財政法基本原則的淺議

1、財政法基本原則的淺議財政法基本原則，是指財政法中體現(xiàn)法的根本精神、對 財政行為具有一般指導意義和普遍約束力的基礎(chǔ)性法律規(guī) 范。財政法基本原則的確定，至少應當考慮到三方面的因素。 首先，應當符合財政法基本原則所具備的內(nèi)涵和特征，這是 財政法基本原則在邏輯上得以成立的必要條件；其次，應當 從財政法調(diào)整對象的自身特點出發(fā)尋找財政法基本原則的 客觀根據(jù)，擺脫對法律原則探索的主觀局限性;最后，還應當 充分考慮法律體系中憲法、經(jīng)濟法等基本原則的要求，同時 保證財政法基本原則內(nèi)部體系的協(xié)調(diào)。以上三個方面，可以 概括為確定財政法基本原則的邏輯依據(jù)、客觀根據(jù)和法律 根據(jù)?；谝陨峡紤]，我們將財政民主主義、財政法

2、定主義、 財政健全主義和財政平等主義確定為財政法的基本原則。 財政民主主義著眼于財政的民主基礎(chǔ),財政法定主義著眼于 財政的法律形式，財政健全主義著眼于財政的安全穩(wěn)健，財 政平等主義著眼于財政的公平合理。這四個基本原則雖然 獨立表述，但相互間仍然存在內(nèi)在的聯(lián)系?？傮w而言，財政 民主主義是現(xiàn)代社會整個財政法的基礎(chǔ)，它在財政法體系中 居于核心地位。財政法定主義是對財政法在形式上的要求， 它旨在保障民主原則在制度上的實現(xiàn)。財政健全主義是對 財政法在功能上的要求，它旨在降低財政風險，確保財政運 行不至于偏離安全穩(wěn)健的目標。而財政平等主義則是對財 政法在價值上的要求，它保障通過民主機制和法律程序制定 的財

3、政法本身是符合正義的。以財政法治的視角衡量，財政 法定是財政法治的形式要素，財政健全是財政法治的功能目 標，財政平等是財政法治的價值追求，而財政民主則是上述 三者有機結(jié)合的制度保障，因此完全可以說，它們緊密統(tǒng)一 于財政法治的理論和實踐。1財政民主主義民主的基本含義與其說是多數(shù)人的統(tǒng)治,不如說是個人 參與公共事務的決定權(quán)。財政民主所要求的無非也就是賦 予普通的公民和企業(yè)參與財政事務的權(quán)力。從法理上看，財 政民主主義來源于現(xiàn)代國家普遍認可的國民主權(quán)原理。既 然國家權(quán)力來源于人民的授權(quán)，那么，人民就應該有一定的 渠道和途徑從法律上參與授權(quán)的過程。具體到財政權(quán)力而 言，它并不是一種獨立于人民權(quán)利的自在

4、物，相反，它來源于 人民主權(quán)，受制于人民主權(quán)。正因為如此，財政應否支出、 如何開支，財政收入的規(guī)模和種類，等等，都應該由人民通過 一定的法律程序加以決定。剝奪人民的財政決定權(quán),進而將 自己的意志強加在人民頭上的行為是從根本上違反憲法人 民主權(quán)原理的。從制度上看，代議制是現(xiàn)代社會貫徹人民主 權(quán)原則的一個理想模式，在我國則表現(xiàn)為人民代表大會制度, 因此，改革我國人民代表大會制度，保證人民代表受制于選 民意志，保證人民代表對重大財政事項的最終決策權(quán)，也就 成為財政民主主義的首要內(nèi)容。正因為如此，國外的一些立 法和文獻非常重視財政議會主義原則，其所強調(diào)的重點在保 障人民的財政參與權(quán)上與財政民主主義的要

5、求是相同的。 除此之外,財政民主主義還要求人民享有對財政事務的有效 監(jiān)督權(quán)。這首先要求政府的財政行為的決策程序、執(zhí)行過 程以及實施效果具備公開性、透明性等特點；其次還要求依 法保證新聞媒體對財政事務的采訪自由，使財政行為的全過 程置于人民的監(jiān)督之下；最后，應當借鑒先進國家的經(jīng)驗，在 人民代表大會的運行模式中設立專門的財政監(jiān)督機關(guān)，使人 大審計、政府審計、社會審計成為一個有機的整體。當然, 監(jiān)督的目的在于提高財政執(zhí)行的效率,最終也是為了更好地 履行人民對重大財政事務的決定權(quán)。因此，財政民主的首要 內(nèi)容仍然落腳在人民的財政決策權(quán)上。2. 財政法定主義財政法定主義是財政民主主義的具體體現(xiàn)，它以財政民

6、 主作為基礎(chǔ)，同時也是財政民主非常重要的實現(xiàn)途徑。這里 所謂的“法”，從形式意義上看應該僅僅指由人民代表所組 成的最高權(quán)力機關(guān)所制定的法律;所謂財政“法定”，并不 是說對一切財政行為都必須制定專門的法律,而只是說財政 行為必須滿足合法性的要件，必須得到法律的明確許可或立 法機關(guān)的專門授權(quán)。只有在法律允許的范圍內(nèi)，政府才享有 財政方面的自由裁量權(quán)。財政法定主義一般表現(xiàn)在：（1）財 政權(quán)力（利）法定。財政權(quán)所包含的內(nèi)容是十分寬廣的，它既 包括立法機關(guān)的財政立法權(quán)，也包括政府及其所屬各部門就 財政事項所享有的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。它既包括 上級政府對下級政府的財政權(quán)力，也包括下級政府對上級政 府

7、的財政權(quán)利，甚至包括沒有行政隸屬關(guān)系的地方政府之間 相互享有的財政權(quán)利。它既包括政府作為整體對財政相對 人所享有的命令權(quán)、禁止權(quán)，也包括財政相對人對政府依法 享有的監(jiān)督權(quán)、請求權(quán)等。財政權(quán)力（利）法定的主要目的 在于督促政府在法定的授權(quán)范圍內(nèi)行事，防止超越職權(quán)和濫 用職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生，同時也是為了明確財政關(guān)系中利益分配 的法律界限，保護財政相對人的合法權(quán)益。（2）財政義務法 定。和財政權(quán)力（利）一樣,財政義務種類也是十分復雜的。由于在財政法領(lǐng)域權(quán)力（利）與義務不一定完全形成一一對 應的關(guān)系，因此通過立法的形式明確規(guī)定各個相對主體的財 政義務仍然是非常必要的。財政主體只需承受法律明確規(guī) 定的義務，

8、超出法定義務范圍的事項可以拒絕。（3）財政程 序法定。需要由法律直接規(guī)定的程序主要有財政立法程序、 財政行政程序、財政監(jiān)督程序和財政救濟程序。財政程序 法定的目的在于保障財政權(quán)力在既定的制度框架內(nèi)有效運 作，保障財政行為的透明度、公正性和規(guī)范性，為財政民主 奠定良好的法治基礎(chǔ)。（4）財政責任法定。財政責任是一種 督促財政主體合法行使財政權(quán)力，切實履行財政義務的外力 保障機制。雖然它不是一種常態(tài)，但由于它對當事人的財產(chǎn)、 職位、機會等影響甚深，因此必須于法有據(jù)。財政責任的種 類除了屬于行政責任的行政處分和行政處罰之外，情節(jié)嚴重 的還應當承擔刑事責任。另外，隨著財政法治進程的深入， 類似引咎辭職之

9、類的政治責任和罰息、支付違約金、強制 支付之類的經(jīng)濟責任也應當適時引入財政法，以增強其可救 濟性成分和剛性色彩。3. 財政健全主義財政健全主義所關(guān)注的是財政運行的安全穩(wěn)健,其核心 問題即在于，能否將公債作為財政支出的資金來源。資本主義早期，財政健全主義一般要求年度財政平衡， 不得在預算中列赤字。國家的財政開支只能以稅收、費用 等非稅收入作為來源，公債的合法性被完全否定。進入壟斷 時期以后，受經(jīng)濟危機的影響，國家不得不大規(guī)模干預經(jīng)濟。 由于財政開支的數(shù)額劇增，而傳統(tǒng)的收入來源不升反降，因 此財政赤字成為各國的普遍現(xiàn)象。為了彌補財政赤字，公債 手段開始被大量使用，并且逐漸合法化。在這種歷史背景下,

10、 人們對財政健全主義開始持懷疑態(tài)度。在公債發(fā)行已經(jīng)不 可避免的情況下，是否還有必要強調(diào)財政健全主義?如果是， 那么財政健全主義的內(nèi)容如何衡量?這些問題一直纏繞在人 們的心中，不得其解。針對這些問題，有的人主張，年度財政 平衡事實上無法做到，財政平衡應該建立在動態(tài)基礎(chǔ)上。如 果在一個經(jīng)濟周期內(nèi)，蕭條時期的赤字與高漲時期的盈余能 夠相抵，這也是一種平衡;還有的人主張，考慮財政本身的平 衡問題沒有意義，需要考慮的應當是財政的經(jīng)濟效果。如果 財政能夠促進經(jīng)濟健康發(fā)展，即便出現(xiàn)財政赤字也沒有關(guān)系。我們認為,隨著財政平衡被打破，公債的規(guī)模日益擴張， 財政風險也越來越大。在這種情況下，就更應該強調(diào)財政健 全

11、,防止財政突破最大承受能力，引發(fā)財政危機。應該說，雖 然實現(xiàn)財政健全的方式可以變,但財政健全的理念在任何時 候都不會過時。毫無疑問，財政平衡是實現(xiàn)財政健全的一種方式，也是 一種理想的財政狀態(tài)。但是，當年度財政平衡無法堅持時， 財政健全主義的重點也應當隨之調(diào)整。既然公債在現(xiàn)代經(jīng) 濟條件下無法避免，就不妨肯定其合法存在。但是，借債畢 竟是引發(fā)財政風險的重要因素，因此，法律應當著重對公債 的發(fā)行主體、審批程序、發(fā)行方式和限額、使用范圍、償 還方式、債務管理等作出限制，以最大可能地發(fā)揮公債的積 極功效，降低公債的財政風險。當公債的規(guī)模和結(jié)構(gòu)已經(jīng)超 出風險預警線時，法律還應該設置緊急應對措施，如強制性

12、要求收縮財政開支規(guī)模，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，等等。4. 財政平等主義從法學的角度看，財政公平包含著對正義的價值追求, 從制度上則主要體現(xiàn)一種平等的對待,它既包括財政收入方 面義務人的平等犧牲，也包括財政開支方面權(quán)利人的平等受 益，還包括在財政程序方面的同等條件同等處理,等等。公 平原則雖然在我國財政法上沒能得到普遍肯定，但由于它是 憲法平等原則在財政法領(lǐng)域的延伸，因此完全應該成為一條 現(xiàn)實有效的法律原則。在我國目前城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距越來越大 的社會背景下，財政平等主義的確立和有效發(fā)揮作用，有助 于將社會的矛盾控制在人們的心理承受能力以內(nèi)，有助于創(chuàng) 造一種平等和諧的競爭環(huán)境，有助于最低人權(quán)

13、的法律保障, 因而具有非常重要的現(xiàn)實意義。財政法所追求的公平，既包括起點的公平，也包括過程 的公平，無論在實體法還是在程序法上都可以表現(xiàn)為一種平 等的對待。也正因為如此，在財政法的不同領(lǐng)域其要求會有 所不同。例如：（1）在稅收方面，公平主要體現(xiàn)為量能課稅, 即根據(jù)納稅人稅負能力的大小設計稅制，收入高的人，需繳 納更多的稅收;收入少的人，相應的稅收負擔則較輕。（2）在 費用征收方面，公平主要體現(xiàn)在受益的關(guān)聯(lián)度上。如，規(guī)費 應當體現(xiàn)一種直接受益性，不能要求沒有享受公共服務的個 體繳納；又如，建設基金應當根據(jù)工程的受益面合理確定義 務人的范圍。受益程度不同的人，繳費的標準也應該有所不 同。（3）在地

14、區(qū)間財政關(guān)系方面，財政法應該保證最低限度 的財政均衡。女口，除了中央政府通過轉(zhuǎn)移支付增加財政困難 地區(qū)的財政供給能力外,還可以設計一種地區(qū)間橫向財政均 衡的模式，由富裕地區(qū)按照一定的標準向貧困地區(qū)進行財政 援助。（4）在社會階層間的財政關(guān)系方面，應該保障每一個 群體同等的機會和待遇，不能出現(xiàn)制度性歧視。如我國目前 的城鄉(xiāng)差距很大程度上即與財政支出的不平衡有關(guān)，因此應 該通過一定的財政法律措施予以反向調(diào)節(jié)，以促進城鄉(xiāng)的機 會均等。（5）在財政支出的標準方面，除了公務所需或無法 逾越的客觀困難外，相同的情況應當相同處理，不能認為人 為原因?qū)е率荏w之間的差異過大。正因為如此，預算編制過 程中部門間行政管理費用貧富不均的現(xiàn)象必須加以改變。（6）在最低人權(quán)的保護方面，財政應當保障每一個公民的生 存權(quán)、受教育權(quán)等基本人權(quán)，為社會弱者提供力所能及的幫 助和救濟。女口，最低生活保障制度的實施范圍不僅限于城市, 農(nóng)村同樣也應該