區(qū)域管理主體協(xié)調(diào)

1、區(qū)域管理主體協(xié)調(diào)一、政府與市場關(guān)系的協(xié)調(diào)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化指的是按照自然地域經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會發(fā)展需要而形成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合體。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化同時也是建立在區(qū)域分工與協(xié)作基礎(chǔ)上，通過生產(chǎn)要素的區(qū)域流動，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實質(zhì)是降低交易成本，促進(jìn)產(chǎn)品、要素等自由流動，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。這是因為：一方面，由于“生產(chǎn)要素的不完全流動性、經(jīng)濟(jì)活動的不完全可分性、創(chuàng)新能力的部分排他性和競爭性、商品和勞務(wù)的不完全流動性”，11（p9-14）地區(qū)之間在自然資源、人力資源、資金和技術(shù)等發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基本要素上存在著差異，在這種基礎(chǔ)上必然會形

2、成相當(dāng)程度的區(qū)域分工。另一方面，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，一個地區(qū)的發(fā)展僅僅依靠自身內(nèi)部資源與要素的投入產(chǎn)出循環(huán)幾乎是不可能的，而必須借助于地區(qū)之間的互補和協(xié)作。事實上，區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)之間的分工恰恰奠定了地區(qū)間合作的基礎(chǔ)，因為建立在分工基礎(chǔ)上的合作則是獲得更大收益的必由之路。12（p243-247）馬克思也認(rèn)為“由協(xié)作和分工產(chǎn)生的生產(chǎn)力，不費資本分文”。13（p423）因此，空間地理位置相鄰的地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)往來密切，很容易形成相互依賴之勢，這種相互依賴具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益上的相互依賴、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)上的相互依賴、經(jīng)濟(jì)政策上的相互依賴、商品的相互依賴、生產(chǎn)要素的相互依賴和技術(shù)創(chuàng)新成果的相互依賴。最終，這種相互

3、依賴的發(fā)展態(tài)勢客觀上要求建立統(tǒng)一的市場體系和實現(xiàn)資源要素的跨地區(qū)流動和優(yōu)化配置，而這正是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)性要求。在這里，區(qū)域一體化是一種在市場規(guī)律作用下，以市場導(dǎo)向為主，受利益機(jī)制支配的、能給區(qū)域內(nèi)各成員帶來超額利潤的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合行為，并非是行政一體化。區(qū)域一體化的真正動力不是政府而是市場。但是，這并不意味著區(qū)域一體化僅僅只是個市場問題。市場的自然演化雖然在理論邏輯上可以實現(xiàn)區(qū)域一體化的最終目標(biāo)，但是市場的試錯性和滯后性等弊端決定了實現(xiàn)區(qū)域一體化不可能也不應(yīng)該僅僅依賴于市場。這是因為區(qū)域一體化過程中存在“市場失靈”，即市場在促進(jìn)區(qū)域合作發(fā)展過程的一些領(lǐng)域不能或不完全能有效發(fā)揮作用，未能實現(xiàn)“

4、帕累托最優(yōu)”，達(dá)不到非常有效推進(jìn)區(qū)域一體化的目的?！笆袌鍪ъ`”在區(qū)域一體化實踐中表現(xiàn)為：一是區(qū)域市場分割，形成“諸侯經(jīng)濟(jì)”格局，導(dǎo)致地方壟斷或不完全競爭，市場不能有效配置資源，要素不能自由流動，形成不了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。二是區(qū)域內(nèi)市場壁壘重重，市場難以有效發(fā)揮作用，不能保證公共物品和服務(wù)的有效供給。市場信息相互封鎖、不透明或不對稱性造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性。三是市場規(guī)則不規(guī)范統(tǒng)一，產(chǎn)生惡性競爭。缺乏區(qū)域市場發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成嚴(yán)重浪費。四是區(qū)域內(nèi)地方政府各自為政，未建立區(qū)域統(tǒng)一的市場分配與調(diào)控體系，導(dǎo)致收益分配不均，利益不能共享?；诖耍瑓^(qū)域一體化必須充分發(fā)揮政府的作用。這是因為：首先，

5、通過地方政府間密切協(xié)作，有利于消除行政壁壘、限制地方壟斷、維護(hù)公平競爭的市場秩序；其次，通過各地方政府聯(lián)合提供整個區(qū)域共享的市場信息、公共產(chǎn)品和服務(wù)，有利于補充和代替市場競爭主體不愿意或無法作出的供給；最后通過地方政府間合作建立健全區(qū)域法律規(guī)范，利用法律手段和宏觀政策來調(diào)整區(qū)域內(nèi)各地方的收入分配，有利于創(chuàng)建區(qū)域和諧和睦的一體化發(fā)展環(huán)境。但是，區(qū)域內(nèi)各地方政府基于對自身利益最大化的追求，也可能產(chǎn)生“政府失敗”。之所以會產(chǎn)生“政府失敗”，一方面是因為區(qū)域內(nèi)各地方政府作為區(qū)域一體化的主導(dǎo)者代表著各自的利益需求，在試圖通過一體化來減輕或消除行政壁壘的弊端，追求區(qū)域整體利益最大化的同時，又可能會設(shè)置障礙

6、或隔閡，希望區(qū)域內(nèi)其他地方政府讓渡更多利益以實現(xiàn)自身利益最大化，從而導(dǎo)致一種“悖論式”的“政府失敗”。另一方面，各地方政府是地方利益主體，在需要讓渡部分權(quán)力或利益的時候會產(chǎn)生慣常的阻力，這種“政府失敗”主要表現(xiàn)為：一是區(qū)域內(nèi)行政分割嚴(yán)重，各地方政府協(xié)作制定的政策無法有效落實，導(dǎo)致區(qū)域公共政策的低效或無能。二是區(qū)域各地方政府協(xié)商建立的合作機(jī)制，未解決各方的核心利益，“對話”多于“行動”，導(dǎo)致區(qū)域性公共協(xié)作機(jī)構(gòu)效率低下。三是區(qū)域內(nèi)各地方政府改革緩慢，行政機(jī)制僵化，協(xié)作效率低下，在一定程度上阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。因此，在區(qū)域一體化發(fā)展過程中，無論是單方面強調(diào)市場，還是單方面強調(diào)政府，都是片面的。

7、在當(dāng)今的區(qū)域合作發(fā)展中，只有將市場與政府兩者有機(jī)結(jié)合起來，協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系，才是最現(xiàn)實的選擇。在實地調(diào)研中，筆者也感受到如何協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系始終貫穿于推進(jìn)珠江三角洲一體化進(jìn)程之中。區(qū)域一體化不僅在于商品與要素市場一體化，更在于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化，而經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的每個方面都可以歸結(jié)到具體的產(chǎn)業(yè)。因此，產(chǎn)業(yè)布局一體化在珠江三角洲一體化進(jìn)程中具有舉足輕重的地位。所以，在規(guī)劃珠江三角洲未來產(chǎn)業(yè)布局中，廣東省委、省政府根據(jù)建設(shè)“珠三角現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)核心區(qū)”的重大戰(zhàn)略構(gòu)想，要求珠三角各地按照“珠三角經(jīng)濟(jì)一體化”的戰(zhàn)略要求，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、定位和重點，錯位發(fā)展，優(yōu)勢互補，把珠三角建設(shè)成核心競爭

8、力強、高端產(chǎn)業(yè)集聚、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，帶動全省、輻射華南的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)示范區(qū)。依據(jù)這一戰(zhàn)略構(gòu)想，珠江三角洲的各個地方政府也應(yīng)根據(jù)各自發(fā)展實際來錯位規(guī)劃未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，以規(guī)避未來發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。但是，在過去30余年市場邏輯的引導(dǎo)下，珠江三角洲形成了高度的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)格局。214正是因為產(chǎn)業(yè)同構(gòu)才使得各城市間的競爭紊亂無序，既導(dǎo)致了各城市間的重復(fù)建設(shè)和資源浪費，也削弱了珠三角的整體競爭力，從而成為珠江三角洲一體化的一大障礙。因此，要實現(xiàn)珠三角一體化，就必須破解城市間的產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)問題。不過，珠江三角洲之所以會出現(xiàn)這種產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)現(xiàn)象，也是政府與市場綜合作用的結(jié)果。首先，珠三角各市均實行“逆向開發(fā)戰(zhàn)略”

9、，即市場需要什么就生產(chǎn)什么，導(dǎo)致各地都把投資的重點集中在投資少、見效快的少數(shù)幾個行業(yè)上，致使區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，減弱了經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)分工和規(guī)模的雙重效益，并引發(fā)區(qū)域內(nèi)競爭的白熱化。其次，珠江三角洲利用毗鄰港澳的地緣、人緣等優(yōu)勢，大量承接香港的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和港澳投資并實施出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，使得珠江三角洲內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同。最后，地方政府對地區(qū)利益最大化的追求是導(dǎo)致珠三角產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)的內(nèi)在體制因素。在現(xiàn)行的以gdp、財政收入與經(jīng)濟(jì)增長速度為核心指標(biāo)的政府績效考核體制下，地方政府必然只考慮從本地區(qū)利益最大化角度來吸引外來投資和產(chǎn)業(yè)布局，而不可能考慮與周邊地區(qū)是否存在產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。因此，從理論上說，促進(jìn)區(qū)域一體化是大趨

10、勢，可以有效地降低交易成本，促進(jìn)生產(chǎn)要素在更大范圍內(nèi)和更廣闊的空間里自由流動和優(yōu)化組合，這也完全符合企業(yè)追求利益最大化的“市場邏輯”。但是在實踐中，因為行政區(qū)劃分割而形成的地方政府各自為政的“政府邏輯”，使得這一理想目標(biāo)卻很難實現(xiàn)。除此之外，經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，珠江三角洲充分發(fā)揮改革“試驗田”的作用，率先在全國推行以市場為取向的改革，較早地建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架，已經(jīng)成為全國市場化程度最高、市場體系最完備的地區(qū)。在這里，企業(yè)正在逐漸成為市場主體，長期實施外向型發(fā)展戰(zhàn)略也使得非國有經(jīng)濟(jì)一直占據(jù)絕對主導(dǎo)地位。在實地調(diào)研中，珠三角9市發(fā)改部門的官員不約而同地表示，“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整更多地

11、應(yīng)該是企業(yè)遵從市場法則而不是完全的政府干預(yù)”?？梢?，要破解珠江三角洲面臨的產(chǎn)業(yè)高度同構(gòu)難題，顯然必須協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系。目前，在珠江三角洲一體化進(jìn)程中，市場訴求雖然存在，但相對比較間接，在合作專題的形成和推進(jìn)過程中，尚未建立直接、完整和有效的市場主體訴求表達(dá)渠道，合作主體偏重于政府。而在政府方面，區(qū)域一體化尚未建立徹底的人財物及責(zé)任考核機(jī)制，合作專題在推進(jìn)中不乏“有人出場、無人辦事、無錢辦事、無督辦督查”的現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，一方面，隨著珠江三角洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展從以總量增長為核心轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級轉(zhuǎn)型為核心，廣東省委省政府應(yīng)該適時淡化傳統(tǒng)的以行政轄區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)的政府績效考核，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及區(qū)域產(chǎn)業(yè)

12、合作等指標(biāo)納入考核體系，促使地方政府主動規(guī)避產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。另一方面，要創(chuàng)新政府和市場的關(guān)系及其機(jī)制，弱化政府的主導(dǎo)地位，以服務(wù)型政府代替管理型政府，以市場代替政府的位置，強化市場真正的主導(dǎo)作用。政府除了在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、法律服務(wù)、社會管理等市場所不能或不愿起作用的領(lǐng)域發(fā)揮作用外，其他本應(yīng)由市場起作用的領(lǐng)域都交還市場去做。尤其是那些對于需要政府和企業(yè)共同努力才能解決的，如產(chǎn)業(yè)政策，取消產(chǎn)業(yè)流動限制等，則需要政府持之以恒的工作來吸引企業(yè)的積極響應(yīng)，最終通過自由的“市場之手”實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的科學(xué)布局。二、政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)盡管市場是區(qū)域一體化發(fā)展的內(nèi)在動力，但現(xiàn)實中以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的地方政府管理體制和傳

13、統(tǒng)的以財政收入與經(jīng)濟(jì)增長速度為核心指標(biāo)的政績考核體制在很大程度上制約甚至阻礙著區(qū)域一體化進(jìn)程。在這種情況下，區(qū)域一體化所需要的資源要素按照市場法則進(jìn)行跨區(qū)域的自由流動被行政性力量所阻隔，從而出現(xiàn)一種與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程完全相悖的運行態(tài)勢，即所謂的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。15（p93）除此之外，傳統(tǒng)的以單一地方政府為主體的單邊行政受制于財政、人才、技術(shù)等因素的制約，在面對日趨增多的區(qū)域性公共事務(wù)時，往往束手無策。因此，在當(dāng)代中國地方政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)的實現(xiàn)，有賴于區(qū)域內(nèi)各行政單元間的良性競爭與緊密協(xié)作。16（p310）或者說，“依靠政府間的合作積極推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是在

14、現(xiàn)行體制下實現(xiàn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的理性選擇”。171994年之前，在廣東省政府特殊的“放權(quán)型政府操作模式”作用下，珠三角各市群雄并起，很快實現(xiàn)了珠三角經(jīng)濟(jì)的騰飛。但在珠三角內(nèi)部，在地方獨立利益主導(dǎo)下，并沒有形成城市間強有力的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。18（p169-172）反而由于地方政府在工業(yè)化進(jìn)程中起著產(chǎn)業(yè)政策制定者和市場主體塑造者的作用，19（p110）在相當(dāng)程度加劇了以分割性和無序性為主要特征的各自為政發(fā)展格局。尤其是在現(xiàn)行地方政府績效考核機(jī)制的作用下，珠江三角洲地區(qū)出現(xiàn)了爭資源、爭項目、爭中心的惡性競爭現(xiàn)象。20（p6-7）在這種情況下，廣東省政府開始注重珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃和秩序問題。1994

15、年，廣東省委七屆三次全會首次正式提出“珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)”這一概念，并著手對珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，完成了珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃綱要的制定工作。但是，從后來的實踐看，在廣東特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式（高度外向型經(jīng)濟(jì)）與特殊的行政格局（如深圳和珠海是有高度自主權(quán)的特區(qū)，廣州是副省級城市）背景下，由于缺乏行之有效的地方政府間關(guān)系協(xié)調(diào)制度，省政府很難協(xié)調(diào)各方的利益，這一構(gòu)想基本上沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。這種局面在進(jìn)入新世紀(jì)后逐漸發(fā)生變化。進(jìn)入21世紀(jì)，鑒于珠三角的先發(fā)優(yōu)勢、地緣優(yōu)勢有所弱化，未來發(fā)展也面臨著國內(nèi)其他區(qū)域的競爭與區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)融合的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。珠江三角洲整合之勢再起航，在廣東省政府的

16、強力推動和各市政府的積極參與下，政府主導(dǎo)的區(qū)域合作制度框架已初步成型，具體體現(xiàn)在如下方面。其一，區(qū)域一體化的意識開始確立。近年來珠三角地區(qū)的合作力度不斷加大，主動融入?yún)^(qū)域發(fā)展已經(jīng)成為基本共識。如在廣東省政府準(zhǔn)備重新規(guī)劃珠三角后，廣州、深圳、珠海、東莞4市主要負(fù)責(zé)人都表示，即使“新藍(lán)圖”實施會讓他們作出暫時犧牲，也將以大局為重。21其二，都市圈規(guī)劃。2009年6月10日，廣東省政府在關(guān)于加快推進(jìn)珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的指導(dǎo)意見中提出，“近期以推進(jìn)廣佛肇、深莞惠和珠中江經(jīng)濟(jì)圈一體化為重點，推進(jìn)城市群規(guī)劃建設(shè)一體化，實現(xiàn)各經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部及相互之間基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享”。都市圈規(guī)劃突破了行政區(qū)劃的限制，并

17、遵循城市與區(qū)域發(fā)展的規(guī)律，對空間規(guī)劃的創(chuàng)新與指導(dǎo)產(chǎn)生了積極的效果。其三，制定并實施五個一體化規(guī)劃。2010年5月28日，廣東省委省政府審議通過了關(guān)于實現(xiàn)珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的五個專項一體化規(guī)劃，涉及到基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)一體、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)布局等領(lǐng)域。從內(nèi)容上看，五個具體的規(guī)劃都是為了實現(xiàn)三個目標(biāo)，一是實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品和要素的自由流動，二是提升民眾的生活水平和福利，三是解決某些市場活動的外部性問題。這意味著，實現(xiàn)珠三角一體化后，不同城市的資源將突破現(xiàn)有行政區(qū)劃限制，勞動力、土地、資本、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素實現(xiàn)優(yōu)化配置，市場色彩更濃，政府之間的配合更高效，整個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)實力和核心競爭力更強

18、大，對外形象上就是一個城市群的概念。其四，地方政府之間簽署合作協(xié)議。2009年2月27日，深圳、惠州與東莞簽署了推進(jìn)珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議；2009年3月19日，廣州與佛山簽署了廣州市佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議；2009年4月17日，珠海、中山與江門簽定了推進(jìn)珠中江緊密合作框架協(xié)議；2009年6月19日，廣州、佛山與肇慶簽署了廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作框架協(xié)議。這些協(xié)議標(biāo)志著珠三角一體化在三個經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入實質(zhì)性階段。其五，部門間協(xié)商與協(xié)議。通過部門間的協(xié)商與協(xié)議開展合作，是近年來珠江三角洲區(qū)域合作的亮點，也是最具成效的合作策略。原因在于，這種通過具體職能部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作，

19、是最直接、也是最能避免行政區(qū)劃邊界限制的最佳方式。盡管它不具有整體性和長遠(yuǎn)性，但卻具有相當(dāng)?shù)膹椥?，也適合于區(qū)域合作中先易后難的治理原則。截止到目前，珠三角的地方政府相關(guān)職能部門在發(fā)展旅游業(yè)、流域治理、人力資源、公共安全、城市規(guī)劃等諸多具體事項的協(xié)作上取得了突出的成效。其六，協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。在區(qū)域合作中，比較固定的區(qū)域政府間合作機(jī)制往往是處理區(qū)域共同議題和各城市政府間利益沖突與矛盾的制度安排。目前，廣東省成立了由省有關(guān)部門牽頭、相關(guān)市參加的城市規(guī)劃、交通、能源、信息化、水資源、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、基本公共服務(wù)等專項工作小組，負(fù)責(zé)具體工作，并在省政府和各市政府專設(shè)一個落實規(guī)劃綱要辦公室來協(xié)調(diào)一體化項目的落實

20、。而在推進(jìn)三大都市圈的過程中，先后成立了由市際合作領(lǐng)導(dǎo)小組、市長聯(lián)席會議、聯(lián)席會議辦公室以及專責(zé)小組四位一體的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，簽署并開始實施全面區(qū)域合作的框架協(xié)議。正是在這樣的背景下，2010年5月27日，廣東省委省政府召開的珠三角地區(qū)落實規(guī)劃綱要工作會議顯示：規(guī)劃綱要實施一年來，28項指標(biāo)100%完成，其中20項超額完成，珠三角一體化進(jìn)程明顯加快。盡管如此，但目前珠三角城市間仍以行政區(qū)劃為主體，城市間主體功能定位不明晰，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化和項目重復(fù)建設(shè)較為普遍，仍然面臨著從“城市經(jīng)濟(jì)”向“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”、從城市“單打獨斗”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變的必要性，諸多深層次問題尚未有效解決。22這表明，完善有利于珠三角

21、一體化發(fā)展的體制機(jī)制仍然需要進(jìn)一步探索。在珠江三角洲地區(qū)，政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)包括兩個層面：一是廣東省政府與珠三角9市政府之間的縱向關(guān)系協(xié)調(diào)，二是珠三角9市政府之間的橫向關(guān)系協(xié)調(diào)。與長江三角洲相比，珠三角整體上只是廣東省內(nèi)的一個小區(qū)域，協(xié)調(diào)難度理應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于長三角中2省1市的協(xié)調(diào)。但是，由于珠江三角洲9市中有2個副省級市和2個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地市（都有一定程度的地方立法權(quán)）、區(qū)域內(nèi)部也存在明顯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，因此實踐中仍然存在相當(dāng)大的協(xié)調(diào)難度。從現(xiàn)有的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制來看，主要應(yīng)該從以下方面來考慮：首先，應(yīng)該強化并完善省政府的協(xié)調(diào)。珠三角是廣東省政府統(tǒng)一管轄的一個地方區(qū)域，省政府對珠三角各市政府具有直接

22、影響力。當(dāng)前，廣東省政府已經(jīng)設(shè)計了落實規(guī)劃綱要的辦公室，由省政府秘書長擔(dān)任辦公室主任，并設(shè)立專職副主任進(jìn)行協(xié)調(diào)。但是，在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)如廣州與佛山之間為建立地區(qū)金融中心而展開的金融資源爭奪、深莞惠之間關(guān)于交通銜接與跨界河流治理中的協(xié)調(diào)、珠三角重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的共建共享、地方政府間立法協(xié)同的問題（目前這一區(qū)域涉及到廣東省、廣州市、深圳市、珠海市四個立法實體）、建立健全反映區(qū)域一體化的政府績效評估指標(biāo)與考核體系等，都需要由省政府加強協(xié)調(diào)。其次，應(yīng)該完善珠三角9市政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制。在實地調(diào)研中，筆者無時無刻不感受到珠三角9市間協(xié)調(diào)實際上是一種利益關(guān)系的平衡，因此應(yīng)建立相應(yīng)的區(qū)域利益分享和補償機(jī)

23、制。珠三角一體化發(fā)展的出發(fā)點是通過區(qū)域成員間合作來共享整體利益。要實現(xiàn)珠三角基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)保生態(tài)、城市規(guī)劃、公共服務(wù)一體化，勢必會帶來珠三角利益結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整和各種利益沖突，在當(dāng)下特殊的制度環(huán)境下，如果缺乏相應(yīng)的區(qū)域利益分享和補償機(jī)制，顯然是不可能實現(xiàn)的。這就不但要求在推進(jìn)廣佛肇、深莞惠和珠中江三個經(jīng)濟(jì)圈的過程中，各市政府在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過規(guī)范的制度建設(shè)來實現(xiàn)地方間的利益轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配；同時也必須強化廣東省政府的綜合協(xié)調(diào)作用，通過規(guī)范的公共財政工具來實現(xiàn)縱向利益轉(zhuǎn)移，以調(diào)節(jié)珠三角一體化進(jìn)程中的地區(qū)間利益關(guān)系，最終實現(xiàn)區(qū)域利益共享。三、政府與社會關(guān)系的

24、協(xié)調(diào)在中國的區(qū)域一體化進(jìn)程中，基于政府的特殊作用，往往成為區(qū)域協(xié)調(diào)和治理的行為主體。于是，在區(qū)域合作的實踐中就形成了以政府為主導(dǎo)的兩種區(qū)域協(xié)調(diào)形式：一是各區(qū)域政府組織間的合作，形成一致政策或具有法律效應(yīng)的契約文件來規(guī)范或調(diào)整區(qū)域間關(guān)系；二是區(qū)域性整合，建立區(qū)域性政府機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這兩種自上而下的協(xié)調(diào)機(jī)制建立在政府組織強制性權(quán)威之上，需借助行政手段來完成。說到底，這兩類協(xié)調(diào)機(jī)制的實質(zhì)就是區(qū)域政府管理，其參加者和主導(dǎo)者是區(qū)域內(nèi)的相關(guān)地方政府。在這種政府完全主導(dǎo)的區(qū)域合作機(jī)制下，區(qū)域合作的議題主要是圍繞區(qū)域內(nèi)各地方政府的需要而展開，不能涵蓋區(qū)域內(nèi)全部的公共事務(wù)。在區(qū)域合作中，地方政府往往以“全能

25、者”的身份出現(xiàn)，形成新的“政企不分”態(tài)勢，致使合作“主角”大中小企業(yè)和其他非政府組織不能完全參與進(jìn)來，即使參與，也熱情不高，最終區(qū)域合作成了政府及其相關(guān)部門的“獨角戲”。在合作內(nèi)容上，熱衷于壓力型體制下對短期政績的追求，缺乏對區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈意義上的分工與合作體系的整體性構(gòu)建，更缺乏在城鎮(zhèn)體系、社會保障體系等基礎(chǔ)性社會領(lǐng)域的合作，缺乏從全局考慮整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展與和諧，從而削弱了區(qū)域合作的績效。而且在當(dāng)下的政府管理體制下，一方面區(qū)域合作的主要內(nèi)容不僅容易受到地方政府主要官員個人偏好的影響，而且還往往會因地方政府主要官員的調(diào)任變動而缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，更容易使這種地方政府主導(dǎo)的區(qū)域合作偏離區(qū)域

26、一體化的主要目標(biāo)。為何會出現(xiàn)這種局面呢？這是因為在當(dāng)下中國的制度框架下，地方政府的目標(biāo)相對于社會目標(biāo)來說更加短期化，在片面政績評價標(biāo)準(zhǔn)的激勵下地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動得到釋放。23在實踐中，地方政府既不完全是中央政府的代理人，也不完全是地方民眾的代理人，還應(yīng)該是地方政府主要官員利益的代表者?；蛘哒f，地方政府所追求的利益最大化與地區(qū)公共利益最大化不完全是一致的。正是因為地方政府利益與地區(qū)公共利益之間的錯位、對地方政府及其主要官員利益最大化的追求，才導(dǎo)致了實踐中地區(qū)間利益的沖突。而且，當(dāng)下中國地方政府之間實際上存在著一種如何完成上級政府任務(wù)的績效競賽，或者說是地方政府主

27、要官員間“官場競爭”的政治錦標(biāo)賽，所以地區(qū)之間競爭大于合作。24在區(qū)域合作中，區(qū)域利益與地方利益的不一致是客觀存在的。但是，在經(jīng)濟(jì)業(yè)績優(yōu)位或者說gdp標(biāo)準(zhǔn)崇拜的評價體系中，地方政府官員是不可能冒著“烏紗帽”被摘的危險，去搞那種吃力不討好的政府合作工程，因此，在區(qū)域一體化進(jìn)程中，完全依靠地方政府去突破因行政區(qū)劃分割而導(dǎo)致的各自為政困境是不可能的。以致有研究者指出，這一類政府主導(dǎo)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制是政府制度花園中的雜草，將在顯示無效后被鏟除。25（p226）實際上，政府雖然是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的核心協(xié)調(diào)主體，但并不是唯一主體。除了政府與市場主體之外，非營利組織也是區(qū)域一體化的重要利益相關(guān)者。非營利組織一般

28、是指非政府的、非營利性的、致力于社會公益事業(yè)的社會中介組織，其運作與政府存在著明顯的差別：非營利組織是扎根于民間、權(quán)力流動、雙向或多向、獨立運作的組織，是公民自發(fā)形成的和自愿參與的組織。一般而言，非營利組織具有協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響政府決策、參與社會治理、提供社會服務(wù)、化解社會矛盾與平衡利益等方面的功能。不僅如此，在區(qū)域一體化進(jìn)程中，盡管政府控制著公共政策，但非營利組織從社會服務(wù)的角度來參與區(qū)域一體化進(jìn)程，它們對促進(jìn)區(qū)域社會公平與平等更感興趣。為了有效實現(xiàn)目標(biāo)，政府與非營利組織之間越來越多地需要相互協(xié)作；盡管每一個部門在區(qū)域治理中都有自己的特殊利益，但為了實現(xiàn)自我利益它們必須愿意共享權(quán)力和資源。2

29、6（p290-310）這是因為：首先，區(qū)域一體化的受益者歸根到底是生活在特定區(qū)域的居民，而非營利組織能更靈活更直接地將廣大民眾的利益訴求表達(dá)出來，這無疑有助于提升相關(guān)區(qū)域公共政策的科學(xué)性與合理性；其次，非營利組織往往通過自主決策、自愿服務(wù)和志愿參與的形式來對區(qū)域一體化進(jìn)程施加影響，這種自治機(jī)制迎合了民眾要求自主自立的心理需求；再次，非營利組織的非營利性與公益性，使得其在協(xié)調(diào)區(qū)域一體化進(jìn)程中的政府與市場、政府間、企業(yè)間關(guān)系方面，能發(fā)揮不可替代的作用；最后，非營利組織通過承接政府職能轉(zhuǎn)變和參與公共事務(wù)，不僅有利于降低政府成本和優(yōu)化政府行為，而且有利于改變政府壟斷公共事務(wù)的局面。正是因為非營利組織能

30、夠“在政治體系之外彌補政府組織治理公共事務(wù)的不足，同時發(fā)揮自身精干、靈活、專業(yè)、高效的優(yōu)勢，并重新激活公共事務(wù)領(lǐng)域中被政府組織遺漏的治理盲區(qū)”，27因此，要實現(xiàn)珠江三角洲一體化，必須適時改進(jìn)已有的區(qū)域合作策略，逐步走向區(qū)域公共管理，以形成區(qū)域內(nèi)多元利益相關(guān)者的協(xié)作性治理。正是區(qū)域內(nèi)多元利益主體的互動與參與，才使得關(guān)鍵的區(qū)域性公共性問題不僅能夠被表達(dá)，而且也易于解決。具體而言，就是在現(xiàn)有的地方政府之間協(xié)作的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和其他區(qū)域性社會組織的積極作用。一是建立以各地經(jīng)濟(jì)專家為主體的智囊組織，成為珠江三角洲地區(qū)一體化發(fā)展的咨詢參謀機(jī)構(gòu)。如中山大學(xué)的“港澳和珠江三角洲研究中心”、暨南大學(xué)的“特區(qū)港澳研究所”等組織，這些組織的建立主要以城市群內(nèi)的學(xué)術(shù)方面的代表人物和專家學(xué)者為主體，為珠三角一體化發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策，為在各種重大問題上形成共識提供討論空間，為解決各種合作問題提供經(jīng)過科學(xué)論證、考慮互惠互利的方案。二是進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)組織在推進(jìn)珠三角區(qū)域一體化中的作用。珠江三角洲是中國市場化程度最高的區(qū)域，市場力量強大，企業(yè)實力雄厚，各類行業(yè)協(xié)會發(fā)展相對成熟。這些行業(yè)組織在積極配合政府促成已經(jīng)簽訂的協(xié)定落實、推動政府間消除阻礙資訊、資源和產(chǎn)品流通的地方政策壁壘、做好企業(yè)的培訓(xùn)服務(wù)、促成各種標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、通過行業(yè)自律建設(shè)以維護(hù)市場秩序等