運(yùn)用稅收優(yōu)惠服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)問題研究

1、運(yùn)用稅收優(yōu)惠服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)問題研究運(yùn)用稅收優(yōu)惠服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)問題研究 稅收優(yōu)惠是國家稅收制度的重要組成部分，它具有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)資源合理配置、減輕納稅人負(fù)擔(dān)' 改善投資 發(fā)展環(huán)境' 縮小地區(qū)貧富差距等多種功能。但在稅收優(yōu)惠政 策的執(zhí)行實(shí)務(wù)中，存在一些不容忽視的不良傾向，從而影響 稅收優(yōu)惠正常功能的發(fā)揮，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面效應(yīng)。 如何運(yùn)用稅收優(yōu)惠服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)？ 一是要樹立大局意識(shí)，維 護(hù)統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性；二是要增強(qiáng)法制意識(shí)，嚴(yán)防濫用；三是 要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)；四是要進(jìn)行科 學(xué)合理籌劃，走特色之路；五是要加強(qiáng)監(jiān)管和部門配合。一、稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)理論稅收優(yōu)惠是國家

2、稅收制度的重要組成部分。它是政府根 據(jù)一定時(shí)期政治' 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)，對(duì)某些特定產(chǎn) 業(yè)、特定地區(qū)、特定課稅對(duì)象、特定納稅人給予的稅收鼓勵(lì) 和照顧措施，是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段之一。在不同的歷史時(shí)期和不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下，稅收優(yōu)惠 有不同的內(nèi)容和表現(xiàn)形式。我國的稅收優(yōu)惠最早可以溯及戰(zhàn) 國時(shí)期秦國的"商鞅變法"。在現(xiàn)代社會(huì)，稅收優(yōu)惠已成為國 家鼓勵(lì)發(fā)展、吸引投資' 引導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要舉措。 目前，我國的稅收優(yōu)惠基本有九種：稅收減免、稅收豁免（包 括關(guān)稅'貨物稅豁免和所得稅豁免等）'優(yōu)惠稅率'延期納稅、 加速折舊、盈

3、虧相抵、優(yōu)惠退稅（主要包括出口退稅和再投 資退稅）。這九種基本稅收優(yōu)惠形式按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)分類, 可以分為區(qū)域性稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠、涉外稅收優(yōu)惠 和其他稅收優(yōu)惠；按照優(yōu)惠方式分類，則可以分為直接優(yōu)惠（如稅收減免、延期納稅、優(yōu)惠稅率等）和間接優(yōu)惠（如加 速折舊等）。稅收優(yōu)惠作為國家稅收制度的重要組成部分，既具有稅收制度的普遍性，又具有自身的特殊性。從普遍性上看，稅 收優(yōu)惠具有統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性以及法治、公平、效率的特點(diǎn)。從特殊性上看，稅收優(yōu)惠又具有時(shí)效性、區(qū)域性、產(chǎn)業(yè)性、 多樣性以及優(yōu)惠對(duì)象的特定性、中央與地方分級(jí)管理的層次 性等特點(diǎn)。了解和掌握稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)理論是準(zhǔn)確理解稅收 優(yōu)惠政策和充分

4、運(yùn)用稅收優(yōu)惠這一經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段促進(jìn)地方 經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。二、稅收優(yōu)惠在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演重要角色經(jīng)濟(jì)決定稅收，稅收反作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新中國成立以 來，特別是改革開放和建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)新體制過后, 我國稅收優(yōu)惠的一系列制度，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全面、健康'持續(xù)' 協(xié)調(diào)發(fā)展中具有重要的意義。具體說，有以下四個(gè)方面：(-)實(shí)行稅收優(yōu)惠，大大減輕了納稅人的負(fù)擔(dān)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年，每年各種稅收優(yōu)惠的稅收額在1000億元左右，大致相當(dāng)于同期工商稅收的11%-12%,有的省份 高達(dá)20%左右。這是從稅收優(yōu)惠的總量上看。再從稅收優(yōu)惠 政策區(qū)域性、產(chǎn)業(yè)性上看，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)西部開發(fā)辦 公室關(guān)于西

5、部開發(fā)若干政策措施實(shí)施意見的通知(國辦發(fā)xx73號(hào)文)規(guī)定：”對(duì)設(shè)在西部地區(qū)國家鼓勵(lì)類的內(nèi)資企業(yè)和外商投資企業(yè)，在xx年至xx年期間，減按15%的稅率征 收企業(yè)所得稅"；"對(duì)在西部地區(qū)新辦交通' 電力' 水利郵 政、廣播電視企業(yè)，給予減免企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策"；"對(duì) 保護(hù)生態(tài)環(huán)境，退耕還林還草產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入，自取得 收入年份起10年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅”諸如此類優(yōu)惠政策 的實(shí)施，大大緩解了納稅人的資金壓力，切實(shí)減輕了納稅人 的稅收負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了企業(yè)的市場競爭能力。(-)實(shí)行稅收優(yōu)惠，有助于引導(dǎo)資源合理配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整眾所周知，市場

6、在資源配置中起基礎(chǔ)性和決定性作用o但是市場的調(diào)節(jié)具有相對(duì)的滯后性企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整往往表現(xiàn)得比較遲緩。在這種情況下，政府通過合理的稅收 政策杠桿，對(duì)需要大力、急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)予以稅收優(yōu)惠，而 對(duì)限制的行業(yè)不予以優(yōu)惠或者實(shí)施高稅負(fù)，就可以給每一個(gè) 市場行為主體一個(gè)比較明確的產(chǎn)業(yè)信號(hào)，從而引導(dǎo)社會(huì)資源 合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同樣，我們以西部開發(fā)的稅 收優(yōu)惠政策為例：西部地區(qū)迫切需要發(fā)展的是交通、能源、 原材料等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，國家對(duì)這些產(chǎn)業(yè)在西 部地區(qū)的發(fā)展給予稅收優(yōu)惠，使稅收杠桿對(duì)資源在西部地區(qū) 的配置作用得到強(qiáng)化，直接影響西部地區(qū)上述產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào) 整和優(yōu)化，充分展示出稅收優(yōu)惠的

7、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向功能。（三）實(shí)行稅收優(yōu)惠，有利于統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展, 縮小地區(qū)間的貧富差距目前，我國的整體城市化水平在2 0%左右，不僅城鄉(xiāng)之 間生產(chǎn)力水平相差比較大，而且東部與西部地區(qū)、沿海與內(nèi) 地之間、北部與南部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū) 之間的區(qū)域性懸殊也比較突出。為此，國家出臺(tái)的稅收優(yōu)惠 政策，適當(dāng)對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)、工農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、 生產(chǎn)力水平低下、市場經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、科技文化相對(duì)落后、交 通閉塞、資源開發(fā)利用率較低的地區(qū)采取一定的優(yōu)惠措施, 可以促進(jìn)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步縮小這些地區(qū)與發(fā)達(dá)地 區(qū)的貧富差距。運(yùn)用稅收優(yōu)惠這一宏觀調(diào)控手段促進(jìn)區(qū)域經(jīng) 濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，既是建立社會(huì)主義和

8、諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)全民族共同 富裕的迫切需要，也是認(rèn)真落實(shí)中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí) 政能力建設(shè)的決定、樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀、堅(jiān)持” 五個(gè)統(tǒng)籌”、把發(fā)展作為全黨執(zhí)政興國第一要?jiǎng)?wù)的必然選擇。（四）實(shí)行稅收優(yōu)惠，有利于改善投資發(fā)展環(huán)境地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很大程度上受到投資發(fā)展環(huán)境的影響和 制約。投資發(fā)展環(huán)境，是指投資所在地（通常以行政區(qū)劃或 經(jīng)濟(jì)區(qū)劃為界）各種主客觀條件的總和，包括社會(huì)穩(wěn)定程度、 法律健全程度、公眾對(duì)法律以及社會(huì)公德的遵從程度市場 潛力、資源條件、勞動(dòng)力成本、勞動(dòng)者素質(zhì)、財(cái)政稅收政策（尤其是稅收優(yōu)惠政策）、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、民族風(fēng)俗習(xí)慣等 多種因素。投資者在投資決策形成之前，往往先要考察投資 所

9、在地的整體投資環(huán)境，在綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上才作出投資決 策，以降低投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投資回報(bào)率。因此，稅收優(yōu)惠在 整個(gè)投資環(huán)境中，對(duì)投資者來說，具有舉足輕重的作用。這 里有兩組數(shù)據(jù)：據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年度，在全國外商投資增長較 大的5個(gè)省市中，重慶市以外商投資增長133. 8%而名列榜首,其重要原因是直轄市效應(yīng)推動(dòng)下的投資環(huán)境，特別是一系列 稅收優(yōu)惠政策等軟環(huán)境的根本改善；19 92年10月，我國宣 布建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，1992年吸引外資的增長 率是1991年的6倍。由此可見，稅收優(yōu)惠在市場經(jīng)濟(jì)條件 下對(duì)吸引投資是十分必要的，它讓投資者看到的是直接的投 資回報(bào)額。三、運(yùn)用稅收優(yōu)惠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)

10、發(fā)展必須克服幾種不良傾向筆者在疏理總結(jié)近幾年稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行情況時(shí)，發(fā)現(xiàn)以下幾種不良傾向:(一)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行過程中存在短視行為，“殺雞 取蛋”竭澤而漁”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生少數(shù)地方在執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策的過程中，片面地理解稅收優(yōu)惠在當(dāng)期財(cái)政收入中的減收因素，看不到稅收優(yōu)惠在涵 養(yǎng)稅源，培植新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、合理配置資 源、優(yōu)化投資環(huán)境、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等方面的積極 作用，認(rèn)為全面貫徹執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策會(huì)導(dǎo)致本級(jí)財(cái)政收入 的直接減少，降低稅收收入占財(cái)政收入以及gdp的比重，增 加財(cái)政支出的壓力，不愿意落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策或落實(shí)得不積 極、不主動(dòng)，往往使稅收優(yōu)惠政策在中央"雷聲大

11、"，在基層 "雨點(diǎn)少"。對(duì)納稅人而言，稅收優(yōu)惠政策形如"空頭支票", 只能"望梅止渴"。更有甚者，極少數(shù)地方政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)迫 于稅收任務(wù)的壓力，采取殺雞取蛋、竭澤而漁的辦法，人為 給稅收優(yōu)惠政策的落實(shí)設(shè)置附加條件，拔高門檻，上有政策, 下有對(duì)策，有令不行，從而形成一種越窮越收、越收越窮的 惡性循環(huán)。(-)我行我素、濫施仁政、超越權(quán)限、隨意減免、破壞市場公平競爭環(huán)境、踐踏稅法統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性一些地方和部門，法制意識(shí)淡薄，無視稅法尊嚴(yán)，濫施 仁政，隨意減免，在招商引資等社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，做無原則 承諾，以犧牲稅收收入為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的

12、一時(shí)發(fā)展。他們往 往打著創(chuàng)造寬松發(fā)展環(huán)境的幌子，甚至不惜動(dòng)用行政干預(yù)的 手段，給稅務(wù)機(jī)關(guān)施加壓力，人為擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的范圍和時(shí) 限，使稅收優(yōu)惠在執(zhí)行過程中走了樣，變了形。（三）執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策的盲目性和從眾心理個(gè)別地方和少數(shù)納稅人缺乏稅收籌劃，不從自身的實(shí)際 出發(fā)，貪大求全，一轟而上，國家出臺(tái)的什么稅收優(yōu)惠政策 都想沾上邊。今天看見別人享受了高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠 政策，于是馬上辦高新技術(shù)企業(yè)，明天看見別人利用工業(yè)“ 三廢”享受了稅收減免，于是明天又去利用工業(yè)”三廢s后 天看到別人新辦的企業(yè)享受了所得稅優(yōu)惠，于是又去注冊新 的企業(yè)。在這種盲目性和從眾心理的趨動(dòng)下，他們沒有因地 制宜、立足本地資源

13、和市場，找準(zhǔn)適合自身實(shí)際的路子，選 準(zhǔn)適宜的產(chǎn)業(yè)，在國家的稅收優(yōu)惠政策面前，完全處于被動(dòng) 和無序的狀態(tài)，結(jié)果是”揀了芝麻丟了西瓜舄顧此失彼，疲 于應(yīng)付，看似熱之鬧之，稅收優(yōu)惠的效率卻極為低下。（四）政府協(xié)調(diào)缺位、部門配合失職、稅收優(yōu)惠落實(shí)難 就現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的落實(shí)而言，一部分是由稅務(wù)機(jī)關(guān)自行控管，還有一部分需要與其他部門相互配合。需要有關(guān) 部門配合的主要包括：下崗再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策需要?jiǎng)趧?dòng)和 社會(huì)保障部門配合；資源綜合利用項(xiàng)目需要經(jīng)貿(mào)委部門配合; 廢舊物資回收需要發(fā)改委等部門配合；教育儲(chǔ)蓄需要金融部 門配合；高新技術(shù)企業(yè)需要科技部門配合；民政福利企業(yè)需 要民政部門配合；外商投資需要工商和外經(jīng)

14、貿(mào)部門配合等等。 這些需要其他部門配合的稅收優(yōu)惠政策在稅收征管過程中 往往需要有政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮和其他部門的通力協(xié)作。如 果出現(xiàn)政府協(xié)調(diào)缺位、部門配合失職的情況，稅收優(yōu)惠就難 以把握或不好操作。主要表現(xiàn)在：稅務(wù)機(jī)關(guān)只有待有關(guān)部門 認(rèn)定納稅義務(wù)主體具有享受稅收優(yōu)惠所需的某種資格之后， 才能給予稅收優(yōu)惠。這就好比醫(yī)生和司藥之間的關(guān)系，司藥 只是"見方拿藥"。缺乏協(xié)調(diào)和配合的關(guān)聯(lián)機(jī)制，稅收優(yōu)惠就 難以取得實(shí)質(zhì)性效果。（五）對(duì)稅收優(yōu)惠監(jiān)管不力'讓少數(shù)納稅人投機(jī)取巧就我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策而言，內(nèi)容多、規(guī)定多、補(bǔ)充多、變化快。從其積極的方面看，有適用范圍廣、社會(huì)覆 蓋面大&

15、#39;靈活性強(qiáng)等優(yōu)勢。但稅收征管難以把握、跟蹤管理 難度較大、容易形成漏洞的現(xiàn)象也客觀存在。稅收優(yōu)惠的目 的，是對(duì)特定的產(chǎn)業(yè)、特定的區(qū)域、特定的課稅對(duì)象以及特 定的納稅人給予的一種鼓勵(lì)和照顧，使之降低稅收負(fù)擔(dān)，發(fā) 展生產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。但是在實(shí)際操作中，背離稅 收優(yōu)惠目的、將優(yōu)惠的稅款挪作其他用途甚至將減免的稅款 轉(zhuǎn)化為消費(fèi)基金分配給個(gè)人、用于違法違紀(jì)支出的情況也不 同程度地存在。因此，適時(shí)加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠的監(jiān)管力度是刻 不容緩。四、正確運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須遵循的幾個(gè)原則(一)牢固樹立大局意識(shí)，切實(shí)維護(hù)稅收優(yōu)惠的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性各級(jí)各部門要深刻領(lǐng)會(huì)中共中央、國務(wù)院制定的宏觀

16、經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體思路和重大戰(zhàn)略，準(zhǔn)確把握稅收優(yōu)惠在國民經(jīng)濟(jì) 發(fā)展中的重要作用，在以”五個(gè)統(tǒng)籌“為基本內(nèi)容的科學(xué)發(fā)展 觀的指導(dǎo)下，在科學(xué)界定中央政府與地方各級(jí)人民政府事權(quán) 與財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，做到權(quán)責(zé)一致，既維護(hù)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo), 又能更好地發(fā)揮地方的積極性，嚴(yán)格按照稅收優(yōu)惠的管理權(quán) 限，確保政令暢通，杜絕有令不行、有禁不止的現(xiàn)象發(fā)生。各地出臺(tái)的區(qū)域性、地方性的稅收優(yōu)惠政策必須服從于國家 的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，切實(shí)維護(hù)稅收優(yōu)惠的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。(-)增強(qiáng)法制意識(shí)，嚴(yán)防稅收優(yōu)惠政策濫用要在依法行政' 依法治稅的基本框架之下，將稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展辯證統(tǒng)一起來，要正確處理落實(shí) 稅收優(yōu)惠政策與組織

17、財(cái)政收入的關(guān)系，既要防止因財(cái)政收入 壓力拒不執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，又要防止隨意減免'破 壞公平競爭市場環(huán)境的現(xiàn)象。要堅(jiān)決遏制濫用行政干預(yù)和超 越執(zhí)法權(quán)限的行為，積極創(chuàng)造條件，營造良好的稅收?qǐng)?zhí)法環(huán) 境，切實(shí)將黨和國家的稅收優(yōu)惠政策落實(shí)到應(yīng)當(dāng)依法享受合 法權(quán)益的納稅人頭上。（三）堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的 良性循環(huán)要注重利用稅收優(yōu)惠政策這一杠桿，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的科學(xué)合理布局。在市場配置資源的前提下，盡 可能地發(fā)揮稅收與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)功能，克服市場調(diào)節(jié)的滯后性。 對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展既要有長遠(yuǎn)規(guī)劃，又要有短期目標(biāo)，增強(qiáng)把 握經(jīng)濟(jì)規(guī)律、預(yù)測市場、判斷風(fēng)險(xiǎn)的能力，有效克服對(duì)稅

18、收 優(yōu)惠政策的盲從。要從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、培植涵養(yǎng)稅源、先予 后取、放水養(yǎng)魚的特殊視角，審視稅收優(yōu)惠政策貫徹落實(shí)的 重要意義，有效克服片面的政績觀念和經(jīng)濟(jì)工作中的短視行 為。要將落實(shí)稅收優(yōu)惠政策作為創(chuàng)造外向型投資發(fā)展環(huán)境的 重要工作抓緊抓實(shí)，切實(shí)解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中投融資的”瓶 頸"問題，進(jìn)一步拓寬投融資渠道，本著”我發(fā)展' 你發(fā)財(cái)"的 招商引資思路，大力籌集外向型資本，借船出海、借雞生蛋。（四）科學(xué)籌劃地方經(jīng)濟(jì)、合理籌劃稅收優(yōu)惠，因地制宜，堅(jiān)持走有自身特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路稅收優(yōu)惠政策點(diǎn)多面廣，紛呈復(fù)雜。并不是所有的稅收 優(yōu)惠都適宜本地的情況，各地應(yīng)針對(duì)自身的地方經(jīng)濟(jì)特點(diǎn), 立足本地的資源' 環(huán)境' 勞動(dòng)力成本、勞動(dòng)者素質(zhì)以及國際 國內(nèi)市場行情，找準(zhǔn)自己的位置，找對(duì)發(fā)展的路子，不求" 百花齊放"，但求"一枝獨(dú)秀"。地方經(jīng)濟(jì)從某種意義上講， 也是特色經(jīng)濟(jì)。這就要求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的決策者既要籌 劃經(jīng)濟(jì)，更要籌劃稅收，要善