長白山保護(hù)開區(qū)司法體制建構(gòu)問題的探討與建議——李兵

1、關(guān)于長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)司法體制構(gòu)建問題的探討和建議 李兵 2008年4月17日我參加了在省城長春召開的吉林省法學(xué)會第六次會員代表大會，并被選舉為法學(xué)會理事，作為長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)的唯一代表，我深感自身肩上責(zé)任的重大，和作為一名法學(xué)會理事：“繁榮法學(xué)研究，推進(jìn)依法治國”這一使命的光榮。 按著會上省委常委政法委書記、吉林省法學(xué)會會長李申學(xué)同志提出的：“法學(xué)研究工作以圍繞中心、服務(wù)大局為出發(fā)點(diǎn)，以基礎(chǔ)法學(xué)理論研究為依托，以應(yīng)用法律對策研究為重點(diǎn)，深入研究法學(xué)領(lǐng)域和法學(xué)實(shí)踐中的重大問題；及時了解民主法制建設(shè)中出現(xiàn)的新情況和新問題，及時提出對策建議”的要求，結(jié)合長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)政法工作的實(shí)際，現(xiàn)就長白山司法

2、體制構(gòu)建問題進(jìn)行研究和探討。 為了進(jìn)一步發(fā)揮我省旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)長白山的統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。省委、省政府于2005年成立了吉林省長白山保護(hù)開發(fā)管理委員會，性質(zhì)為省政府直屬機(jī)構(gòu)，由省政府授權(quán)，對劃定區(qū)域按開發(fā)區(qū)模式進(jìn)行管理。2006年7月，省委、省政府又進(jìn)一步明確了長白山管理體制，調(diào)整長白山保護(hù)開發(fā)管理委員會，為長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)管理委員會，作為省政府派出機(jī)構(gòu)，正廳級建制具有相當(dāng)于市（州）的行政管理職權(quán)，省將長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)按市州對待，開發(fā)區(qū)下設(shè)池西、池北、池南三個經(jīng)濟(jì)區(qū)，具有相當(dāng)于縣級人民政府的行政管理職能和權(quán)限。 長白山管理體制改革兩年來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)迅猛發(fā)展，特別

3、是旅游經(jīng)濟(jì)收入大幅度增漲，轄區(qū)群眾生活水平大幅提高，生態(tài)資源和環(huán)境保護(hù)成果喜人。這有力的證明了省委省政府長白山保護(hù)開發(fā)戰(zhàn)略的正確性。但是，隨著長白山區(qū)域的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新情況和新問題也不斷出現(xiàn)，長白山區(qū)域行政的統(tǒng)一管理和司法多元管理的矛盾日益突現(xiàn)出來。一州（延邊州）一市（白山市）二公司（白河林業(yè)有限公司、松江河林業(yè)有限公司）三縣（安圖縣、撫松縣長白縣）的檢法機(jī)關(guān)，對同屬于長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)的局部地區(qū)分別行使檢察權(quán)和審判權(quán)，有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)，既有市、州檢法機(jī)關(guān)，又有基層檢法部門，還有森林專門檢法部門。司法多元管理給長白山地區(qū)的政法工作帶來諸多不便，這一問題如不及時解決，勢必對長白山保護(hù)開發(fā)事業(yè)

4、的健康發(fā)展帶來不利影響，成為長白山管理體制改革的瓶頸。 一、長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)司法體制現(xiàn)狀。 長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)有司法機(jī)構(gòu)如下： （1）享有完全刑事偵察權(quán)的公安機(jī)關(guān)：1.長白山公安局（吉林省公安廳長白山公安局）；2.長白山公安局池北分局；3.長白山公安局池南分局；4.長白山公安局池西分局；5.白河森林公安局；6.松江河森林公安局。 （2）享有完全刑事偵察權(quán)的國家安全機(jī)關(guān)：長白山國家安全局。 （3）享有完全刑事偵察權(quán)的軍隊(duì)保衛(wèi)機(jī)關(guān)：吉林省軍區(qū)長白山軍事工作部政治部。 （4）無行使偵察權(quán)的監(jiān)獄機(jī)關(guān)。 （5）行使檢察權(quán)和刑事案件偵察權(quán)的檢察機(jī)關(guān)：延邊州人民檢察院、吉林省人民檢察院延邊林區(qū)分院、白

5、河林區(qū)人民檢察院、白山市人民檢察院、吉林省人民檢察院白山林區(qū)分院、松江河林區(qū)人民檢察院、撫松縣人民檢察院、長白縣人民檢察院、安圖縣人民檢察院。 （6）行使審判權(quán)的審判機(jī)關(guān)：1.延邊州中級人民法院；2.延邊州中級人民法院分院；3.安圖縣人民法院；4.白河林區(qū)基層法院；5.白山市中級人民法院；6.白山市中級人民法院分院；7.撫松縣人民法院；8.長白縣人民法院；9.松江河林區(qū)基層法院。 從上述情況來看，目前長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)內(nèi)行使市州級檢察權(quán)、審判權(quán)的檢察院、法院各有4所，行使基層檢察和審判司法權(quán)的檢察院、法院各有5所，而且無論對長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)整體轄區(qū)而言，還是對下設(shè)的池西、池北、池南三個經(jīng)濟(jì)區(qū)局部

6、而言，均存在著一個區(qū)域多元司法管轄管轄問題。 二、存在問題 1、司法管轄即存在整體多元交叉又存在局部管轄真空。 長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)無論是整體，還是局部經(jīng)濟(jì)區(qū)都存在兩個以上的檢法機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)，出現(xiàn)了司法管轄交叉的問題，為確保刑事案件的偵察和訴訟，長白山公安局只好以指定偵察管轄的方式，把分別發(fā)生在池北、池西、池南三個區(qū)的刑事案件指定給長白山公安局池北分局即長白山國家級自然保護(hù)區(qū)公安局管轄，旨在利用原長白山國家級自然保護(hù)區(qū)公安局的訴訟渠道，使刑事訴訟活動能得以正常運(yùn)行。 但長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)成立后，客觀上形成了一個相對獨(dú)立的行政區(qū)域，加之司法體制構(gòu)建尚未明確，池北原轄區(qū)內(nèi)行使審判權(quán)的安圖縣人民法院和白

7、河林區(qū)基層法院按上級要求，均不能再受理發(fā)生在池北區(qū)內(nèi)的民事、行政和經(jīng)濟(jì)案件，池北區(qū)內(nèi)需要審判調(diào)整的民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系和經(jīng)濟(jì)糾紛有訴求的均得不到受理，群眾苦不堪言，四處上訪，對社會穩(wěn)定產(chǎn)生了一定影響。 2.統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的措施得不到有效的司法保障。 長白山地區(qū)實(shí)施統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，是省委、省政府推進(jìn)吉林經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略和重大舉措，是一個新生事物，是通過對以往分割在不同地區(qū)和部門的長白山資源的統(tǒng)一科學(xué)整合，從而進(jìn)一步推進(jìn)長白山地區(qū)的全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)作為一個新生事物，無論是外部環(huán)境中與周邊地區(qū)和部門發(fā)生的利益調(diào)整，還

8、是內(nèi)部推進(jìn)改革的各項(xiàng)工作，實(shí)質(zhì)上都是揭露矛盾、分析矛盾和解決矛盾的復(fù)雜過程。企業(yè)破產(chǎn)轉(zhuǎn)制、明晰產(chǎn)權(quán)、城區(qū)改造、規(guī)劃建設(shè)、資源保護(hù)、環(huán)境治理，和其他政府行政行為的法律強(qiáng)制性保障，及公民合法權(quán)益的司法救濟(jì)，都亟待一個完整而有力的司法保障體系，而長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)作為一個市地級行政建制區(qū)域與其相適應(yīng)的司法體制還停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法體制水平，而且還是一個功能不健全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級司法配置，帶來的困難是可想而知的。 3.司法多元管理、體制若即若離、職責(zé)各為其主、影響司法公正。 長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)的地域特殊性，就在于轄區(qū)劃分來源于延邊州和白山市兩個不同地區(qū)，其中還包含著有過企業(yè)辦社會職能的白河和松江河等國有林區(qū)，這也就決定

9、了這一地區(qū)司法管轄的多元性。既有地方兩級檢法機(jī)關(guān)，又有兩級專門（林業(yè)）檢法機(jī)關(guān)，面對這一特殊的區(qū)域，這些司法機(jī)關(guān)都具有一定管轄權(quán)，想管的事情都可以名正言順地來管，不想管的事情都有充分的理由可以不理，地區(qū)有相應(yīng)的工作，企業(yè)有自己的利益，這樣的司法體制在目前的情況下，能保證對長白山地區(qū)的司法公正嗎？ 4.司法多元管理，不便于長白山開發(fā)區(qū)各級黨委、政府對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾對政法工作的監(jiān)督。 政法工作是政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)，黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法制理念的基本思想，司法機(jī)關(guān)權(quán)力來源于人民，對人民負(fù)責(zé)接收人民群眾監(jiān)督，就長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)而言，正處在政權(quán)建設(shè)時期，按著黨對政法工作絕對領(lǐng)導(dǎo)的原

10、則，轄區(qū)的政法工作應(yīng)當(dāng)在開發(fā)區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，必須接收黨委、政府和人民群眾監(jiān)督，但目前對長白山轄區(qū)行使管轄的司法機(jī)關(guān)雖然都在省委、省政法委和省高檢高法黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)下，但又分別直屬于各級地方和企業(yè)黨委，如延邊州檢法兩院直屬于中共延邊州委領(lǐng)導(dǎo)，吉林省人民檢察院延邊林區(qū)分院、延邊州中級人民法院分院直屬于延邊州林管局（林業(yè)有限公司）黨委領(lǐng)導(dǎo)、安圖縣檢察院直屬于安圖縣縣委領(lǐng)導(dǎo)、白河林區(qū)人民檢察院和白河林區(qū)基層法院直屬白河林業(yè)局（白河林業(yè)有限公司）黨委領(lǐng)導(dǎo)，均與中共長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)黨工委、及下設(shè)各區(qū)黨委沒有任何領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，所以不便于黨委政府對政法工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾對政法工作的監(jiān)督。

11、 5.司法多元管理，是公檢法三個機(jī)關(guān)之間，明確分工，相互配合，相互制約，相互監(jiān)督這一刑事訴訟活動的基本原則，不能有效落實(shí)，由于上述原因特別是行使管轄權(quán)的公檢法三機(jī)關(guān)分屬于不同地區(qū)和部門的黨委領(lǐng)導(dǎo)，不僅工作溝通協(xié)調(diào)配合十分困難，而且沒有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的各自為政使分工、配合、制約、監(jiān)督的制度不能有效落實(shí)。 三、解決問題的建議。 1.機(jī)構(gòu)編制法定化，是機(jī)構(gòu)編制設(shè)置基本原則。因事設(shè)置，是機(jī)構(gòu)編制工作的基本要求。針對長白山地區(qū)的政法機(jī)構(gòu)建設(shè)，吉林省機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于印發(fā)長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)管理委員會主要責(zé)任內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定的通知，即三定方案、吉編200537號文件，第五條明確規(guī)定：長白山管委會轄區(qū)內(nèi)公安

12、、司法、法院、檢察院等政法機(jī)構(gòu)，其人員編制原則上從轄區(qū)原縣（市、區(qū)）的政法和系統(tǒng)管理機(jī)構(gòu)，連人帶編劃轉(zhuǎn)，作為省級機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)、編制數(shù)量、機(jī)構(gòu)規(guī)格、所行使權(quán)限等問題由省編辦商派出部門確定。 鑒于省政府、省公安廳已于2006年3月組建了長白山公安局（吉林省公安廳長白山公安局），性質(zhì)為省公安廳派出機(jī)構(gòu)，履行長白山管委會作為一級政府公安部門的職能，行使市、地、州公安局執(zhí)法權(quán)限。長白山公安局現(xiàn)已有效行使職權(quán)，遵照公檢法三機(jī)關(guān)建設(shè)相適應(yīng)的原則，建議由省人民檢察院提請省人大常委會批準(zhǔn)，設(shè)立吉林省人民檢察院長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)分院，并在池北、池西、池南三個經(jīng)濟(jì)區(qū)分設(shè)池北區(qū)人民檢察院、池西區(qū)人民檢察院、池南區(qū)人民

13、檢察院，性質(zhì)均為省人民檢察院派出機(jī)構(gòu)。為有效的整合長白山地區(qū)現(xiàn)有司法資源，推進(jìn)全省司法改革，結(jié)合正在進(jìn)行的全省林業(yè)司法機(jī)構(gòu)改革，也可將現(xiàn)池北轄區(qū)內(nèi)吉林省人民檢察院延邊林區(qū)分院下轄的白河林區(qū)人民檢察院進(jìn)行改制、劃轉(zhuǎn)歸屬吉林省人民檢察院長白山保護(hù)開區(qū)分院，更名為池北區(qū)人民檢察院，將池西轄區(qū)內(nèi)吉林省人民檢察院白山林區(qū)分院下轄的松江河林區(qū)人民檢察院改制劃轉(zhuǎn)歸屬吉林省人民檢察院長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)分院，更名為池西區(qū)人民檢察院。 在現(xiàn)有情況下，池西區(qū)人民檢察院和池南區(qū)人民檢察院可合署辦公，一套人馬、兩塊牌子，兩級檢察機(jī)關(guān)，檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員均由省人民檢察院提請省人大常委任命，干部（班子成

14、員）在符合中華人民共和國檢察官法的條件下，實(shí)行派出部門黨委（黨組）和保護(hù)開發(fā)區(qū)黨工委、經(jīng)濟(jì)區(qū)黨委雙重管理體制，派出單位為主管，地方黨委為協(xié)管，干部管理工作中產(chǎn)生住協(xié)管不一致的情況，干部任用由中共吉林省委政法委或中共吉林省委組織部決定。 上述設(shè)想的法律政策依據(jù)為中華人民共和國人民檢察院組織法第二條第三款第一項(xiàng)：省一級人民檢察院、和縣一級人民檢察院依據(jù)工作需要，可提請本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)，在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)等法律規(guī)定。干部管理的依據(jù)是：中共中央關(guān)于加強(qiáng)政法工作的決定中發(fā)6號 等政策性文件。實(shí)踐基礎(chǔ)為：黑龍江省五屆人大常委關(guān)于在林區(qū)、農(nóng)墾區(qū)建立人民法院

15、和人民檢察院的決定。自從1982年實(shí)施以來，至今25年來所設(shè)置的4個省人民檢察院林區(qū)分院，1個省檢察院農(nóng)墾分院及30個基層林區(qū)人民檢察院和5個農(nóng)墾區(qū)基層檢察院的工作經(jīng)驗(yàn)及司法體制改革中，各級人民檢察院在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)設(shè)置分院，和基層人民檢察院的工作經(jīng)驗(yàn)，及吉林省人民檢察院吉林林區(qū)分院、延邊林區(qū)分院、白山林區(qū)分院、四方駝子人民檢察院的工作經(jīng)驗(yàn)。以上經(jīng)驗(yàn)都為下一步長白山檢察體制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。 2.由吉林省高級人民法院呈報(bào)最高人民法院批復(fù)同意后，提請吉林省人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)設(shè)立長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)中級人民法院，和下屬三個經(jīng)濟(jì)區(qū)基層人民法院，即池北區(qū)人民法院、池西區(qū)人民法院、池南區(qū)人民法院，基層法院

16、的設(shè)立也可按著前面所述檢察院的設(shè)立模式，將長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)池北轄區(qū)內(nèi)延邊州中級人民法院分院下轄的白河林區(qū)基層法院進(jìn)行改制劃轉(zhuǎn)歸屬長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)中級人民法院，更名為池北區(qū)人民法院，將池西區(qū)轄區(qū)內(nèi)白山市人民法院分院下轄的松江河林區(qū)基層法院轉(zhuǎn)制歸屬長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)中級人民法院，更名為池西區(qū)人民法院。 在現(xiàn)有情況下，池西區(qū)人民法院和池南區(qū)人民法院可合署辦公，兩塊牌子、一套人馬。為了方便池南區(qū)群眾可在池南區(qū)派設(shè)法庭，兩級法院均屬省高級人民法院派出機(jī)構(gòu)，性質(zhì)屬專門法院，法院院長、副院長、審判委員會委員、庭長、審判員提請省人大常委任命。 干部（班子）管理上，在符合中華人民共和國法官法的條件下，實(shí)行派出部門

17、黨委（黨組）和保護(hù)開發(fā)區(qū)黨工委雙重管理體制， 派出單位為主管，地方黨工委為協(xié)管，干部管理工作中如產(chǎn)生住協(xié)管不統(tǒng)一的情況，由中共吉林省委政法委或中共吉林省委組織部確定。 筆者就設(shè)立長白山保護(hù)開發(fā)區(qū)中級人民法院和經(jīng)濟(jì)區(qū)基層法院所依據(jù)的法律政策，和理論支持及可借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了分析和研究。 首先，長白山中級人民法院和三個基層法院在司法體系中屬于專門法院性質(zhì)，專門法院是和地方人民法院相并列的法院系列，在我國憲法和人民法院組織法中都有規(guī)定，中華人民共和國憲法第124條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門法院?！敝腥A人民共和國人民法院組織法第二條第一款規(guī)定：中華人民共

18、和國審判權(quán)由以下人民法院行使：地方各級人民法院、軍事法院等專門法院、最高人民法院。而人民法院組織法對專門法院采用了概括的表述方式，沒有一一列舉其類別，只提及軍事法院，體現(xiàn)了其立法技術(shù)，這也正為今天的司法改革提供了足夠的靈活性空間，和明確的立法依據(jù)。實(shí)踐中，我國已設(shè)立的專門法院有軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、海事法院、林業(yè)法院、農(nóng)墾法院、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)法院、油田管理區(qū)法院等，這些專門法院的設(shè)置不是按照行政區(qū)劃分，而是按著特殊業(yè)務(wù)和地域的特點(diǎn)設(shè)置，在不同歷史階段，積極回應(yīng)了社會和群眾對審判改革的新期待和新要求。 黨的十六大把司法體制改革提上了重要日程，最高人民法院順應(yīng)新形勢，解放思想、實(shí)事求是、開拓創(chuàng)新、扎實(shí)推進(jìn)審判改革，在全國批準(zhǔn)設(shè)立了海南省洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)中級人民法院等一大批非行政區(qū)地域性專門中級法院，和吉林省高新技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院等一大批地域