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文檔簡介
1、探析中國村民自治的影響與進一步完善問題摘要 : 實施村民自治是實現(xiàn)中國特色的社會主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的一種有效方式。 作者在對村民自治政治民主產(chǎn)生的積極影響進行分析的基礎(chǔ)上,提出進一步完善村民自治, 還有賴于國家民主的發(fā)展、 農(nóng)民權(quán)利意識的加強、領(lǐng)導(dǎo)方式的改善。關(guān)鍵詞 : 村民自治 ; 公民文化 ; 民主進程村民自治,簡而言之就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利, 依法辦理自己的事情,創(chuàng)造自己的幸福生活,實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本社會政治制度。它發(fā)端于 20 世紀(jì)的 80 年代初期,發(fā)展于 80 年代,普遍推行于 90 年代,伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及,其成為具
2、有中國特色社會主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的一種有效方式。 村民自治的主體是全體農(nóng)村居民,而不是局限于某一階層或某一行業(yè)的成員 : 自治的區(qū)域是村,即與農(nóng)村居民生活十分緊密的社區(qū) : 自治的內(nèi)容為本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),即村務(wù) ;自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、 自我教育和自我服務(wù),處理好與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù),保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理。因此,村民自治至少包含三層含義 : 一是村民個人的事情由村民個人自主處理 ;二是村民集體的事情由村民集體商議處理 : 三是有關(guān)村民個人和集體的事務(wù),任何組織或者個人非依法不得進行干預(yù)。我國的村民自治產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 8
3、0 年代初的廣西宜山、羅城兩縣的農(nóng)村,是管理農(nóng)村社會公共事務(wù)一種新的群眾基層組織。 1982 年把村民委員會的性質(zhì)、地位寫入了憲法。 1987 年,全國人大常委會通過了中華人民共和國村民委員會組織法 ( 試行 ) ,將村民自治以法律形式確定下來。 1988 年民政部開始在全國范圍內(nèi)組織農(nóng)村選舉,村民自治開始進入制度化運作階段。 經(jīng)過十年左右的試行、示范和經(jīng)驗總結(jié), 第九屆全國人大常委會于 1998 年 11 月正式頒布了村民委員會組織法。村民自治的過程是一個逐步完善、循序漸進的過程,在中國民主政治發(fā)展的進程中邁開了堅實的一步。 新中國成立后,人民獲得解放,當(dāng)家作主了,但由于多方面的原因, 我國
4、的民主政治進程緩慢對整個國家的政治發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。一、村民自治對農(nóng)村民主產(chǎn)生的積極形響( 一 ) 化解了農(nóng)村的社會矛盾通過民主選舉,村民大多數(shù)能夠選出帶領(lǐng)大家致富,熱心為村民干事,為村民所信任的人當(dāng)村干部: 通過民主決策,村民能夠通過村民大會或者村民代表會議決定與自己利益牧關(guān)的重大事項: 通過民主管理,村民制定村民自治章程或村規(guī)民約,建章立制,對村務(wù)規(guī)范化管理; 通過民主監(jiān)督,即實行村務(wù)、財務(wù)公開,民主評議干部,村民可以對干部進行監(jiān)督,從而維護自己的利益。通過村民自治方式,密切了干群關(guān)系,減少了矛盾,村民則心情舒暢,真正有了當(dāng)家作主的感覺。 調(diào)動了農(nóng)民的積極性, 加快了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。(
5、 二 ) 增強了村民的民主意識村民自治的實施, 實際上也是村民公民文化的培育和形成。中國在歷史上是一個缺乏民主意識的國家,即使新中國建立后,形成高度集中的計劃體制, 使民主的推行受到干擾。 改革開放后, 我們黨提出了要建立社會主義民主國家。鄧小平特別強調(diào),沒有民主,就沒有社會主義。而要建設(shè)民主國家,就要培育公民文化,使人們從傳統(tǒng)臣民文化中解放出來?,F(xiàn)代公民文化范疇包含公民的主體意識、 平等意識、參與意識、 權(quán)利意識、法治意識、自由意識、監(jiān)督意識。村民在自治的實踐中,逐步認(rèn)識到自己是主權(quán)的參與者和擁護者, 是以主人的資格加入村民自治的過程中, 而村委會成員只是由村民以一定方式選舉出來的, 并對全
6、體村民負(fù)責(zé), 這就使得他們的權(quán)利意識、平等意識也逐漸加強。 權(quán)力源于權(quán)利, 村委會管理村中事務(wù)的權(quán)力來源于全體村民的授權(quán), 如果村委會不為村民謀公利, 而為自己謀私利, 村民有權(quán)罷免村委會成員。在民主決策、 民主管理過程中, 村民逐漸學(xué)會了運用民主的方法解決問題,遇到不同意見時進行協(xié)商、 妥協(xié)。民主的過程實際就是各種利益博弈的過程。村民逐步認(rèn)識到行使自己的權(quán)利就能維護自身的利益, 就會積極參與到自治的過程中來, 發(fā)揮主體作用。 通過這個民主大訓(xùn)練班, 村民逐漸熟悉民主的操作規(guī)程,提高了民主的參政議政的能力, 增強了村民的民主意識, 形成了基層民主所訓(xùn)練出來的寬容與協(xié)商精神, 培育了村民獨立的政
7、治品格。 彭真在通過 中華人民共和國村民委員會組織法 ( 試行 ) 時所指出 : “至于說到群眾的議政能力,這也通過實踐來鍛煉提高嘛。 有了村民委員會,農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則,實行直接民主,要辦什么,不辦什么,先辦什么,后辦什么,都有群眾自己依法決定,這是最廣泛的民主實踐。 他們把一個村的事情管好了, 逐漸就會管一個鄉(xiāng)的事情,把一個鄉(xiāng)的事情管好了, 逐漸就會管一個縣的事情, 逐步鍛煉提高議政能力。實行村民自治,實際上就是一個面向 8 億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班。( 三 ) 提供了民主政治發(fā)展的一條路徑新中國成立以來的民主,大都停留在口頭上、書面上、文件里、書齋里,其目標(biāo)或高于我國實際或停滯不前,
8、缺乏實體性的操作。關(guān)于其路徑選擇,目前學(xué)界討論多的大概有三條: 一是由人大制度展開的事關(guān)行使國家政權(quán)的“人大民主”: 二是執(zhí)政黨的“黨內(nèi)民主”;三是以政協(xié)、多黨合作及基層群眾自治等為主要內(nèi)容的,非行使國家政權(quán)的“社會民主”。作為“社會民主”的村民自治是推進中國民主政治發(fā)展的一條可行路徑。早在 20 世紀(jì) 80 年代,鄧小平就提出了要進行政治體制改革,但是政治體制改革牽一發(fā)而動全身, 須慎重。選擇從農(nóng)村開始改革, 一是農(nóng)村處于政治權(quán)力的外圍,政治阻力較小,社會成本較低,可控性強,即使改革失敗,也不容易引起大的社會動蕩 ; 二是可從民主實踐中積累民主政治改革的經(jīng)驗。目前在村民自治過程中取得的一些經(jīng)
9、驗,如兩票制、差額選舉、競選演說、村務(wù)監(jiān)督委員會的設(shè)立等 ; 對出現(xiàn)的一些問題,如選舉過程中出現(xiàn)的宗族幫派、賄選、串連等,也需理性地分析、總結(jié),提出完善的措施。這些經(jīng)驗教訓(xùn)對于推動“人大民主”及“黨內(nèi)民主”的改革和完善有很大的幫助。( 四 ) 引起了對黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新目前在村民自治過程中“兩委”關(guān)系主要有 : “兩委”交叉任職, 兩塊牌子,一套人馬 ; “兩委”分開,兩套人馬。以交叉任職的,關(guān)系較融洽。而“兩委份開的多數(shù)關(guān)系不和諧,鬧矛盾,主要是爭奪村里事務(wù)的財權(quán)。造成村兩委”矛盾的原因有體制上的,有利益上的,還有就是村委會組織法上又中兩委”權(quán)責(zé)的不清晰規(guī)定。附委會組織法規(guī)定“村委會辦理本村
10、的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。 但同時規(guī)定“中共在農(nóng)村的基層組織,按照中共章程進行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用: 依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、 直接行使民主權(quán)利”。 這樣的規(guī)定事實上一方面承認(rèn)村民選舉產(chǎn)生的村委會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),充當(dāng)“當(dāng)家人”的角色 : 另一方面確認(rèn)了村黨支部對村委會的領(lǐng)導(dǎo), 賦予了村黨支部對村務(wù)的“決定權(quán)。這就為界定職能、互相支持、創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式提出了新的要求。黨對村民自治發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用并非事無巨細(xì), 什么都要管。要正確理解其內(nèi)在含義。一是黨對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)是路線、政策、方針、思想上的領(lǐng)導(dǎo)。有些研究把黨支
11、部和村民委員會的不同作用形象地比喻為“掌舵”和“劃槳”的關(guān)系,如果我們把農(nóng)村基層單位的村比作現(xiàn)代化建設(shè)中的一艘乘風(fēng)破浪的航船的話,那么,村黨支部和村委會的關(guān)系, 就是掌舵和劃槳的關(guān)系正像在航行時舵手不能同時既掌舵又劃槳一樣, 建立掌舵與劃槳分開體制是解決農(nóng)村基層兩委關(guān)系的最佳選擇。 黨支部主要是按照黨的路線、 方針和政策的要求, 抓好上級黨組織各項方針政策的落實, 提出和制定符合本村實際的經(jīng)濟、 社會發(fā)展規(guī)劃和年度計劃的指導(dǎo)意見, 支持和保證村委會依法獨立開展工作, 行使權(quán)力,同時搞好黨的自身建設(shè) ( 包括發(fā)展黨員、黨員培訓(xùn)和黨的活動的開展等 ) ,作好政治思想工作,而具體的村務(wù) ( 包括經(jīng)濟
12、、社會 ) 都由村委會去領(lǐng)導(dǎo)、去操作、去執(zhí)行。這樣分工明確,避免因越權(quán)而產(chǎn)生矛盾和糾紛。二是黨對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)還可以通過黨員去具體地發(fā)揮作用。這種發(fā)揮作用有兩種形式: 一是黨員發(fā)揮支持村委會工作的模范帶頭作用,發(fā)揮在參與本村經(jīng)濟社會發(fā)展活動中的具體的先進作用: 二是先進的黨員一定會被群眾擁戴, 被選進村委會領(lǐng)導(dǎo)班子, 作為村委會干部直接發(fā)揮作用?,F(xiàn)在有許多地方出現(xiàn)時兩委合一”就是這樣形成的。( 五) 引入了對權(quán)力“張力效應(yīng)”的監(jiān)督機制村民自治中如何處理“兩委”關(guān)系和村民如何監(jiān)督村委會,實際上就是決策、執(zhí)行、監(jiān)督的關(guān)系問題。由于權(quán)力具有擴張性, 一定要有外部的監(jiān)督和制約, 才能不讓其出軌。 在這
13、方面浙江武義縣的后陳村提供了一個參照系。從 20XX年 2 月份以來,浙江省武義縣在后陳村進行完善村務(wù)公開民主管理工作試點中, 建立健全了榭務(wù)管理制度 和村務(wù)監(jiān)督制度兩項制度,并在 20XX年 6 月 18 日創(chuàng)設(shè)了民主監(jiān)督機構(gòu) 村務(wù)監(jiān)督委員會” ( 簡稱監(jiān)委會”。根據(jù)完善后的“村務(wù)監(jiān)督制度”規(guī)定,監(jiān)委會由村民代表直接選舉產(chǎn)生, 受村民代表會議委托獨立開展村務(wù)監(jiān)督活動,只對村民代表大會負(fù)責(zé) : 村務(wù)監(jiān)督委員會通過村級制度修訂、財務(wù)監(jiān)督、村務(wù)聽證、主持干部考評、對村干部彈勃罷免等5 道監(jiān)督程序履行9 項職責(zé),監(jiān)督村兩委嚴(yán)格按照制度規(guī)定管好村務(wù), 從而為實現(xiàn)村民與村兩委平等對話搭起一個平臺。村務(wù)監(jiān)
14、督委員會制度與傳統(tǒng)制度相比實現(xiàn)了三項突破: 一是突破了原有權(quán)力架構(gòu),搭建起了村黨支部、村委會、村監(jiān)委會這三個決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)相互制衡的村民自治權(quán)力結(jié)構(gòu) ; 二是人員組成突破了村兩委的勢力。明確規(guī)定村兩委成員及其直系親屬、配偶、兄弟姐妹不得擔(dān)任監(jiān)委會成員 : 三是產(chǎn)生機制突破了傳統(tǒng)方式。規(guī)定由村民代表直接選舉產(chǎn)生, 得票多者即為監(jiān)委會主任, 具有代表性強、操作方便、受村兩委干擾小的特點, 能夠確保較好地實現(xiàn)對村兩委的有效監(jiān)督和制約。 由于監(jiān)委會制度的實施,擴大了村民對村務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),既給村兩委加上了一道“金箍咒”,又能起到加強溝通、解惑釋疑、化解群眾內(nèi)部矛盾、密切黨群干群關(guān)系、
15、 促進農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的積極作用。 所以,浙江武義縣后陳村的做法,己經(jīng)被稱為“后陳經(jīng)驗”,引起了全國的關(guān)注?!昂箨惤?jīng)驗”中最有效的就是監(jiān)委會的獨立監(jiān)督功能, 并且把村黨支也納入村民的監(jiān)督視野內(nèi)。 由此可見,把一村之治理結(jié)構(gòu)放大到國家層面, 就是要強化監(jiān)督功能, 恢復(fù)和完善人民代表大會應(yīng)有的獨立監(jiān)督職能, 黨的組織及成員也要接受人民的監(jiān)督。 另一方面, 村民從自治中培育了民主意識, 對行使民主權(quán)利的自覺性不斷增強。二、對憲 . 村民自治的理性思考村民自治無疑對中國的民主政治發(fā)展起到了積極的作用,但在實踐中還存在制約其進一步發(fā)展的諸多因素,需要認(rèn)真解決。( 一 ) 國家民主有待發(fā)展村民自治是微觀民主
16、, 非國家形態(tài)的民主, 是低級層次。村民自治的發(fā)展,可以為民主政治建設(shè)拓寬基礎(chǔ),提供社會支柱,壯大民主力量,有利于推進國家民主化進程。 但村民自治的進一步完善和發(fā)展是要靠黨和政府的引導(dǎo)和支持,它依賴于上一級政府的作用。村民自治是農(nóng)民創(chuàng)造的,村民自治一開始并沒有賦予推動中國民主政治發(fā)展的使命,而是出于村民管理本村公共事務(wù)的需要才出現(xiàn)的, 但其推廣是由政府自上而下領(lǐng)導(dǎo)的。各地政府對村民自治的態(tài)度與組織能力至關(guān)重要,它決定著提供什么樣的游戲規(guī)則和供給多少制度實施資源,由于其主要依賴于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度和素質(zhì),依賴于縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作力度, 所以村民自治還不能成為民主建設(shè)的主體工程?;谶@一點,當(dāng)
17、前我們不宜把村民自治的作用過分夸大,而村民自治制度的完善與發(fā)展,需要國家民主的向前發(fā)展去推動。( 二 ) 權(quán)利意識有待加強 盡管村民自治在培育村民的公民文化方面有較大作用,但鑒于在現(xiàn)實中村民的文化素質(zhì)普遍較低, 村中有文化的青壯年大都長期在外務(wù)工, 村民的權(quán)利主體意識還不不夠, 這就制約了自治的發(fā)展。 有研究表明,人的政治民主意識以及運用民主手段與人受教育程度是密切相關(guān)的。 而且由于小農(nóng)經(jīng)濟意識和封建思想的影響, 村民普遍缺乏團結(jié)合作精神, 缺乏社會公德,缺乏公民責(zé)任感,缺乏參政議政的監(jiān)督意識。農(nóng)村遠(yuǎn)離中心城市,在權(quán)力中心的外圍,村民只是受政府行動的影響, 而不是積極地去影響政府的行動, 也很
18、難影響政府的行動,對政治參與熱情不高且態(tài)度消極。 當(dāng)村民的權(quán)利受到侵害時,他們也只能發(fā)發(fā)牢騷而已, 找不到解決的辦法。 而民主的過程, 就是各種利益博弈的過程,就是要主動爭取, 甚至斗爭,最終達到一個絕大多數(shù)人能夠接受的結(jié)果。因此,培育村民的現(xiàn)代公民文化意識是一個較為漫長的過程, 并且有賴于上級政府的大力支持和推動,要讓村民真正能自覺運用民主手段解決問題。( 三 ) 領(lǐng)導(dǎo)方式有待改善 黨在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)方式,關(guān)系到黨如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用,這實際上也是黨如何領(lǐng)導(dǎo)國家在村民自治中的具體表現(xiàn)。 村民委員會組織法中說 : “中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國共產(chǎn)黨的章程進行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用 : 依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)力。 ”由于這里對什么是“核心”作用, 怎樣做才是發(fā)揮了核心作用,怎樣保障村民開展自治活動, 行使民主權(quán)力,都沒有具體說明和標(biāo)準(zhǔn)。因此,有新的條件下,為避免兩委在處理集體事物時產(chǎn)生互不相讓或推誘扯皮,改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式就顯得尤為重要。改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,就是放權(quán)、分權(quán)、制權(quán)的過程。權(quán)力的集中必然導(dǎo)致權(quán)利
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