淺析行政復(fù)議申請(qǐng)人的舉證責(zé)任

1、淺析行政復(fù)議申請(qǐng)人的舉證責(zé)任摘要：在行政復(fù)議中舉證責(zé)任有著英自身的復(fù)雜性，它直接關(guān)系到行政復(fù)議目標(biāo)價(jià)值 的順利實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)理論認(rèn)為在行政復(fù)議中被申請(qǐng)人負(fù)舉證責(zé)任，而申請(qǐng)人無需承擔(dān)舉證責(zé)任。 然而，筆者在多年的行政復(fù)議應(yīng)訴實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議申請(qǐng)人同樣也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé) 任，本文擬予淺析，旨在拋磚引玉。關(guān)鍵詞:行政復(fù)議申請(qǐng)人舉證責(zé)任、 引言舉證責(zé)任的分配是證據(jù)制度中十分重耍的問題，關(guān)系到對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。自古 以來，證明問題在行政、司法等方面具有舉足輕重的作用，對(duì)明晰與確定法律關(guān)系而言，至 關(guān)重要，因?yàn)樽C據(jù)決定了法律適用的方式，事實(shí)一旦被證實(shí)，同時(shí)也就鎖定了行政復(fù)議決定 的內(nèi)容。在這個(gè)過程

2、中，山誰提交證據(jù)并證明自己的主張達(dá)到法定的證明標(biāo)準(zhǔn)，并承擔(dān)案件 事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)的不利裁判，就成了關(guān)鍵的問題。證明標(biāo)準(zhǔn)是指在行政爭(zhēng)議中提交的證據(jù)所 應(yīng)當(dāng)達(dá)到的說服力程度。因此，無論是行政訴訟還是行政復(fù)議，都需要規(guī)定一些對(duì)舉證責(zé)任 進(jìn)行分配的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，用于指導(dǎo)行政爭(zhēng)議當(dāng)事人。中華人民共和國行政復(fù)議法第23條規(guī)定：“,被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書副本 或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、 依據(jù)和其他有關(guān)材料?！鄙酱?，眾多的學(xué)者認(rèn)為被申請(qǐng)人在行政復(fù)議中承擔(dān)全部的舉證責(zé)任。 如果對(duì)其作出的具體行政行為不能舉證、不按時(shí)舉證或者舉證不充分，將承擔(dān)被撤消的不利 后果。

3、這也一直被大多數(shù)人認(rèn)為是中國行政復(fù)議證據(jù)制度乃至行政復(fù)議制度最具特色的部 分。但是，這種分配方式與國外關(guān)于行政復(fù)議舉證責(zé)任分配規(guī)則的規(guī)定相比較而言，無疑過 于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，在行政復(fù)議工作實(shí)踐中難以操作。筆者認(rèn)為行政復(fù)議的舉證責(zé)任不應(yīng)該由被 中請(qǐng)人全部承擔(dān)，中請(qǐng)人同樣需要承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。二、舉證責(zé)任的概念及性質(zhì)舉證責(zé)任與訴訟相伴相生，當(dāng)時(shí)所表達(dá)的含義是“中請(qǐng)人有舉證之義務(wù)”，“為主張之人有 證明義務(wù)，為否定之人無之”?？偟膩碇v，舉證責(zé)任分配主要有以下兩個(gè)原則：其一是當(dāng)事 人應(yīng)負(fù)舉證責(zé)任，其二是舉證責(zé)任存在于主張之人，不存在于否認(rèn)之人。因此，舉證責(zé)任也 就是指提供證據(jù)的責(zé)任，即主張某一權(quán)利的人應(yīng)

4、當(dāng)提供充分的證據(jù)，否則其主張無法成立, 或不能成就。舉證責(zé)任的概念是舶來品，它是19世紀(jì)末期經(jīng)日本傳入我國的。在我國，舉證責(zé)任的 概念最早使用于行政訴訟法學(xué)的研究之中。1999年行政復(fù)議法頒布實(shí)施，也明確規(guī)定 了舉證責(zé)任制度，但未對(duì)其作出詳細(xì)的說明。因此，學(xué)術(shù)界就舉證責(zé)任展開了廣泛的討論。 其中，關(guān)于舉證責(zé)任的概念有這樣一些觀點(diǎn)：1、舉證責(zé)任是指承擔(dān)該責(zé)任的當(dāng)事人必須對(duì) 自己的主張舉出主要的事實(shí)根據(jù)，以證明其確實(shí)存在，否則將承擔(dān)敗訴的后果。2、舉證責(zé) 任是法律假定的一種后果，即承擔(dān)舉證責(zé)任的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提岀自己的主張，證明自己的主張, 否則將承擔(dān)敗訴的法律后果。3、舉證責(zé)任是指當(dāng)事人為證明其申請(qǐng)

5、主張，所承擔(dān)的提岀證 據(jù)的責(zé)任以及所承擔(dān)的說服責(zé)任。4、舉證責(zé)任是指當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有提出證據(jù) 并加以證明的責(zé)任。以上這些觀點(diǎn)盡管表述方法不同，但是都表達(dá)了舉證責(zé)任的基本內(nèi)涵即 提出證據(jù)以證明有利于自己的主張，這一點(diǎn)是應(yīng)該肯定的。因此，筆者認(rèn)為，行政復(fù)議中的 舉證責(zé)任也就是指規(guī)定行政復(fù)議中的當(dāng)事人必須就自己的主張?zhí)岢鲎C據(jù)加以證明，以確定其 存在，否則要承擔(dān)敗訴后果的法律制度。行政復(fù)議脫胎于行政訴訟，行政訴訟法學(xué)的研究往往影響著行政復(fù)議法學(xué)研究的一些領(lǐng) 域，舉證責(zé)任便是如此。目前，大陸法系國家學(xué)者在行政訴訟中通常認(rèn)為，舉證責(zé)任由兩部 分責(zé)任構(gòu)成：英一，是指在訴訟進(jìn)行的各個(gè)階段，當(dāng)事人為避

6、免敗訴風(fēng)險(xiǎn)而承擔(dān)的向法院提 出證據(jù)的行為責(zé)任，又稱為形式意義上的舉證責(zé)任;其二，是指引起法律關(guān)系發(fā)生，變更或 者消滅的構(gòu)成要件事實(shí)處于真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)時(shí)，當(dāng)事人因法院不適用該事實(shí)存在為構(gòu)成要件的 法律而產(chǎn)生的不利于自己的法律后果的承擔(dān)，又稱為實(shí)質(zhì)意義上的舉證責(zé)任。因此，在大陸 法系國家，舉證責(zé)任的概念可以被歸納為：在訴訟上無論如何也無法確定判斷一定法律效果 的權(quán)利發(fā)生或者消滅所必要的事實(shí)是否存在時(shí)，對(duì)當(dāng)事人有法律上不利于自己的假定被確定 的風(fēng)險(xiǎn)，也就是事實(shí)未被證明，那就產(chǎn)生了所主張的有利的法律效果不被承認(rèn)的后果。筆者參考國內(nèi)外學(xué)者對(duì)行政訴訟法學(xué)上的舉證責(zé)任研究，對(duì)于舉證責(zé)任有著這樣的認(rèn) 識(shí)：1、舉

7、證責(zé)任不是權(quán)利。權(quán)利從法律意義上來看是法所允許的權(quán)利人滿足自己的利益而 采取的由其他人的法律義務(wù)所保證的法律手段。它具有一個(gè)非常重要的屬性一可放棄性， 也就是說權(quán)利的放棄不會(huì)給口身帶來不利的后果。但是舉證責(zé)任卻不具備這一屬性，它不可 以放棄，一旦放棄，當(dāng)事人就將承擔(dān)不利的后果。所以說，不能將舉證責(zé)任看作是一種權(quán)利。2、舉證責(zé)任也不是義務(wù)。法律義務(wù)指的是法所規(guī)定的義務(wù)人應(yīng)按權(quán)利人的要求從事一定的 行為或者不從事一定的行為，以滿足權(quán)利人權(quán)利的法律手段。就義務(wù)本身來說，它的不履行 直接導(dǎo)致的是權(quán)利人權(quán)利的受損，但并不直接產(chǎn)生國家強(qiáng)制力的強(qiáng)制履行。只有當(dāng)義務(wù)人不 履行義務(wù)達(dá)到了法律規(guī)定的必須強(qiáng)制履行的

8、情況下，才會(huì)強(qiáng)制履行。而舉證責(zé)任指的是當(dāng)事 人必須就自己的主張?zhí)岢鲎C據(jù)加以證明，以確定其存在，否則就要承擔(dān)敗訴的后果。所以說, 舉證責(zé)任是法律預(yù)先設(shè)定的一種法律后果，而不是義務(wù)。三、行政復(fù)議中申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任的可行性通過對(duì)舉證責(zé)任的概念和性質(zhì)所進(jìn)行的較為全面的分析，如果只是從舉證責(zé)任的概念和 性質(zhì)的層面上來看，認(rèn)為行政復(fù)議中屮請(qǐng)人不承擔(dān)舉證責(zé)任的傳統(tǒng)觀點(diǎn)顯然是站不住腳的。 因?yàn)樵趶?fù)議中是沒有哪個(gè)當(dāng)事人愿意承擔(dān)不利的法律后果的，那么申請(qǐng)人作為當(dāng)事人就可以 提出證據(jù)來證明自己的主張，以避免承擔(dān)不利的法律后果。也就是說，在行政復(fù)議中，申請(qǐng) 人是應(yīng)該承擔(dān)舉證責(zé)任的。這不僅僅是完成行政復(fù)議任務(wù)的客觀需

9、要，而且也是與申請(qǐng)人人 本身的主觀和客觀條件相符合的，并旦，申請(qǐng)人承擔(dān)舉證責(zé)任對(duì)于提高復(fù)議效率也是有積極 意義的。首先，從主觀條件來看，當(dāng)事人在行政復(fù)議過程中，為了達(dá)到勝訴之目的，力圖提出對(duì) 口己有利的事實(shí)根據(jù)，用來支持口己的復(fù)議請(qǐng)求和反駁對(duì)方的主張?；谶@一點(diǎn)，申請(qǐng)人有 履行舉證責(zé)任的內(nèi)在動(dòng)力，也就是敗訴的風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在促使申請(qǐng)人積極舉證。申請(qǐng)人作為 行政復(fù)議程序的啟動(dòng)者，其冃的在于借助國家行政監(jiān)替權(quán)來保護(hù)自己的行政實(shí)體權(quán)利免受侵 害。因此，在行政復(fù)議中申請(qǐng)人會(huì)積極舉證，維護(hù)自身的合法權(quán)益。其次，就客觀條件而言，申請(qǐng)人作為爭(zhēng)議的行政實(shí)體法律關(guān)系的主體一方，不但最為了 解有關(guān)案件的真實(shí)情況，而

10、且手中常常常握著一些證據(jù)的，有承擔(dān)舉證責(zé)任的客觀可能性。 在行政復(fù)議中，被申請(qǐng)人對(duì)被訴具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任顯然冇利于查明案件事 實(shí)，但同時(shí)，如果由申請(qǐng)人舉證更加有利于查明案件的待證事實(shí)的，申請(qǐng)人就應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé) 任。例如，在行政復(fù)議同時(shí)提出賠償案件中，雖然行政機(jī)關(guān)在依職權(quán)而行使的具體行政行為 中事實(shí)上處于主張者的地位，但在具體行政行為作出以后，是否造成損害、損害的程度以及 是否請(qǐng)求賠償和賠償多少，則首先取決于行政相對(duì)人單方的主張和意志。因此，在行政復(fù)議 中，從客觀條件上分析，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)具備了承擔(dān)舉證責(zé)任的能力。最后，為了提高工作效率，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議目的，應(yīng)當(dāng)確定由誰承擔(dān)舉證責(zé)任所造成的

11、困 難較小，能及時(shí)提供真實(shí)可靠的證據(jù)，能夠及時(shí)查明案件的真實(shí)情況，就應(yīng)當(dāng)rti誰承擔(dān)舉證 責(zé)任。例如，在行政復(fù)議同時(shí)提出賠償案件中，在有關(guān)具體行政行為造成損害的事實(shí)、損害 程度以及損害行為與損害結(jié)果的因果關(guān)系等證據(jù)的收集上，屮請(qǐng)人的舉證能力明顯強(qiáng)于被中 請(qǐng)人，讓申請(qǐng)人在中承擔(dān)舉證責(zé)任，更加有利于弄清楚案件的真實(shí)情況。因此，在行政復(fù)議 同時(shí)提出賠償案件中，由申請(qǐng)人承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任是必要的、也是可行的，對(duì)于提高行政 復(fù)議工作效率也是十分有利的。四、在行政復(fù)議中屮請(qǐng)人應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任的具體情形既然肯定了行政復(fù)議中申請(qǐng)人的舉證責(zé)任，就應(yīng)該明確在什么情況下應(yīng)該由申請(qǐng)人承擔(dān) 舉證責(zé)任。先讓我們來看看英國法

12、律是如何規(guī)定的，英國作為英美法系的發(fā)源地，公法和私 法基本上是不分的。因此，英國司法審查舉證責(zé)任分配規(guī)則基本上是誰主張、誰舉證。也就 是說，申請(qǐng)人只要提出了主張就要承擔(dān)舉證責(zé)任。我國是大陸法系的國家，現(xiàn)行關(guān)于行政復(fù)議舉證責(zé)任的分配規(guī)則主要規(guī)定在行政復(fù)議 法，但沒有規(guī)定申請(qǐng)人的舉證責(zé)任問題。行政復(fù)議和行政訴訟都是行政救濟(jì)和監(jiān)督途徑, 行政復(fù)議在某種程序上可以看是行政訴訟的“翻版”，兩者有許多內(nèi)容是相同的，故在實(shí)際工 作中對(duì)以參照行政訴訟的有關(guān)規(guī)定，這樣不僅有利于行政復(fù)議本身效能的發(fā)揮，而且有利于 行政復(fù)議證據(jù)制度的構(gòu)建。通過對(duì)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的綜合分析，筆者對(duì)行政 復(fù)議中的巾請(qǐng)人承擔(dān)舉證

13、責(zé)任的情形作了如下劃分：第一，提供其符合申請(qǐng)條件的相應(yīng)證據(jù)材料。參照行政訴訟法第41條的規(guī)定，申 請(qǐng)人在提起行政復(fù)議吋應(yīng)當(dāng)符合下列條件:申請(qǐng)人是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的 公民、法人或者其他組織;有明確的被申請(qǐng)人;有具體的請(qǐng)求事項(xiàng)和事實(shí)根據(jù);屬于復(fù)議 機(jī)關(guān)受案范圍和受理機(jī)關(guān)管轄。第二，提供具體行政行為的存在的相應(yīng)證據(jù)材料。當(dāng)中請(qǐng)人以被中請(qǐng)人的具體行政行為 違法為由提起復(fù)議時(shí)，要對(duì)具體行政行為的存在承擔(dān)舉證責(zé)任。在這類案件中，行政復(fù)議機(jī)關(guān) 審查的對(duì)象是具體行政行為的合法性和合理性，因此審查要以該行為存在為前提，否則審查就 無從談起。在行政復(fù)議中，申請(qǐng)人是訴訟程序的發(fā)動(dòng)人，并且也只有申請(qǐng)人才

14、有啟動(dòng)的資格。 對(duì)具體行政行為跡行審查是中請(qǐng)人的主張，因此他要承擔(dān)具體行政行為存在的舉證責(zé)任。第三，在起訴屮請(qǐng)人不作為的案件中，屮請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出屮請(qǐng)的 證據(jù)材料。但有下列情形的例外：中請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的;中請(qǐng)人因被 申請(qǐng)人受理申請(qǐng)的登記制度不完善等正當(dāng)事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明 的。第四，在行政復(fù)議同時(shí)提出賠償案件中，對(duì)被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù)。 申請(qǐng)人在行政復(fù)議同時(shí)提出賠償案件中要對(duì)損害已經(jīng)發(fā)生，并且損害是山具體行政行為造成 并構(gòu)成因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，至于造成損害的具體行政行為的合法性則由被申請(qǐng)人承擔(dān)舉 證責(zé)任。第五，在行政復(fù)

15、議過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為對(duì)查明行政復(fù)議案件的真實(shí)情況有利的，可以 責(zé)令申請(qǐng)人提供或補(bǔ)充的其他證據(jù)。五、結(jié)束語在行政復(fù)議中，強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)人也應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，并非就是排除了被申請(qǐng)人的舉證責(zé)任, 而是對(duì)在行政案件屮主要舉證倒置原則的必要補(bǔ)充。作為申請(qǐng)人，在行政復(fù)議中提出證據(jù)來 證明自己的主張，是中請(qǐng)人的訴訟權(quán)利，不僅不應(yīng)當(dāng)受到限制，反而應(yīng)該受到法律的保護(hù)。作者單位：淮安市規(guī)劃局規(guī)劃政策法規(guī)處公司規(guī)章制度一、公司形象1、員工必須清楚地了解公司的經(jīng)營(yíng)范圍和管理結(jié)構(gòu)，并能向客戶及外界正確地介紹公司 情況。2、在接待公司內(nèi)外人員的垂詢、要求等任何場(chǎng)合，應(yīng)注視對(duì)方，微笑應(yīng)答，切不可冒犯 對(duì)方。3、在任何場(chǎng)合應(yīng)用語規(guī)

16、范，語氣溫和，音量適中，嚴(yán)禁大聲喧嘩。4、遇有客人進(jìn)入工作場(chǎng)地應(yīng)禮貌勸阻，上班時(shí)間（包括午餐時(shí)間）辦公室內(nèi)應(yīng)保證有人 接待。5、接聽電話應(yīng)及時(shí)，一般鈴響不應(yīng)超過三聲，如受話人不能接聽，離之最近的職員應(yīng)主 動(dòng)接聽，重要電話作好接聽記錄，嚴(yán)禁占用公司電話時(shí)間太長(zhǎng)。6、員工在接聽電話、洽談業(yè)務(wù)、發(fā)送電子郵件及招待來賓時(shí)，必須時(shí)刻注重公司形彖， 按照具體規(guī)定使用公司統(tǒng)一的名片、公司標(biāo)識(shí)及落款。7、員工在工作時(shí)間內(nèi)須保持良好的精神面貌。8、員工要注重個(gè)人儀態(tài)儀表，工作時(shí)間的著裝及修飾須大方得體。二、生活作息1、員工應(yīng)嚴(yán)格按照公司統(tǒng)一的工作作息時(shí)間規(guī)定上下班。2、作息時(shí)間規(guī)定1）、夏季作息時(shí)間表（4月9月

17、）上班時(shí)間早& 30午休 12： 0014： 00下班時(shí)間晚002）、冬季作息時(shí)間表（10月3m）上班時(shí)間早9： 00午休 12： 0013： 30下班時(shí)間晚17： 303、員工上下班施行簽到制，上下班均須本人親自簽到，不得托、替他人簽到。4、員工上下班考勤記錄將作為公司績(jī)效考核的重要組成部分。5、員工如因事需在工作時(shí)間內(nèi)外出，要向主管經(jīng)理請(qǐng)示簽退后方可離開公司。6、員工遇突發(fā)疾病須當(dāng)天向主管經(jīng)理請(qǐng)假，事后補(bǔ)交相關(guān)證明。7、事假需提前向主管經(jīng)理提出申請(qǐng)，并填寫【請(qǐng)假中請(qǐng)單】，經(jīng)批準(zhǔn)后方可休息。8、員工享有國家法定節(jié)假日正常休息的權(quán)利，公司不提倡員工加班，鼓勵(lì)員工在日常工 作吋間內(nèi)做好本

18、職工作。如公司要求員工加班，計(jì)發(fā)加班工資及補(bǔ)貼；員工因工作需要自行 要求加班，需向部門主管或經(jīng)理提出申請(qǐng)，準(zhǔn)許后方可加班。1）、加班費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)公司規(guī)定加班費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為10元/小時(shí)；2）、加班費(fèi)領(lǐng)取加班費(fèi)領(lǐng)取時(shí)間為每月24日（工資發(fā)放日）。三、衛(wèi)生規(guī)范1、員工須每天清潔個(gè)人工作區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生，確保地面、桌面及設(shè)備的整潔。2、員工須自覺保持公共區(qū)域的衛(wèi)生，發(fā)現(xiàn)不清潔的情況，應(yīng)及時(shí)清理。3、員工在公司內(nèi)接待來訪客人，事后需立即清理會(huì)客區(qū)。4、辦公區(qū)域內(nèi)嚴(yán)禁吸煙。5、正確使用公司內(nèi)的水、電、空調(diào)等設(shè)施，最后離開辦公室的員工應(yīng)關(guān)閉空調(diào)、電燈和 一切公司內(nèi)應(yīng)該關(guān)閉的設(shè)施。6、要愛護(hù)辦公區(qū)域的花木。四、工作要求1、工作

19、時(shí)間內(nèi)不應(yīng)無故離崗、串崗，不得閑聊、吃零食、大聲喧嘩，確保辦公環(huán)境的安 靜有序。2、新入職員工的試用期為三個(gè)月，員工在試用期內(nèi)要按月進(jìn)行考評(píng)。詳見員工試用期 考核表。3、公司內(nèi)所制定的員工日程表是衡量員工完成工作量的依據(jù)，要求員工每天要認(rèn)真、 詳盡的填寫,作為公司考核員工工作量的標(biāo)準(zhǔn)。4、職員間的工作交流應(yīng)在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行（大廳、會(huì)議室），如需在個(gè)人工作區(qū)域內(nèi)進(jìn) 行談話的，時(shí)間一般不應(yīng)超過三分鐘（特殊情況除外）。5、加強(qiáng)學(xué)習(xí)與工作相關(guān)的專業(yè)知識(shí)及技能，積極參加公司組織的各項(xiàng)培訓(xùn)（培訓(xùn)將施行 簽到制，出席記錄和培訓(xùn)考核也將作為公司績(jī)效考核的部分）。6、經(jīng)常總結(jié)工作中的得失，并參與部門的業(yè)務(wù)討論，不斷提髙自身的業(yè)務(wù)水平。7、不得無故缺席部門的工作例會(huì)及公司的重要會(huì)議。8、員工在工作時(shí)間必須全身心地投入，