開征社會(huì)保障稅-完善社會(huì)保障籌資方式的理想選擇

1、開征社會(huì)保障稅:完善社會(huì)保障籌資方式的理想選擇摘要當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展雖然已初具規(guī)模, 但在運(yùn)營(yíng)和管理方面還很不完善，其中，因籌資方式而導(dǎo)致 的問題尤顯突出。開征社會(huì)保障稅，完善社會(huì)保障籌資方式, 應(yīng)成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度改革與完善的突破口。關(guān)鍵詞社會(huì)保障稅;籌資方式為社會(huì)成員提供社會(huì)保障,是現(xiàn)代社會(huì)政府的一項(xiàng)重要 職能，而充足的社會(huì)保障資金是社會(huì)保障制度存在、發(fā)展和 不斷完善的基礎(chǔ)，因此，確定合理的社會(huì)保障籌資方式是一 國(guó)社會(huì)保障體系構(gòu)建中的核心問題?，F(xiàn)階段，我國(guó)主要通過征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)來籌集社會(huì)保障 基金,這種籌資方式在運(yùn)營(yíng)和管理過程中暴露出了不少弊端。 具體而言,主要體現(xiàn)在以下幾

2、個(gè)方面。一是管理不規(guī)范。在現(xiàn)行的社會(huì)保障籌資方式下，多數(shù) 省、市社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收由地稅部門負(fù)責(zé)，而繳費(fèi)登記和繳 費(fèi)基數(shù)的核定卻分別由勞動(dòng)、人事、衛(wèi)生等部門管理。如 城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)由勞動(dòng)部門管理;行 政事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)由人事部門管理，而其中事業(yè)單位的 失業(yè)保險(xiǎn)又由勞動(dòng)部門管理；醫(yī)療保險(xiǎn)由衛(wèi)生部門管理。由 于管理部門分割，職能相互交叉，給社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳帶來了 不少困難。二是繳費(fèi)基數(shù)不統(tǒng)一。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)是按企業(yè) 工資總額的一定比例，由不同管理部門分別核定。在企業(yè)工 資分配渠道多樣化的情況下，各個(gè)部門對(duì)企業(yè)工資總額的口 徑掌握不一，采取不同的標(biāo)準(zhǔn)核定繳費(fèi)基數(shù)，導(dǎo)致負(fù)擔(dān)不均,

3、 企業(yè)意見很大，往往因此而不按時(shí)申報(bào)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，增 加了征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)工作的難度。三是覆蓋面過窄。目前，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基本上只在國(guó) 有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)和部分行政事業(yè)單位中實(shí)行，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企 業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)游離于社會(huì)保障統(tǒng)籌之外，不僅造成不同 所有制企業(yè)之間負(fù)擔(dān)不合理，而且使在這些未參保企業(yè)工作 的職工下崗后或退休后基本生活得不到保障,給社會(huì)造成隱 患和不安定因素。四是征收剛性不強(qiáng)。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收工作的有關(guān)規(guī)定 基本是依據(jù)勞動(dòng)、人事、衛(wèi)生等部門有關(guān)職能制定的，強(qiáng)制 性手段較少。目前，盡管社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由地稅機(jī)關(guān)征收，但由 于指導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收工作的規(guī)范性文件由地方政府制定, 因其法律層次不高，剛性不

4、強(qiáng),影響了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收工作 的深入開展。特別是遇到拒繳、少繳或拖欠社會(huì)保障費(fèi)時(shí), 地稅部門想采取扣款、罰款和保全等強(qiáng)制性措施，但缺乏法 律依據(jù)，執(zhí)法難以到位。從目前世界各國(guó)的情況看,社會(huì)保障籌資的方式主要有 三種：一是征收社會(huì)保障稅，即通過立法形式，以政府為主體 籌集社會(huì)保障資金。這種形式的資金繳納與支付均需要依 據(jù)統(tǒng)一的規(guī)則，并直接構(gòu)成政府的財(cái)政收入，同時(shí)，通過專門 的社會(huì)保障預(yù)算進(jìn)行管理。二是繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，即由雇主 和雇員以繳費(fèi)形式來籌集社會(huì)保障資金，并由政府專門的部 門對(duì)此進(jìn)行管理和運(yùn)作,但并不直接構(gòu)成政府的財(cái)政收入。 三是強(qiáng)制儲(chǔ)蓄形式，即將雇主為雇員繳納的保障資金及雇員 按規(guī)定繳納

5、的保障資金,都統(tǒng)一存入個(gè)人專門的社會(huì)保障帳 戶，此筆資金及相應(yīng)的利息收入均歸個(gè)人所有，政府通常保 留少部分的稅收調(diào)節(jié)權(quán)。以上三種形式相比較，繳納社會(huì)保 險(xiǎn)費(fèi)所依據(jù)的是部門或地方性的法規(guī)，法律層次低，約束力 不高，而且在管理上比較分散，不利于保證社會(huì)保障資金的 征收和管理。采用強(qiáng)制儲(chǔ)蓄形式，其有利的一面是考慮了收 入與支出的對(duì)應(yīng)關(guān)系，利益機(jī)制明顯；其不利的一面是法律 層次低，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣或企業(yè)經(jīng)營(yíng)不好時(shí)難以保證社會(huì) 保障資金的籌措。而開征社會(huì)保障稅將在如下方面顯示較 大的優(yōu)越性。第一，有利于規(guī)范社會(huì)保障基金的征收管理。通過開征 社會(huì)保障稅，由國(guó)家統(tǒng)一立法,統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一稅基、稅 率，由稅

6、務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收，才能規(guī)范社會(huì)保障基金的征收管 理，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，才能真正建立起統(tǒng)一、規(guī)范和 完善的社會(huì)保障體系。第二，有利于加強(qiáng)社會(huì)保障基金的征收力度。社會(huì)保障 資金的籌集采用稅收的方式進(jìn)行，而稅收的強(qiáng)制性和固定性 特征將克服資金籌集過程中的種種阻力，杜絕拖欠、不繳和 少繳的現(xiàn)象。第三,可以徹底地實(shí)行社會(huì)保障基金的征收管理與監(jiān)督 使用分開，形成“稅務(wù)征收，財(cái)政監(jiān)督，勞動(dòng)部門發(fā)放”的新 管理模式，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上“收支兩條線”的管理體制，確保安全與完整。第四，可以充分發(fā)揮稅務(wù)機(jī)關(guān)的現(xiàn)有力量，精簡(jiǎn)原社會(huì) 保險(xiǎn)部門不必要的機(jī)構(gòu)和人員，不僅有利于提高社會(huì)保障基 金的征收效能，而且有利于減輕企

7、業(yè)負(fù)擔(dān)和降低征收成本。因此，在我國(guó)社會(huì)保障資金來源缺乏應(yīng)有保障，且資金 管理和收支平衡存在較大困難的情況下，開征社會(huì)保障稅將 是完善我國(guó)社會(huì)保障籌資方式的理想選擇。社會(huì)保障稅最早由美國(guó)在1935年開征，現(xiàn)在，幾乎所有 的西方國(guó)家都開征了不同形式的社會(huì)保障稅,并取得了良好 的效果。筆者認(rèn)為，為了完善社會(huì)保障制度，克服現(xiàn)有社會(huì) 保障籌資方式的缺陷，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)，盡早開 征社會(huì)保障稅。目前，我國(guó)開征社會(huì)保障稅的條件已基本成 熟。1.開征社會(huì)保障稅具有社會(huì)心理基礎(chǔ)。中央電視臺(tái) 生活欄目與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局城調(diào)總隊(duì)聯(lián)合進(jìn)行的“2 000年 百姓關(guān)心的十大生活話題排行榜”，醫(yī)療衛(wèi)生改革、社會(huì)保 障制度

8、和失業(yè)與就業(yè)占據(jù)了前3位。這足以證明群眾對(duì)社 會(huì)保障的關(guān)切程度有多深。同時(shí)，政府和理論界已經(jīng)在開征 遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等新稅種上做了不少輿論宣傳，而且宣 傳力度不斷加大。2000年3月份的“兩會(huì)”期間，政協(xié)會(huì)上 就有“國(guó)家應(yīng)盡早開征社會(huì)保障稅”的提案，人大會(huì)議上朱 基總理的政府工作報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)了健全社會(huì)保障體系的 措施:依法擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面和提高征收率;完善失業(yè) 保險(xiǎn)制度,逐步使下崗職工由企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心保障基本 生活轉(zhuǎn)向享受失業(yè)保險(xiǎn);積極推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理。這 些措施為社會(huì)保障稅的開征奠定了基礎(chǔ)。宣傳力度的加大， 社會(huì)保障改革措施的推進(jìn)，都增強(qiáng)了人們對(duì)社會(huì)保障制度的 心理預(yù)期。開征

9、社會(huì)保障稅是國(guó)家推行社會(huì)福利事業(yè)的一 項(xiàng)重要措施，事關(guān)全體公民的切身利益，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng) 濟(jì)發(fā)展，這項(xiàng)政策會(huì)進(jìn)一步深入人心。2.開征社會(huì)保障稅稅源基礎(chǔ)基本具備。經(jīng)過20多年的 改革，經(jīng)濟(jì)貨幣化程度不斷加深，私人收入積累也有了一定 規(guī)模，物價(jià)相對(duì)穩(wěn)定，工薪收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，坦率地講,工 薪階層已具備了一定的納稅能力。另外，國(guó)有企業(yè)通過改制、 改組等一系列改革措施，已完成了三年脫困目標(biāo)，基本上具 備了納稅能力。而且開征社會(huì)保障稅，“三資”企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)企業(yè)都成為納稅人，使得國(guó)有企業(yè)的稅費(fèi)負(fù) 擔(dān)相對(duì)以前有所減輕，有利于改善其在不同所有制企業(yè)中的 競(jìng)爭(zhēng)地位。再者，從自身長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，全體

10、公民都希望被 納入社會(huì)保障體系，排除將來的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等后顧之 憂。因?yàn)橹挥鞋F(xiàn)在繳納了社會(huì)保障稅,將來才能享受到社會(huì) 保障福利，所以在目前個(gè)體私營(yíng)企業(yè)發(fā)展前景廣闊的情況 下,他們是愿意也有能力負(fù)擔(dān)社會(huì)保障稅的。3開征社會(huì)保障稅具備了較為嚴(yán)密的組織基礎(chǔ)。目前, 我國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)遍布全國(guó)各地，擁有一大批經(jīng)驗(yàn)豐富的稅務(wù)人 員，他們?cè)陂L(zhǎng)期的實(shí)際工作中積累了豐富的稅收征管經(jīng)驗(yàn)。 開征社會(huì)保障稅,可以充分利用現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)、 征管裝備和人力資源，充分發(fā)揮稅務(wù)機(jī)關(guān)在人員素質(zhì)、征管 經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)，大大提高社會(huì)保障資金的籌資效率，降 低征收成本。而且，全國(guó)目前已有十幾個(gè)省的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由 地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)

11、征收，為開征社會(huì)保障稅提供了較好的組織基 礎(chǔ)和征收經(jīng)驗(yàn)。四開征社會(huì)保障稅會(huì)觸動(dòng)方方面面的利益,涉及到千家萬 戶。為了保證社會(huì)保障稅征收的順利實(shí)施，必須要加快與之 相配套的一系列改革。一是加快社會(huì)保障法制建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)保障基金籌集的 剛性，依法規(guī)范和管理社會(huì)保障工作。二是將社會(huì)保障稅納入財(cái)政總預(yù)算管理,建立社會(huì)保障 稅的收支獨(dú)立預(yù)算與財(cái)政其他項(xiàng)目預(yù)算分開核算的管理體 制，確保其?？顚Ｓ?。三是建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相對(duì) 應(yīng),社會(huì)互濟(jì)與自我保障相協(xié)調(diào)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。將職工在 職時(shí)繳納的社會(huì)保障稅與退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金掛鉤,體現(xiàn)在 職時(shí)多繳退休后多得的原則。四是深化工資制度改革，確保開

12、征社會(huì)保障稅后行政機(jī) 關(guān)、事業(yè)單位的公務(wù)員及職工的收入水平不下降。五是建立稅務(wù)、財(cái)政、勞動(dòng)部門定期聯(lián)系制度。稅務(wù) 機(jī)關(guān)每月要向財(cái)政、勞動(dòng)部門提供社會(huì)保障稅收情況，勞動(dòng) 保障部門要將參保單位及其職工個(gè)人繳納的社會(huì)保障稅及 時(shí)記入統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶，確保參保單位和個(gè)人的利益不 受損失。同時(shí)部門之間要做到社會(huì)保障稅的信息資料共享, 及時(shí)傳遞,有條件的要實(shí)行市、縣之間計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)管理，提 高社會(huì)保障基金的管理水平。建立與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的社會(huì)保障稅制是一項(xiàng)復(fù)雜的 系統(tǒng)工程，要使這項(xiàng)工程進(jìn)展順利，必須實(shí)事求是，從我國(guó)國(guó) 情出發(fā)，借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，認(rèn)真設(shè)計(jì)出切實(shí)可行 的社會(huì)保障稅制。一是征稅范圍要寬。

13、普遍性和公平性是建立社會(huì)保障 制度所追求的兩個(gè)重要目標(biāo)，而且，社會(huì)保障有一個(gè)“大數(shù) 法則”，即參加保險(xiǎn)的人數(shù)越多，互濟(jì)功能就越大，抗御風(fēng)險(xiǎn) 的能力就越強(qiáng)。這充分說明社會(huì)保障實(shí)施范圍越普遍，越能 體現(xiàn)出公平性，社會(huì)保障的功能也越能得以充分發(fā)揮。因此, 我國(guó)社會(huì)保障稅的征稅范圍應(yīng)當(dāng)是我國(guó)境內(nèi)的行政機(jī)關(guān)、 企事業(yè)單位及其個(gè)人。具體包括：國(guó)家行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、 事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、股份制企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資 企業(yè)、合伙制企業(yè)及其職工，以及外商投資企業(yè)及其中方員 工?？紤]到在農(nóng)村全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中開征社會(huì)保障稅的條件 尚未成熟,可先將有一定規(guī)模和符合一定條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)列 入征稅范圍。二是計(jì)稅依據(jù)要規(guī)范

14、統(tǒng)一。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳 費(fèi)基數(shù)是一定時(shí)期內(nèi)直接支付給本單位全部職工個(gè)人的工 資總額，包括基本工資、獎(jiǎng)金、津貼和補(bǔ)貼等。個(gè)人繳費(fèi)工 資標(biāo)準(zhǔn)超過當(dāng)?shù)芈毠て骄べY300%以上的部分不繳費(fèi)，達(dá)不 到職工平均工資60%的按60%繳納。我國(guó)社會(huì)保障稅計(jì)稅依 據(jù)的制定基本可參照上述做法。對(duì)于個(gè)體工商戶、私營(yíng)企 業(yè)主等非工薪收入者的計(jì)稅依據(jù)，原則上按工資收入據(jù)實(shí)核 定；對(duì)不易核定的，可授權(quán)征收部門在當(dāng)?shù)厣弦荒甓嚷毠ぴ?平均工資一定限度以內(nèi)確定。三是稅目不宜過多。稅目設(shè)置應(yīng)與社會(huì)保障的項(xiàng)目相 對(duì)應(yīng)。目前，我國(guó)社會(huì)保障的項(xiàng)目主要有職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī) 療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、女工生育保險(xiǎn)等五項(xiàng)。前 三項(xiàng)保險(xiǎn)

15、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響最大,其改革在各地進(jìn)行得也最為 廣泛和深入；后兩項(xiàng)保險(xiǎn)在多數(shù)地方尚處于試點(diǎn)階段，加之 這些保險(xiǎn)行業(yè)特點(diǎn)突出、覆蓋面窄，故暫不宜將其作為稅目, 將來?xiàng)l件成熟時(shí)再逐步納入。按照與現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度相 銜接的原則和大多數(shù)國(guó)家的通行做法,社會(huì)保險(xiǎn)稅應(yīng)設(shè)置養(yǎng) 老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)3個(gè)稅目，以后視情況再逐步 增加工傷保險(xiǎn)和女工生育保險(xiǎn)等稅目。四是稅率宜低不宜高。稅率是稅收制度的中心環(huán)節(jié)，稅 率的高低決定著納稅人的負(fù)擔(dān)。目前,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平和生 活水平較低，企業(yè)和個(gè)人的納稅能力有限，社會(huì)保障稅的稅 率不能定得過高。要在擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的基礎(chǔ)上，將現(xiàn) 行企業(yè)和職工3項(xiàng)基金總體負(fù)擔(dān)率降低10個(gè)百分點(diǎn)，確定 在30%以內(nèi)。具體地講,社會(huì)保障稅稅率可按稅目分別確定 單位、個(gè)人兩檔比例稅率,3個(gè)稅目的綜合稅率限定在工資 總額的30%以內(nèi)，即養(yǎng)老保險(xiǎn)20%左右，醫(yī)療保險(xiǎn)7%左右，失 業(yè)保險(xiǎn)3%左右，其中個(gè)人分別負(fù)擔(dān)5%、2%和1%0五是征收方式和管理應(yīng)簡(jiǎn)便易行。社會(huì)保障稅的征收 應(yīng)實(shí)行自行申報(bào)納稅與核定征收相結(jié)合的方式，即對(duì)賬證健 全的單位及個(gè)人，由單位自行申報(bào)納稅;對(duì)財(cái)務(wù)不健全、難 以準(zhǔn)確提供工資發(fā)放情況的企業(yè)和個(gè)人及自由職業(yè)者，由稅 務(wù)部門核定其應(yīng)納稅額,再由參保人根據(jù)核定的數(shù)額申報(bào)納 稅。社會(huì)保障稅應(yīng)不分企業(yè)性質(zhì)和隸屬關(guān)系，一律采取屬地 征收的原則，由各級(jí)地方稅收機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收。