中國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀與趨勢

1、中國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀與趨勢班級測繪1102姓名陳美君學(xué)號20111707一、 引言從社會保障和社會福利的角度來看，整個改革時期,中國農(nóng)村有三 個方面的發(fā)展引人注目:第一，隨著農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村 貧困人口大幅下降。第二，大量人口從農(nóng)村涌入城市，城市的外來人口 兒乎被排除在社會保障的范圍之外。第三，以農(nóng)村集體所有制為中心 建立的社會保障體系過于松散，對農(nóng)村地區(qū)需要建立新的社會保障體 系的認(rèn)識滯后。改革開始以來，中國農(nóng)村貧困人口的減少無論是在數(shù) 量上還是在速度上都是引人注目的。從把原來歸集體所有的土地以長 期租賃的形式分給農(nóng)戶開始，農(nóng)村的貧困人口呈下降趨勢。到20世紀(jì) 90年代，貧困人

2、口仍在減少，但速度明顯放緩?，F(xiàn)有的社會保障制度發(fā)揮作用的環(huán)境和變化的趨勢是由中國在 過去20年里所經(jīng)歷的“三個轉(zhuǎn)變”決定的:(1)人口學(xué)意義上的轉(zhuǎn)變: 人口總數(shù)趨于穩(wěn)定或有所減少;(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變:經(jīng)濟(jì)發(fā)展從 總體上完成了從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)占主導(dǎo)的城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn) 變;(3)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變:從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。第一 個轉(zhuǎn)變對于城市和社會保障體系有著重大意義。第二個轉(zhuǎn)變對農(nóng)村的 經(jīng)濟(jì)和社會產(chǎn)生了重要影響，開始于家庭承包制的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變改變 了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與社會。中國所經(jīng)歷的人口學(xué)意義上的轉(zhuǎn)變與出生率下 降相關(guān)聯(lián),同時伴隨著人口年齡結(jié)構(gòu)的變化。除人口增長率下降之外, 人口老

3、齡化也加快了，其表征之一就是中年人增多。預(yù)計(jì)這種趨勢會 產(chǎn)生以下三種與社會福利和社會保障密切相關(guān)的結(jié)果:第一個結(jié)果是 老年人在人口中的比例上升;第二個結(jié)果是15歲以下兒童的比例下降; 第三個結(jié)果是勞動力中年輕人的老年親屬的比例增加。三、農(nóng)村社會保障體系中國針對不同目標(biāo)形成了各種各樣的社會保障制度，這些目標(biāo)主 要有如下兒個方面：(1)消除貧困;(2)保證失業(yè)、工傷、疾病、退休情況 下的收入;(3)在必要的時候提供補(bǔ)助，包括免費(fèi)醫(yī)療。上述內(nèi)容貫穿于 各種社會保障制度之中，分為社會保險(xiǎn)和社會救濟(jì)(社會安全網(wǎng)絡(luò))兩 個范疇，這兩個范疇包括多種體制，它們以兩個主要的指標(biāo)加以區(qū)別: 一個是享受福利的資格的

4、確定方式;另一個是籌措資金的方法。這個 體系是靠稅收和政府撥款支持的。正如后面的討論所指出的那樣，農(nóng) 村社會保障體系的資金問題是所有問題的核心。農(nóng)村保障體系的發(fā)展 在很大程度上依賴于公共資金的改革，政府部門之間的財(cái)政關(guān)系的改 革也在涉及的范圍之內(nèi)。改革的過程中，各種社會救助措施紛紛出臺, 接受救濟(jì)的人數(shù)與日俱增。從常規(guī)的政府稅收中出資難以解決各級政 府部門支付費(fèi)用的比例問題。與之相對照，從20世紀(jì)90年代后期開 始,社會保險(xiǎn)體系的大部分資金來自于雇主和雇員的出資。作為社會 保障方式的家庭承包制農(nóng)村社會保險(xiǎn)的覆蓋范圍z所以具有高度選 擇性是因?yàn)閮蓚€根本原因,原因之一是政府已經(jīng)分給每個農(nóng)戶一塊農(nóng)

5、業(yè)用地作為家庭收入的基礎(chǔ)。另一個原因是與城市相比，引進(jìn)社會保 障體制需要很高成本，在農(nóng)村征稅和取得社會保障捐助的潛力有限，這 也是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家的普遍問題。土地分配方案并沒有把土地永久地 交給農(nóng)民，而是按一定的期限重新租賃。原則上說,土地租賃是自由的, 但實(shí)際上是一種束縛。限制土地自由交易的嚴(yán)重后果是土地不能作為 借貸的抵押。土地分配方案疏散了家庭勞動力，為農(nóng)村家庭提供了創(chuàng) 收的機(jī)會。土地分配后的農(nóng)民收入決定著土地分配方案的社會保險(xiǎn)價 值。然而，近年來,無地農(nóng)戶劇增的原因則是城鎮(zhèn)化。在社會保險(xiǎn)的覆 蓋范圍內(nèi)，失去土地的農(nóng)戶的處境非常尷尬:他們因?yàn)樵?jīng)有一塊土地 而被劃為“農(nóng)業(yè)戶口”所以被排除在

6、“,非農(nóng)業(yè)”家庭社會保障的覆 蓋范圍之外,可是事實(shí)上他們已經(jīng)沒有土地了。他們是社會不穩(wěn)定的 潛在因素。政府已經(jīng)把最低生活救助制度從非農(nóng)業(yè)家庭擴(kuò)展到了沒有 土地或土地不足的農(nóng)村家庭。這一措施是一個重大的進(jìn)步，它打破了 城鄉(xiāng)人口界限分明的局面。中國的社會保障制度不是局限在城市，就是局限在農(nóng)村，沒有一個 是覆蓋所有人群的。這樣一來，在城市里工作和生活了很長時間的人 也許仍被當(dāng)作“農(nóng)村的”而被排除在城市人所享受的社會保障之外。從社會保障的觀點(diǎn)來看,人群的劃分遵循兩條線索:第一是城市和 鄉(xiāng)村;第二是城市里的固定居民和外來人口。這種劃分方式在一些省 份和城市正在消失，原因是地方政府放寬了對外來人口的限制,

7、并允許 農(nóng)村人口自由流動。但是這些限制的徹底消失卻需要一段時間。大體 上，城里人能從綜合性的社會保險(xiǎn)中受益,包括養(yǎng)老金、工傷補(bǔ)償、婦 女福利、健康和失業(yè)補(bǔ)貼。他們還能得到保障最低生活標(biāo)準(zhǔn)的救濟(jì)金。 保障最低生活標(biāo)準(zhǔn)的救濟(jì)金隸屬于一種社會救濟(jì)體系,它為那些人均 收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€的人提供現(xiàn)金補(bǔ)貼。與此形成鮮明對照的是農(nóng)村 社會保障措施稀少，農(nóng)村的社會勞動力沒有社會保險(xiǎn)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的 工人也沒有保險(xiǎn)。2003年,中央政府重建了農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)體系并且一直在推進(jìn) 這一體系。農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度為每一個參保者提供一份補(bǔ)貼。這 種制度之所以能夠發(fā)展，是因?yàn)榈胤胶椭醒胝难a(bǔ)貼。目前,這部分 補(bǔ)貼是個人

8、出資的兩倍。這一制度取得了重大進(jìn)展，參保率超過了農(nóng) 村人口的20%o回過頭來看社會救助體系，它們比社會保險(xiǎn)體系的規(guī) 模要大得多。就開支和救助數(shù)量而言，自然災(zāi)害救濟(jì)金是最大的一部 分。這一體系的顯著特征是所有資金都來自中央和省級政府。賑災(zāi)的 一個成果是解決了存在于社會福利層面的諸多難題。因?yàn)橹辽儆胁糠?賑災(zāi)資金來自地方財(cái)政,無形中拓寬了社會保障資金的來源渠道?，F(xiàn) 存的社會救助制度分為三類:(1)三種扶貧制度:五保戶制度、特困戶救 助制度和新出臺的農(nóng)村合作醫(yī)療制度;(2)兩個專門體制:醫(yī)療保健和 基礎(chǔ)教育救助體制;(3)多途徑的針對特定貧困縣的發(fā)展和消除貧困計(jì) 劃。其中,三種扶貧制度有部分的重疊，

9、農(nóng)村合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍 是最寬的，盡管它只在11個省份實(shí)行,并且仍處于起步階段。考慮到農(nóng) 村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)是服務(wù)于人均收入在當(dāng)?shù)刎毨Ь€以下的所有家庭，所以它能取代另外兩個體制oui作為推論性的結(jié)論,木部分討論下述問題:(1)改革農(nóng)村社會保障 體系的優(yōu)先選擇：(2)消除城鄉(xiāng)分化;(3)集中與分權(quán)管理方式的對比。改 革農(nóng)村社會保障體系的優(yōu)先選擇農(nóng)村地區(qū)的當(dāng)務(wù)之急是下面兩件事。 第一要務(wù)是把農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展為覆蓋整個農(nóng)村的、由國家框架支持 的、像城市的合作醫(yī)療一樣的體系。第二是建立醫(yī)療保健的制度和籌 資體系以拓寬基礎(chǔ)保健的途徑。農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展有助于消除由于 具體的體系目標(biāo)過于狹隘造成的盲

10、點(diǎn)。在20世紀(jì)70年代，為了使廣 大農(nóng)村地區(qū)的人口享受醫(yī)療保健,該體系作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模型建立起 來了。可是現(xiàn)在,它成了不平等的極端表現(xiàn)。作為對2003年“非典”危機(jī)的回應(yīng),政府已經(jīng)增加了醫(yī)療保健方 面的開支。然而，在政府支付的醫(yī)療保健費(fèi)所山比重不斷下降的情況 下,政府支付的醫(yī)保費(fèi)的增加量仍十分不足。因此，從解決人口老齡化 問題的方法來看，中國必須發(fā)展覆蓋大多數(shù)人口的養(yǎng)老金體系。覆蓋 農(nóng)村人口的養(yǎng)老金體系是這個體系的必要組成部分。消除城鄉(xiāng)分化能夠縮小城鄉(xiāng)差距的漸進(jìn)性步驟有三個。第一是逐 漸把長期在一個城市里生活和工作的農(nóng)村流動人口納入到社會保險(xiǎn) 網(wǎng)絡(luò)屮來。廣東和上海率先采取了此類行動，其他省份和

11、城市隨后也 把社會保險(xiǎn)擴(kuò)展到了長期居住的流動人口。第二是允許和鼓勵那些社 會保險(xiǎn)體系運(yùn)行良好的省份和城市在行政指導(dǎo)下把這一體系擴(kuò)展到 農(nóng)村。上海一直都在貫徹有步驟地實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)體系內(nèi)在一致的方 針。第三是把社會保險(xiǎn)的范圍擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的雇員，尤其是大型鄉(xiāng) 鎮(zhèn)企業(yè)的雇員，從而完善農(nóng)村的社會保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的醫(yī)療保健、 養(yǎng)老金和城市的社會保險(xiǎn)并軌。為了把社會保險(xiǎn)推廣到流動人口，現(xiàn)實(shí)可行的選擇必須考慮兩個 方面的情況:(1)對城鄉(xiāng)人口遷移的限制雖然已經(jīng)相當(dāng)寬松，但仍會持 續(xù)一段時間，大城市尤其如此;(2)城市和鄉(xiāng)村的社會保障體系可能在 一段時間之內(nèi)是分立的。這意味著，把一種模式應(yīng)用于所有的流動人

12、口是不合時宜的。在覆蓋全部流動人口的社會保障體系和那些僅限于 特殊流動人口(比如，那些從其他城市遷入的移民)的類別之間作出區(qū) 分是十分重要的。前者包括那些嚴(yán)重?fù)p害勞動能力的不測事件，比如 身體受傷和重大疾病。這意味著要優(yōu)先把傷殘補(bǔ)償金和重大疾病保險(xiǎn) 推廣到全部流動人口中。就城市的情況而言，雖然所有的社會保險(xiǎn)都 以全國人大和勞動與社會保障部發(fā)布的條文為準(zhǔn)，但是體系中的許多 細(xì)節(jié)要由省、直轄市的政府進(jìn)行決定。因此，集資的比例和社會保險(xiǎn) 體系提供的福利在城市之間會有變化，養(yǎng)老金就有這種情況。進(jìn)一步 說，社會保障體系的集資和管理由地方政府分擔(dān)。結(jié)果是，實(shí)際操作和 福利標(biāo)準(zhǔn)在城市之間可能會有很大的不同，甚至同一省份也是如此。 農(nóng)村地區(qū)非集中化的情況就更典型了。除中央和省級政府掌控的體系 之外，大多數(shù)的社會保障體系是由農(nóng)村基層組織管理的。這些體系包 括農(nóng)村養(yǎng)老金、合作醫(yī)療保險(xiǎn)、三個貧困救濟(jì)制度。所以說，農(nóng)村社 會保障措施的