所列的稅 則號(hào)之內(nèi)，在美國(guó)海關(guān)稅則分類(lèi)中屬于其它稅則號(hào)，因此不在征稅范圍之內(nèi)。1988年，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委

3、員會(huì)推翻了商務(wù)部的裁決，認(rèn)為電子手提加記憶打字機(jī)應(yīng)包括 在原征稅命令的范圍之內(nèi)，同樣予以征稅；1984年，美國(guó)對(duì)來(lái)自韓國(guó)的彩電進(jìn)行反 傾銷(xiāo)調(diào)查后決定征收反傾銷(xiāo)稅。1985年，韓國(guó)將直接向美國(guó)出口彩電產(chǎn)品改為出口 彩電的零部件（顯像管和印刷線路板），再由在美國(guó)的子公司組裝成彩電后在美國(guó)銷(xiāo) 售。為此，美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為，顯像管和印刷線路板的價(jià)值雖然小于整臺(tái)彩電的價(jià)值， 但仍和彩電屬于同一范圍，因此決定將對(duì)彩電征收反傾銷(xiāo)稅的命令擴(kuò)展適用于彩電 的零部件上，即對(duì)零部件征收反傾銷(xiāo)稅。1988年貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)混合法（簡(jiǎn)稱1988年貿(mào)易法）1321節(jié)增加規(guī)定了第781節(jié) “規(guī)避反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼稅命令的行為的防止”，對(duì)

4、1930年關(guān)稅法的第七部分作了進(jìn) 一步的修改。1994年的烏拉圭回合議案進(jìn)一步強(qiáng)化了這些反規(guī)避措施。為了杜絕外 國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者通過(guò)改變貿(mào)易方式或生產(chǎn)方式來(lái)規(guī)避業(yè)已發(fā)布的反傾銷(xiāo)或反補(bǔ)貼命令的行 為，第781節(jié)包括了旨在防止規(guī)避反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼稅命令的四個(gè)條款，授權(quán)商務(wù)部 對(duì)其發(fā)布的反傾銷(xiāo)反補(bǔ)貼命令的范圍加以界定。（二）反規(guī)避措施的內(nèi)容一、在美國(guó)制造或組裝的產(chǎn)品如果一項(xiàng)出口產(chǎn)品在美國(guó)被征收反傾銷(xiāo)稅，出口商將生產(chǎn)該產(chǎn)品的零部件出口 到美國(guó)，進(jìn)行生產(chǎn)或組裝成產(chǎn)品后在美國(guó)銷(xiāo)售，商務(wù)部可以把這種在美國(guó)制造或組 裝的產(chǎn)品納入原命令的范圍。至于可否直接向零部件征收反傾銷(xiāo)，第781節(jié)（a）則將“認(rèn)定進(jìn)口用于制造或組裝命

5、令所指商品的零部件是否應(yīng)包括在命令的范圍以 內(nèi)”這一自由裁量權(quán)授予商務(wù)部。指出，如果商務(wù)部要認(rèn)定上述零部件包括在命令 的范圍之內(nèi)，必須符合兩個(gè)條件：（1）該零部件必須是從命令所針對(duì)的國(guó)家進(jìn)口的；（2）在美國(guó)出售的成品的價(jià)格和進(jìn)口的零部件的價(jià)格之間的差額較小。至于差額小 到什么程度法律沒(méi)有明確，完全由商務(wù)部掌握（在已有的案件中，商務(wù)部根據(jù)具體 情況的不同，對(duì)差額較小的認(rèn)定從 10%到 20%、25%不等）。在決定是否將零部件納 入命令的范圍之中時(shí)，商務(wù)部還必須考慮下列三個(gè)因素：a.貿(mào)易方式；b.位于命令所針對(duì)的外國(guó)境內(nèi)的零部件生產(chǎn)商或出口商和為在美國(guó)銷(xiāo)售而在美國(guó)制造或組裝該產(chǎn) 品的人是否存在股份

6、、資金或其它補(bǔ)償關(guān)系；c.在發(fā)布反傾銷(xiāo)或反補(bǔ)貼命令后，從命 令所針對(duì)的國(guó)家進(jìn)口的零部件是否有所增加。商務(wù)部在最終作出是否將某項(xiàng)產(chǎn)品納入到命令的范圍之內(nèi)的裁定以前，必須將 裁定方案通知國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)，并必須考慮其提出的任何建議。二、在第三國(guó)制造或組裝的產(chǎn)品第781節(jié)（b）針對(duì)兩種規(guī)避反傾銷(xiāo)或反補(bǔ)貼命令的情況分別作出規(guī)定：第一種 情況和第781節(jié)（a）中的反規(guī)避問(wèn)題相似，但它規(guī)定的是命令所涉及的產(chǎn)品在第三 國(guó)的制造和組裝業(yè)務(wù)；第二種情況則針對(duì)將命令所涉及的產(chǎn)品運(yùn)往第三國(guó)作進(jìn)一步 加工裝配后再出口到美國(guó)的行為。在第二種情況下，在第三國(guó)開(kāi)展組裝的零部件本 身就是命令的的對(duì)象，而在第一種情況下，命令的對(duì)

7、象則是在第三國(guó)組裝的成品而 不是零部件。不論屬于哪一種情況，都必須符合上述第 781節(jié)（a）規(guī)定的兩個(gè)條件：（1）在 第三國(guó)增值較小；（2）產(chǎn)品（不論是零部件或是成品）來(lái)自命令所針對(duì)的國(guó)家。 同時(shí)，商務(wù)部還必須考慮前述三個(gè)因素。在商務(wù)部最終作出是否將某項(xiàng)產(chǎn)品納入到命令的范圍之內(nèi)的裁定以前，必須通 知國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)，并必須考慮其提出的任何建議。三、微小改變的產(chǎn)品（slightly-altered merchandis和其它反規(guī)避條款不同，第781節(jié)（c）不僅涉及反傾銷(xiāo)反補(bǔ)貼命令發(fā)布以前產(chǎn) 品范圍的確定，而且還包括命令發(fā)布之后的反規(guī)避調(diào)查中產(chǎn)品范圍的確定。和要求 商務(wù)部決定是否將某種產(chǎn)品包括在命令

8、的范圍中的其它條款相比，該條款將形狀和 外表經(jīng)過(guò)微小改變的產(chǎn)品推定為包括在調(diào)查或命令的范圍之中。該條款還特別將經(jīng) 過(guò)粗加工的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品包括在內(nèi)。商務(wù)部有權(quán)決定將經(jīng)過(guò)微小改變的產(chǎn)品排除在外， 但是，原來(lái)屬于命令所涉對(duì)象的產(chǎn)品經(jīng)微小改變后即使屬于不同的海關(guān)分類(lèi)，也不總 能成為將其排除在命令之外的原因。和其它條款相比，該條款和眾不同之處更在于商務(wù)部在作此項(xiàng)裁定時(shí)，無(wú)需和 國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)磋商。四、后期開(kāi)發(fā)的產(chǎn)品（later-developed merchandis®第781節(jié)（d）規(guī)定，在調(diào)查開(kāi)始后改進(jìn)的產(chǎn)品如果在：（1）物理特性；最終購(gòu) 買(mǎi)者的期待；（3）最終用途；（4）貿(mào)易渠道；（5）廣告

9、和陳列方面和反傾銷(xiāo)反補(bǔ)貼命令中 所涉及的產(chǎn)品在本質(zhì)上相同，則商務(wù)部可以將其納入到反傾銷(xiāo)命令之中，但必須考 慮國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)就此所作的任何建議。該條款特別禁止商務(wù)部?jī)H僅由于后來(lái)改進(jìn) 的產(chǎn)品的海關(guān)分類(lèi)和調(diào)查中認(rèn)定的海關(guān)分類(lèi)不同，或者由于其具有了新的功能而將 該產(chǎn)品排除在外，除非這些新的功能構(gòu)成了該產(chǎn)品的主要用途并且該功能的成本在 該產(chǎn)品的生產(chǎn)總成本中占重大比例。（三）反規(guī)避措施的適用在反規(guī)避程序方面，商務(wù)部根據(jù)第 781節(jié)的規(guī)定對(duì)反規(guī)避投訴進(jìn)行審查，以確 定是否符合發(fā)起調(diào)查的條件。如果商務(wù)部認(rèn)為投訴的理由充分，就起草一份開(kāi)展調(diào) 查的備忘錄，一俟獲得進(jìn)口管理署助理秘書(shū)的同意就開(kāi)始調(diào)查。商務(wù)部并不將調(diào)

10、查 情況刊登在聯(lián)邦公報(bào)上，而是寫(xiě)信通知和調(diào)查有關(guān)的所有當(dāng)事人，并給外國(guó)生產(chǎn)商 寄去調(diào)查表，必要時(shí)也將調(diào)查表寄給本國(guó)的進(jìn)口商，通常要求三十天內(nèi)作出答辯。除了程序方面的問(wèn)題，在作出反規(guī)避裁定的過(guò)程中，商務(wù)部還必須解決下列棘 手問(wèn)題：（1）什么是生產(chǎn)和組裝；（2）零部件的定義是什么；（3）何為“差額較小”，如何 確定零部件的價(jià)格和在美國(guó)銷(xiāo)售的商品的價(jià)格；（4）在根據(jù)第781節(jié)（a）和（b）審 查進(jìn)口的增長(zhǎng)時(shí)，以什么為起點(diǎn)；（5）第781節(jié)（a）和（b）規(guī)定的貿(mào)易方式指的是 什么；（6）如何認(rèn)定商品形狀和外觀上的微小變化。此外，商務(wù)部根據(jù)第781節(jié)的規(guī)定作出的將某種產(chǎn)品包括在反傾銷(xiāo)或反補(bǔ)貼命 令之內(nèi)或

11、排除在外的最終裁定均須經(jīng)過(guò)司法審查。這樣一來(lái)，即使商務(wù)部不顧國(guó)際 貿(mào)易委員會(huì)的建議，堅(jiān)持將貿(mào)委會(huì)就損害問(wèn)題提出重大意見(jiàn)的產(chǎn)品納入到反傾銷(xiāo)或 反補(bǔ)貼命令的范圍之內(nèi)，受害方也可以向國(guó)際貿(mào)易法院起訴。而且受害的外國(guó)生產(chǎn) 商的政府還可就此問(wèn)題援引關(guān)貿(mào)總協(xié)定、反傾銷(xiāo)協(xié)議和美國(guó)進(jìn)行交涉。（四）下游產(chǎn)品的監(jiān)督在反規(guī)避措施中的使用在反規(guī)避措施的使用中，我們需要注意美國(guó)反傾銷(xiāo)法中的“下游產(chǎn)品”的概念。 所謂下游產(chǎn)品（down stream product），是指在一般產(chǎn)品生產(chǎn)的程序中需要進(jìn)行后期 加工而成的產(chǎn)品，該產(chǎn)品如果符合規(guī)避的條件，即屬于實(shí)施反規(guī)避措施所應(yīng)適用的 范圍。在此“下游產(chǎn)品”指的是由零部件組裝而

12、成的進(jìn)口到美國(guó)的任何產(chǎn)品。眾所周知，產(chǎn)品的生產(chǎn)制造一般都會(huì)經(jīng)歷不同的加工和組裝階段。不論是完成 品還是半成品（零部件）都有可能在市場(chǎng)上進(jìn)行流通。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度可以很容易看出，如果對(duì)半成品或完成品征收反傾銷(xiāo)稅，則很可能會(huì)導(dǎo)致商品的相互轉(zhuǎn)換，從而 規(guī)避反傾銷(xiāo)稅令，削弱反傾銷(xiāo)稅令的救濟(jì)效果。美國(guó)反傾銷(xiāo)法中對(duì)下游產(chǎn)品的監(jiān)督 的有關(guān)規(guī)定就是為了解決這方面問(wèn)題。和上述防止規(guī)避稅令的情況不同：在下游產(chǎn) 品的監(jiān)督的情況下，征稅命令的對(duì)象是零部件；在防止規(guī)避稅令的情況下，征稅命 令的對(duì)象是完成品。下游產(chǎn)品的監(jiān)督首次出現(xiàn)于1988年貿(mào)易法，1994年作了修改，旨在解決被征收 反傾銷(xiāo)稅的產(chǎn)品用于其它產(chǎn)品的零部件向美國(guó)

13、增加出口的問(wèn)題?！傲悴考?，指在提起監(jiān)督申請(qǐng)時(shí)止的5年期限內(nèi)，受反傾銷(xiāo)稅令約束并要求交納 15%從價(jià)稅的進(jìn)口物 品，或商務(wù)部作出初步肯定裁定、估算傾銷(xiāo)幅度至少 15%從價(jià)稅后簽訂的中止協(xié)議 約束的進(jìn)口物品，由于其內(nèi)在特征的原因通常被視為下游產(chǎn)品的主要零部件。零部件或下游產(chǎn)品的相同產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)商，可向商務(wù)部申請(qǐng)指定下游產(chǎn)品進(jìn) 行監(jiān)督。該申請(qǐng)應(yīng)具體規(guī)定下游產(chǎn)品、組成下游產(chǎn)品的部件和征收反傾銷(xiāo)稅導(dǎo)致零 部件出口轉(zhuǎn)移、下游產(chǎn)品向美國(guó)出口增加的懷疑理由。該申請(qǐng)還應(yīng)包括下游產(chǎn)品及 零部件生產(chǎn)國(guó)名稱和從中進(jìn)口的中間國(guó)的名稱，在相關(guān)國(guó)家中零部件和下游產(chǎn)品的 已知的生產(chǎn)商的名稱和地址及該生產(chǎn)商之間關(guān)系的詳細(xì)說(shuō)

14、明。收到申請(qǐng)14天內(nèi)，商務(wù)部應(yīng)裁定是否由于零部件轉(zhuǎn)移的間接結(jié)果存在合理的可 能導(dǎo)致下游產(chǎn)品向美國(guó)的進(jìn)口增加，該零部件是否已受到監(jiān)督，和零部件相關(guān)的且 在生產(chǎn)零部件國(guó)生產(chǎn)的產(chǎn)品是否是大量的中止反傾銷(xiāo)調(diào)查或反傾銷(xiāo)稅令的對(duì)象，或 規(guī)格、用途和零部件相同的零部件出口商或制造商制造或出口的產(chǎn)品是否已至少是 兩項(xiàng)中止的反傾銷(xiāo)調(diào)查或反傾銷(xiāo)稅令的對(duì)象。商務(wù)部在作出裁定時(shí)可考慮下列因素：和下游產(chǎn)品相關(guān)的零部件的價(jià)值、組裝成下游產(chǎn)品的零部件實(shí)質(zhì)改變的程度，及零 部件生產(chǎn)商和下游產(chǎn)品生產(chǎn)商的關(guān)系。國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)下游產(chǎn)品的監(jiān)督。如果商務(wù)部對(duì)上述事項(xiàng)的裁定都是肯 定的，貿(mào)易委員會(huì)應(yīng)立即開(kāi)始對(duì)作為裁定對(duì)象的下游產(chǎn)品

15、的貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)督，如果委 員會(huì)發(fā)現(xiàn)下游產(chǎn)品的進(jìn)口比上一年度增加達(dá) 5%以上，應(yīng)據(jù)產(chǎn)品部門(mén)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)情況 進(jìn)行分析，并向商務(wù)部做出季度報(bào)告。商務(wù)部對(duì)報(bào)告中的信息進(jìn)行審查，并考慮是 否對(duì)下游產(chǎn)品發(fā)起反傾銷(xiāo)稅調(diào)查，如果信息表明進(jìn)口沒(méi)有增加、零部件轉(zhuǎn)移沒(méi)有合 理的可能，商務(wù)部應(yīng)要求國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)停止監(jiān)督。（五）鄧克爾草案反規(guī)避條款被刪除的原因及其影響在關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判的最后階段，作為該回合反 傾銷(xiāo)協(xié)議最后文本的鄧克爾草案中的反規(guī)避條款卻被刪除了，因此反規(guī)避條款被 排除在最終達(dá)成的關(guān)于實(shí)施關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定1994第六條的協(xié)議的內(nèi)容范圍之外。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果，主要的原因就是

16、鄧克爾草案中的反規(guī)避條款和. 美國(guó)在烏拉圭回合談判期間所提交的反規(guī)避議案有明顯的差別，遠(yuǎn)不能滿足美國(guó)旨 在通過(guò)加強(qiáng)反規(guī)避措施保證原反傾銷(xiāo)令對(duì)國(guó)內(nèi)工業(yè)保護(hù)效力的要求。早在1989年12月，美國(guó)就針對(duì)反規(guī)避問(wèn)題提出了最初的議案，1992年12月則對(duì) 最初的議案作了進(jìn)一步的修正。美國(guó)所提交的議案主要仿照美國(guó)的國(guó)內(nèi)立法（如1988 年綜合貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)法）及其它一些修正案（如D，Amato修正案）中的有關(guān)條款。美國(guó)在烏拉圭回合談判期間依據(jù)其國(guó)內(nèi)立法所提出的反規(guī)避議案及其修正案和 鄧克爾草案中的反規(guī)避條款的差別，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）鄧克爾草案中沒(méi)有針對(duì)輕微改變的或后期發(fā)展的產(chǎn)品采取反規(guī)避措施的條款

17、；（2）鄧克爾草案也沒(méi)象美國(guó)在其提交的議案中所規(guī)定的那樣，對(duì)于通過(guò)第三國(guó)規(guī)避可以不經(jīng)過(guò)傾銷(xiāo)和 損害調(diào)查就將第三國(guó)的產(chǎn)品包括在原反傾銷(xiāo)令約束范圍之內(nèi)；（3）同美國(guó)的議案相比，鄧克爾草案將受原反傾銷(xiāo)令約束的零部件限定在較小的來(lái)源范圍之內(nèi)。美國(guó)當(dāng) 局在提交授予規(guī)避修正案之前曾闡明，如果美國(guó)的議案沒(méi)有被接受的話，美國(guó)將建 議刪除鄧克爾草案中的所有反規(guī)避條款，以保護(hù)各簽字國(guó)依據(jù)現(xiàn)行反傾銷(xiāo)守則 所確定的行動(dòng)范圍；美國(guó)當(dāng)局認(rèn)為：反規(guī)避條款若在貿(mào)易保護(hù)方面軟弱無(wú)力，那么 還不如沒(méi)有這樣的條款，軟弱無(wú)力的反規(guī)避條款要比沒(méi)有這樣的條款對(duì)美國(guó)的限制 性大。由于美國(guó)和其它成員國(guó)（如日本、新加坡等）在反規(guī)避重要條款上的分歧不 可調(diào)和，最終導(dǎo)致反規(guī)避條款從鄧克爾草案中刪除了。反規(guī)避條款最終被排除在烏拉圭回合所達(dá)成的反傾銷(xiāo)協(xié)議范圍之外，意味 著此項(xiàng)國(guó)際協(xié)議的缺位。無(wú)論何種反規(guī)避措施，都會(huì)影響到雙（多）邊商品貿(mào)易、 特別是直接投資活動(dòng)的開(kāi)展。隨著新貿(mào)易保護(hù)主義的日漸抬頭，對(duì)外直接投資已成 為克服貿(mào)易壁壘，進(jìn)入他國(guó)或區(qū)域市場(chǎng)的一個(gè)重要手段。由此“何種情況下可以采