水電移民逐年補償安置模式探析

1、7k電移民逐年補償安置模式探析【摘要】云南是我國水能資源最豐富的省區(qū)之一，是我國重要的水 電基地。目前，云南境內(nèi)水電開發(fā)已進入高峰，對水電移民安置模式進行 分析，總結(jié)移民安置工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，不僅有助于推動云南水電開發(fā)，還 可以對其他省份的移民安置工作提供很好的借鑒和參考?！娟P(guān)鍵詞】水電開發(fā)；逐年補償；安置模式云南是我國水能資源最豐富的省區(qū)之一，水能資源理論蘊藏量達(dá) 10364萬千瓦，其中可開發(fā)容量9570萬千瓦，占全國的23.8%。目前，云 南水電資源開發(fā)率不足20%,開發(fā)潛力巨大。水電開發(fā)不可避免的會淹沒 大量的房屋和土地，導(dǎo)致眾多的水電移民。良好的移民安置是水電工程建 設(shè)的重要基礎(chǔ)和前提，

2、移民安置的成敗已成為決肚工程建設(shè)成敗的關(guān)鍵因 素之一。根據(jù)云南省電力工業(yè)“十一五”及2020年遠(yuǎn)景日標(biāo)規(guī)劃，截 止2020年，云南省將在瀾滄江、金沙江、怒江三大流域建設(shè)33座大中型 水電站，規(guī)劃搬遷安置移民約45萬人。一、水電移民逐年補償安置模式的依據(jù)和必要性(-)逐年補償安置的涵義近些年來，眾多學(xué)者和專家對移民逐年補償安置模式進行了研究。但 是，截止目前，業(yè)界對逐年補償安置的涵義仍未統(tǒng)一。有的人從廣義的角 度對逐年補償?shù)暮x進行了界定，認(rèn)為逐年補償是一種水電移民安置理念，主要目標(biāo)是為解決移民的長遠(yuǎn)生計和后續(xù)發(fā)展，因此，逐年補償并不 是一種單獨的安置模式，而是涵蓋了包括土地入股分紅、長期實物補

3、償、 定期現(xiàn)金支付方式、社會保障安置、養(yǎng)老保險安置和留地安置等眾多新型 移民安置模式的總稱。有的人從狹義的角度對逐年補償?shù)暮x進行了分 析，認(rèn)為逐年補償是以貨幣或?qū)嵨镄问綄λ畮煊绊憣嵨镏笜?biāo)按年進行補償 的一種特定的移民補償模式。綜上可以看出，廣義的逐年補償安置涵義過 于寬泛,逐年補償?shù)亩x和內(nèi)容難以界定,不利于操作與實施；而狹義的 逐年補償定義具有一定的局限性，實施中缺乏靈活性。本文總結(jié)已冇的關(guān)于逐年補償?shù)难芯砍晒?結(jié)合云南省實際，將水庫 移民逐年補償安置界定為：對移民進行生活安置的基礎(chǔ)上，在一定時期內(nèi) (通常是從移民搬遷安置起到水電工程報廢，土地恢復(fù)原狀交山移民耕 種)，根據(jù)水庫淹沒移民法定

4、承包耕地(含樞紐區(qū)及庫區(qū))的地類、面積, 以前三年的主要農(nóng)作物平均產(chǎn)量為基礎(chǔ)，由項h法人或業(yè)主對淹沒耕地所 有權(quán)人或法左承包人按年進行補償?shù)囊环N新型移民安置方式。此外，補償 標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨生產(chǎn)力發(fā)展，耕地產(chǎn)值增長或糧食市場交易價格上漲等定期進行 調(diào)整。(-)逐年補償安置的依據(jù)1. 理論依據(jù)(1) 帕累托最優(yōu)。帕累托最優(yōu)是一種理想的資源配置狀態(tài)，是指如 果一個資源配置狀態(tài)的改變使得一部人獲益，而同時沒有使其他人的狀況 變壞，那么就認(rèn)定這種配置狀態(tài)的變化是“好”的，反z則認(rèn)為是“壞” 的。水電工程的建設(shè)就是一個利益再分配過程。實行逐年補償后，移民每 年可以定期獲得相當(dāng)于被征收入耕地產(chǎn)值的貨幣或?qū)嵨镅a償，

5、而且旱澇保 收，收益高于一次性貨幣補償，節(jié)省的勞動力可以轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，獲得 額外的收入。對水電項日業(yè)主來說，則節(jié)約了前提成本投入。因此，確保 移民的生活水平不降低、考慮到其長遠(yuǎn)生計的逐年補償就是一種帕累托改 進。（2）移民效益參與效益共享。國內(nèi)最早提出移民參與水電工程效益 分享這一安置理念的是河海大學(xué)的施國慶和朱文龍，他們從價值轉(zhuǎn)移和系 統(tǒng)理論的角度研究了效益分享機理。此后，楊文健、段躍芳、張桂華和高 季章學(xué)者分別從不同方面對移民分享工程效益安置模式進行了進一步的 研究。水電工程移民逐年補償安置方式使得水電工程存在一年，則移民獲 得一年的穩(wěn)定收益，移民在一定程度上分享了水電工程效益。2. 政

6、策依據(jù)逐年補償安置作為一種新型移民安置模式，仍處于探索階段，還未上 升到國家政策，目前的政策依據(jù)多為間接依據(jù)。（1）大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例（國務(wù)院 笫471號令）第四條規(guī)定：“以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿足移民 生存與發(fā)展的需求”。（2）國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國發(fā)2004128號） 規(guī)定：妥善安置被征地農(nóng)民?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法， 使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計有保障。（3）國土資源部關(guān)于切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知（國土 資發(fā)20021225號）規(guī)定：“要推廣各地做好征地工作的成功作法，采取多 種途徑，妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。要積

7、極開展征地制度改革研究和試點工作，探討適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的新型征地制度?！?4) 可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃支出創(chuàng)新移民工作機制， 研究和探索電站長期補償淹沒土地的辦法，并在冇條件的地方進行試點?！?. 水電移民逐年補償安置的必要性(1) 耕地稀缺，人地矛盾突出。(2) 民族眾多，移民外遷安置困難。(3) 庫區(qū)淹沒線上資源難以處理。實施逐年補償安置后，移民不配或配置少量土地，這減輕了調(diào)地的怵i 難，大幅減少了移民搬遷，移民原有社會網(wǎng)絡(luò)不變，淹沒線上剩余資源可 以有效得到利用。二、云南水電移民逐年補償不同方式及特點在借鑒英他省區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上并結(jié)合實際，云南省于2007年相繼發(fā) 布了云南省

8、人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)向家壩水電站云南庫區(qū)農(nóng)業(yè)移民安 置實施意見的通知(云政辦發(fā)2007j157號文)、云南省人民政府辦公廳 關(guān)于卬發(fā)云南金沙江中游水電開發(fā)移民安置補償補助意見的通知(云政 辦發(fā)20071159號文)，開始在金沙江中下游試點逐年補償安置方式，以后， 又逐漸推廣到瀾滄江流域和省內(nèi)莫他地區(qū)的新建水電工程。逐年補償自移 民土地征收之日起到水電工程報廢，土地整理交還移民耕種為止。目前，云南水電開發(fā)移民逐年補償安置模式在不同工程的具體做法上 存在一定的差異，總的說來，可以分為以下三類：即“簡單逐年補償”、“部 分逐年補償+土地”和“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”，補償形式均為逐年貨幣補償。(一)

9、“簡單逐年補償”方式的內(nèi)涵及特點“簡單逐年補償”的方式是以庫區(qū)前三年的主要農(nóng)作物平均產(chǎn)量為基 礎(chǔ)，由項目法人或業(yè)主按照庫區(qū)淹沒人均耕地為標(biāo)準(zhǔn)折成貨幣，對淹沒耕 地所冇權(quán)人或法定承包人逐年進行補償。此外，在執(zhí)行屮還可根據(jù)集體財 產(chǎn)情況，為移民人均配置一定數(shù)量的耕地。金沙江中游阿海水電站是實施“簡單逐年補償”方式的典型工程。在 逐年貨幣補償之外，還根據(jù)集體財產(chǎn)情況，為移民人均配置0. 3-0. 5市水 田或旱地。冃前，云南金沙江中游水電工程移民安置基本采用這種方式。 這種方式所配置的土地，來自于集體財產(chǎn)補償費，不足部分由業(yè)主補足。 這種方式有效的破解了庫區(qū)和安置區(qū)土地資源制約問題，在一定程度上考

10、慮了移民長遠(yuǎn)生計，這是對傳統(tǒng)的以土為主的大農(nóng)業(yè)安置方式進行的創(chuàng) 新。（-）“部分逐年補償+土地”方式的內(nèi)涵及特點“部分逐年補償+土地”方式是相對于“簡單逐年補償”方式而言， 它不將庫區(qū)淹沒人均耕地為標(biāo)準(zhǔn)折成貨幣全部發(fā)放給移民，而只將其中的 一部分作為逐年補償資金發(fā)放，其余部分用于為移民配置一定數(shù)量的土 地?！安糠种鹉暄a償+土地”方式主要運用在金沙江下游水電工程移民安 置，向家壩水電站是其典型代表。向家壩水電站云南庫區(qū)采用將庫區(qū)淹沒 人均耕地的70%作為逐年貨幣補償發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，其余30%用于為移民配置一 定數(shù)量的耕地，不足部分用人均集體財產(chǎn)補償費配置，如再不足，則山業(yè) 主補齊。（三）“城鎮(zhèn)最低生活

11、保障標(biāo)準(zhǔn)”方式的內(nèi)涵及特點“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”方式是指以庫區(qū)所在地城鎮(zhèn)居民最低生活 保障標(biāo)準(zhǔn)作為移民逐年補償資金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，并隨城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo) 準(zhǔn)提高而提高。在逐年補償之外，還可根據(jù)集體財產(chǎn)情況，人均配置一定 數(shù)量的耕地的一種逐年補償安置模式。瀾滄江下游糯扎渡水電站是采用“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”方式的典 型代表。糯扎渡水電站庫區(qū)涵蓋普洱和臨滄2市9個縣區(qū)，逐年貨幣補償 發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)采用普洱市城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并隨城鎮(zhèn)生活最低保障標(biāo)準(zhǔn) 變化而變化。此外，為移民配置一定數(shù)量的耕地，不足部分用人均集體財 產(chǎn)補償費配置，如再不足，則由業(yè)主補齊?？倆,不同的逐年補償安置方式體現(xiàn)了云南移民逐年補

12、償安置政策的 不斷完善和發(fā)展。逐年補償安置模式不僅解決了云南人多地少的現(xiàn)實矛 盾，也緩解了移民安置工作的壓力，一定程度上保障了移民的長遠(yuǎn)生計， 冇力的推動了云南水電工程建設(shè)。三、云南水電移民逐年補償不同方式的利弊分析（-）“簡單逐年補償”方式的成效與不足“簡單逐年補償”的逐年補償安置方式在取得了良好效果的同時也存 不足，主要表現(xiàn)在：相對于集中外遷安置的移民，庫區(qū)原有居民相對居住 分散，改善庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對投入大；這種方式減輕了土地調(diào)劑難度，但 可能仍需為移民配置一定數(shù)量的耕地，移民安置仍存在一定困難；移民人 均配置土地資金來源于集體財產(chǎn)補償費，集體財產(chǎn)補償不足產(chǎn)生資金缺口 時，會增加業(yè)主額外投

13、入；缺乏國家層面的政策支持；逐年補償資金在電 站建設(shè)期計入工程成本，運營期列入運營成本，如電站虧損，會導(dǎo)致逐年 補償資金風(fēng)險；不用勞作也可獲得穩(wěn)定收益，移民勞動力獲得解脫，如不 能有效將勞動力轉(zhuǎn)移到莫他產(chǎn)業(yè)，無所事事可能導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。（二）“部分逐年補償+土地”方式的成效與不足“部分逐年補償+土地”方式存在的問題是：由于強制為移民配置一 定數(shù)量的土地，移民安置仍存在一定困難；移民人均補償和集體財產(chǎn)補償 不足時，需要業(yè)主另外出資，增加了業(yè)主負(fù)擔(dān)；將逐年補償資金部分發(fā)放, 不利于移民集中資金發(fā)展生產(chǎn)；缺乏國家層面的政策支持；逐年補償資金 在電站建設(shè)期計入工程成本，運營期列入運營成本，由于周期較長

14、，遇到 特殊情況，如電站虧損，電價調(diào)整等，會產(chǎn)生逐年補償資金風(fēng)險；移民可 獲得穩(wěn)定收益，勞動力得到解脫，可能導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。（三）“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”方式的成效與不足“城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”除具有英他逐年補償安置方式的問題外， 還冇自己特殊的問題：采用城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)作為逐年補償標(biāo)準(zhǔn)，往 往是由于逐年補償標(biāo)準(zhǔn)較低，相當(dāng)于移民獲得了比原有農(nóng)業(yè)收入高的額外 收入，增加了業(yè)主投資；移民獲得額外收入，可能會對其他t程產(chǎn)生“負(fù) 示范效應(yīng)”，如果得不到有效引導(dǎo)，可能會導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。四、結(jié)語綜上所述，雖然在實踐屮，逐年補償政策已冇不同的操作方式，且收 到了良好的效果，但有利必有弊，隨著我國“以人為

15、木”理念的不斷深化、 水電移民安置政策的不斷完善和眾多學(xué)者的不斷深入研究，出現(xiàn)了將不同 安置方式有機結(jié)合的多樣化安置模式。此外，可持續(xù)發(fā)展理念也在水電開 發(fā)中得到越來越多的關(guān)注。多樣化、可持續(xù)方式能更好的兼顧移民當(dāng)前和 今后的長遠(yuǎn)生存和發(fā)展，這將成為今后云南乃至全國水利水電開發(fā)移民安 置的主導(dǎo)思想和主流方向。參考文獻(xiàn)1 朱文龍，施國慶移民系統(tǒng)分享工程效益機理與方法探討j水 利經(jīng)濟,1995 (2)： 58.2 施國慶等水庫移民系統(tǒng)規(guī)劃理論與應(yīng)用m.南京：河海大學(xué)出 版社，1996, 164.3 楊文健等水庫移民與水電工程效益共亨安置模式研究j人口 與經(jīng)濟，2002 (4)： 9-14.4 段躍芳水庫移民補償理論與實證研究d華中科技大學(xué)，2003.5 張桂華，張敬西等石梁河水庫的移民安置和土地補償j水利