民辦高校分類管理的困境與對策分析

1、    民辦高校分類管理的困境與對策分析    鄭世珍蒙素華黃妙紅【摘 要】本文針對民辦高校分類管理中政府扶持政策不明朗、自主權未完全落實等問題，從地方政府和學校內(nèi)部兩個不同角度提出對策：地方政府完善具有地方特色的分類管理制度，明確民辦高校辦學自主權，為民辦高校做好政策導向;民辦院校處理好社會公益性及資本逐利性的關系，完善內(nèi)部治理結構和監(jiān)督管理機構，規(guī)范辦學行為。【關鍵詞】民辦高校  分類管理  營利性  非營利性  治理結構  對策g  a0450-9889（2020）03c-0078-04隨

2、著民辦教育管理的系列政策和制度出臺，如何促進民辦教育分類管理、民辦高校如何自主選擇分類登記仍面臨著不少的問題。本文分析目前民辦高校分類管理存在的一些問題，從地方政府以及學校內(nèi)部兩個不同角度提出對策。一、民辦高校實施分類管理的背景根據(jù)20162018年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公告，民辦高校數(shù)量占全國高等院校比例約為28%，在校生在同類院校中占比23%24%（見表1）。這意味著民辦高校在我國高等教育發(fā)展中所起的作用越來越大。民辦高校的發(fā)展，較好地促進了國家產(chǎn)業(yè)的轉型升級，有力地促進了應用型技能人才的培養(yǎng)。民辦高校在高等院校中占的比例逐年增加，這是國家通過各種政策鼓勵社會力量興辦教育的結果。國家鼓勵社會

3、力量以捐贈、出資、投資、合作等多種方式興辦教育，因此民辦教育的類型、層次多種多樣。盡管民辦教育在不斷發(fā)展壯大，民辦教育院校也在不斷增加，但是舉辦者其出資方式與國外私立學校出資方式不同，國外私立學校更多的是捐資辦學，而我國投資辦學占比更多。投資辦學目的是取得經(jīng)濟利益，我國民辦教育法律規(guī)范都是基于捐資辦學和非營利組織制定的，投資辦學及由此形成的營利性民辦教育機構的權益得不到法律保障，必將影響民辦教育投資的積極性，還可能導致投資辦學者種種不規(guī)范行為，如抽逃辦學資金、不愿將資產(chǎn)過戶到學校導致“資產(chǎn)空殼”，或者打著“非營利”的口號而實際上進行營利性辦學，這些都深深地影響民辦教育的健康發(fā)展。如果所有民辦學

4、校都認定為非營利性學校，無形會打擊一部分投資者的積極性。因此，從現(xiàn)實出發(fā)，我國需要對民辦教育進行分類管理。從源頭出發(fā)，針對兩類不同的教育采取不一樣的管理措施和政策支持，將會更有效地管理和促進民辦教育健康發(fā)展。2016年以來，如何實施分類管理，國家陸續(xù)出臺了中華人民共和國民辦教育促進法（修訂草案）（以下簡稱民促法（修訂草案）、國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見、民辦學校分類登記實施細則、營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則等法律法規(guī)，從政策上逐漸明確和規(guī)范民辦高校分類管理。國家通過對民辦學校分類管理，支持和規(guī)范社會力量興辦教育，依法支持民辦教育發(fā)展，服務經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)代化教

5、育強國建設。二、民辦高校分類管理的困境分析雖然從政策上逐漸規(guī)范了分類管理，但是民辦高校到底選擇營利性還是選擇非營利性？民促法（修訂草案）第十九條提出：民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。雖然法律上明確了營利性與非營利性的區(qū)別，但目前推進工作進展緩慢，仍然存在選擇登記的困境。如何既能夠保證民辦學校健康發(fā)展，又能讓舉辦者提高積極性，需要通過分析其困境探尋分類管理的出路。民辦高校分類管理存在的困境表現(xiàn)在以下方面。

6、（一）針對非營利性學校鼓勵和支持的政策操作細則尚不完善。如何通過政策有效引導民辦高校進行分類管理，對非營利學校進行扶持和獎勵，以此鼓勵民辦高校選擇非營利性學校，實現(xiàn)分類管理順利過渡？民促法（修訂草案）當中提到了關于稅收、扶持獎勵等多個條款，如采取購買服務、基金獎勵、稅收優(yōu)惠等多種政策。但是，具體該如何執(zhí)行，地方政府如何落實財政扶持方式、稅費優(yōu)惠激勵政策，關鍵在于地方政府應出臺并能執(zhí)行的具體條款。但現(xiàn)在一些地方政府在具體落實政策時仍存在落實不到位的情況。比如選擇非營利性學校，那么給予舉辦者的獎補機制是什么？而如果選擇營利性學校，那么按照公司來進行經(jīng)營，土地、稅收方面又該采取什么量化標準？這些在一

7、些地方政府制定的管理辦法當中都還沒落實。對前期舉辦者投入的資金以及滾動發(fā)展收入該如何獎勵給舉辦者，這在民辦教育促進法當中同樣沒有提及。這些自然都會給舉辦者在選擇登記上存在一定的困惑。同時，在具體落實上地方政府需要會同教育主管部門、稅務部門、土地規(guī)劃部門、財政部門、民政部門等召開聯(lián)席會議，共同部署落實工作。只有疏通各部門之間的運行規(guī)則，才能更好地落實分類管理制度。（二）學校如何落實辦學自主權的問題。民辦學校辦學自主權問題主要考慮兩點：一是招生及學費問題，二是教師待遇及穩(wěn)定問題。民促法（修訂草案）明確：營利性學?？梢匀〉棉k學收益，因此學費收費標準由民辦學校自主確定，逐步實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)價。而非營利性學

8、校不能取得辦學收益，其收費標準由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府制定，這意味著地方政府管理部門對非營利性民辦高校的招生方式、收費標準等都有導向性的政策，如果導向性好則學校發(fā)展好，但如果限制過于嚴格，辦學自主權空間不大，那么將會制約非營利性學校的發(fā)展。在財產(chǎn)權方面，同樣存在困惑，非營利性學校財產(chǎn)全部過戶到學校，已不屬于舉辦者，舉辦者也無法支配，那么在退出時舉辦者能得到多大程度的保障呢？而如果選擇營利性學校，那么是否還能有政府的支持呢？支持力度有多大？非營利性民辦高校在用人權方面，與公辦高校相比差距仍然較大，比如無編制、養(yǎng)老金與公辦單位教師相比有較大差距，職稱評審方面也不占優(yōu)勢。這種種的擔憂都使得舉

9、辦者在營利性和非營利性之間徘徊，辦學自主權如果沒有落到實處，自然會影響到民辦學校的發(fā)展和分類登記的選擇。（三）民辦院校處理好社會公益性及資本逐利性的關系。民辦高校分類管理處理社會認可度的問題，其實就是要處理好社會公益性和資本逐利性的問題。民辦高校需要同時滿足兩個條件才能稱為非營利性學校：一是舉辦者不取得辦學收益，二是民辦高校在清償債務后的剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學，缺一不可。非營利性民辦高校對學校終止時的剩余財產(chǎn)沒有分配的權利，而營利性民辦學校正常運轉時可以取得辦學收益，終止時擁有學校剩余財產(chǎn)的分配權，剩余財產(chǎn)根據(jù)公司法的有關規(guī)定處理即可。從舉辦者的角度分析，如果選擇登記為非營利性學

10、校，確實社會聲譽會比較好，也可以更好地得到政府的扶持和資助;但是，如果選擇登記為非營利性學校則意味著要放棄學校資產(chǎn)所有權，退出時候資產(chǎn)也沒有，剩余資產(chǎn)歸屬社會而不屬于個人，這對于大多數(shù)投資辦學的舉辦者而言是比較難抉擇的。但民促法（修正案）給地方政府留有一個空間，即雖然取消了“合理回報”政策，但仍然認可舉辦者的貢獻，給予舉辦者相應的“補償或獎勵”。這一規(guī)定，有利于保護舉辦者合法利益，舉辦者能更好地權衡教育公益性和資本逐利性的關系。而如果選擇登記為營利性學校，當然可以取得辦學收益，但也意味著需要在社會上競爭，被當作企業(yè)同等對待，政府的扶持與非營利性民辦學校相比將會非常少。那么如何生存和發(fā)展呢？這需

11、要出臺相關政策進一步明確營利性學校管理的辦法和相關的政策支持。比如盡快完善營利性民辦高校的權利和義務、學校財產(chǎn)清算與資產(chǎn)轉換、營利性高校監(jiān)督管理等，讓民辦高校的舉辦者權衡利弊，讓舉辦者在投資辦學的基礎上能更好地規(guī)范學校的管理，自主選擇登記類別。（四）完善內(nèi)部治理結構和監(jiān)督管理機構，規(guī)范民辦院校辦學行為。首先，地方政府需要研究出臺民辦高校分類管理的登記審批制度，規(guī)范民辦高校監(jiān)督管理體制和機制，特別是財務制度的監(jiān)管，從而規(guī)范民辦學校的辦學行為，構建民辦高校依法治校、規(guī)范辦學、民主監(jiān)督、社會參與的管理機制。而學校本身需要完善內(nèi)部治理結構，根據(jù)所選擇登記的類型來修改章程，根據(jù)章程健全董事會和監(jiān)事會，以

12、及其內(nèi)部治理體系，通過學校章程確定學校內(nèi)部治理主體之間的權利和義務，推進非營利民辦高校內(nèi)部治理體制機制，以此維護民辦高校持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。其次，健全資產(chǎn)管理和財務會計制度。學校依照中華人民共和國會計法和高等學校會計制度實施財務管理，執(zhí)行財政部制定的民間非營利組織會計制度。民辦高校內(nèi)部設置獨立的財務管理機構，依法建立財務、會計制度和財產(chǎn)管理制度，并按照國家有關法律規(guī)定，獨立設置會計賬簿，進行會計核算，編制財務會計報表。外部建立健全第三方審計制度，規(guī)范民辦學校會計核算，規(guī)范學校辦學行為。再次，完善民辦高校監(jiān)督管理辦法，預防變更頻繁、變相買賣學校資產(chǎn)、風險投資涌入等問題的出現(xiàn)，細化舉辦者變更核準程序，避

13、免學校法人財產(chǎn)流失。此外，無論是非營利性民辦高校還是營利性民辦高校，都須加強信息公開。可開發(fā)民辦學校信息公開平臺，向社會公開信息，如公開財務收入、財務預算、學校制度等重大校務信息，公布年檢結果、質量報告、財務報告。核查學校辦學情況，在陽光底下公開民辦高校的發(fā)展目標、學校發(fā)展狀況以及可能存在的風險因素，塑造民辦高校良好的社會形象，贏得社會的認可。分類管理并不是“一刀切”，需要結合政策和民辦學校的基本情況進行有效的引導，科學設計富有地方特色的分類管理實施方案，以此化解民辦高校舉辦者的種種紛擾，統(tǒng)籌推進非營利性民辦高校和營利性民辦高校的共同發(fā)展?！緟⒖嘉墨I】1李廣.分類管理體制下民辦高職院校的分類發(fā)展j.教育與職業(yè)，2018（5）2宮法明.分類管理視域下非營利性民辦高校面臨的困境與發(fā)展策略j.黑龍江高教研究，2019（1）【基金項目】廣西教育科學“十三五”規(guī)