國(guó)外政策性金融的發(fā)展趨勢(shì)(1)

1、 國(guó)外政策性金融的發(fā)展趨勢(shì)內(nèi)容摘要：介紹了近年來(lái)國(guó)外傳統(tǒng)政策性金融體系的四個(gè)變化趨勢(shì)，分析了變化的原因，指出目前政策性金融仍然在金融體系中占有重要地位。其特點(diǎn)是依托國(guó)家信用行使法律賦予的職能，盡管為維持可持續(xù)運(yùn)行而講求經(jīng)濟(jì)效益，但仍然是非營(yíng)利性組織。關(guān)鍵詞：政策性金融 發(fā)展趨勢(shì) 國(guó)外一、傳統(tǒng)政策性金融體系的發(fā)展變化幾十年來(lái)，隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化、金融體系的日趨成熟和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，原有政策性金融體系也發(fā)生了很大變化，有些變化趨勢(shì)至今還在延續(xù)。 (一)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化除了新加坡、印度等設(shè)立政策性金融體系較晚的國(guó)家以外，各國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)在設(shè)立之初一般都由政府直接或間接全額出資。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

2、體制的走向成熟，一些國(guó)家政策性金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)始由單一政府股東轉(zhuǎn)向多元化。例如，美國(guó)聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行等機(jī)構(gòu)開(kāi)始由政府出資設(shè)立，以后又通過(guò)立法使之逐步將資本歸還政府資本和民營(yíng)化。新加坡發(fā)展銀行（現(xiàn)名星展銀行）、斯里蘭卡開(kāi)發(fā)銀行，也因國(guó)家資本完全退出和政策性業(yè)務(wù)停止而轉(zhuǎn)向商業(yè)化。在另外一些國(guó)家，政府仍然保持對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的控股地位，但將部分股權(quán)出讓給其他金融機(jī)構(gòu)或個(gè)人投資者，在一定程度上調(diào)整了股權(quán)結(jié)構(gòu)。 （二）運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化1.資金來(lái)源的變化由于政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不是盈利而是推動(dòng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，加之在設(shè)立初期被視為政府宏觀調(diào)控的工具，因此政府通常在資金來(lái)源上給予了全力

3、支持。如劃撥和補(bǔ)充資本金、提供財(cái)政借款、貼息和擔(dān)保、稅收減免等等。隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展和政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能力的提高，資金來(lái)源由國(guó)家全包的模式開(kāi)始向市場(chǎng)籌資模式轉(zhuǎn)變。如有的國(guó)家允許政策性銀行從市場(chǎng)吸收企業(yè)存款甚至個(gè)人儲(chǔ)蓄存款，有的則逐步擴(kuò)大向海內(nèi)外金融市場(chǎng)發(fā)行金融債券的比例（但在海內(nèi)外金融市場(chǎng)發(fā)行債券籌資時(shí)，政府給予擔(dān)保。）。2003年，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行客戶(hù)存款在全部負(fù)債中的占比達(dá)到13.1%，產(chǎn)業(yè)金融債比重達(dá)到45%。東亞金融危機(jī)之后，日本開(kāi)始對(duì)財(cái)政投融資體系進(jìn)行改革。一方面重組了三家政策性銀行，另一方面著手變革政策性銀行的融資方式。2001年，日本政策投資銀行開(kāi)始發(fā)行非政府保證債，目前金融債券在

4、資金來(lái)源中的比重已達(dá)到11%以上，參見(jiàn)下表。表1 日本政策投資銀行資金來(lái)源變動(dòng)情況 2.與政府關(guān)系的變化在政府與政策性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，一些國(guó)家正在由政府主導(dǎo)逐步向政策性金融機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)、國(guó)家僅起指導(dǎo)性作用的方向過(guò)渡。相對(duì)于過(guò)去而言，政府由強(qiáng)調(diào)其“政策性”轉(zhuǎn)向更加注重強(qiáng)化這類(lèi)機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營(yíng)和穩(wěn)健性，更加注重與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)性。由強(qiáng)調(diào)為支持對(duì)象提供低成本資金轉(zhuǎn)向注重不同市場(chǎng)主體在獲得金融資源上的公平性。一方面在法律規(guī)定和政府總體規(guī)劃的范圍內(nèi)，允許其獨(dú)立決策和進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；另一方面，對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的管理更加透明，監(jiān)管方式和內(nèi)容也與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)趨于一致。3.利益補(bǔ)償機(jī)制的變化在傳

5、統(tǒng)政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)模式下，形成壞賬和政策性虧損的概率很高，如果財(cái)政不對(duì)之進(jìn)行利益補(bǔ)償，這類(lèi)機(jī)構(gòu)將很難持續(xù)下去。因此不少?lài)?guó)家的政府都通過(guò)建立財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制的方式為之提供保障，具體方式包括財(cái)政貼息、減免稅收、財(cái)政定額撥款、建立專(zhuān)項(xiàng)基金等等。但是，近年來(lái)政策性金融機(jī)構(gòu)享受優(yōu)惠政策的情況正在減少，出現(xiàn)了政府將這種利益補(bǔ)償限制在股東責(zé)任范圍的趨勢(shì)。也就是說(shuō)，一旦政策性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損，政府可以酌情補(bǔ)充資本金，也可以不要股東分紅、將利潤(rùn)留下作為特殊準(zhǔn)備金以備不時(shí)之需，而財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等做法已經(jīng)不多見(jiàn)。例如，除了憑借國(guó)家信用可以在海外獲得低成本資金以外，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行等三家政策性銀行沒(méi)有任何政策優(yōu)惠

6、。4.經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制的變化在無(wú)法完全依靠政府獲取利益補(bǔ)償?shù)那闆r下，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，各國(guó)政策性銀行開(kāi)始以穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和提高效率為努力方向，在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上借鑒商業(yè)銀行模式，通過(guò)引進(jìn)現(xiàn)代公司治理制度和國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)、建立系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理體系等措施，力求有效控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)以收抵支的良性循環(huán)。同時(shí)在貸款利率方面，政策性銀行已大多走向市場(chǎng)化。例如日本政策投資銀行只有不足5%的貸款為低息和無(wú)息貸款，韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行的貸款利率與商業(yè)銀行沒(méi)有差別。（三）職能和業(yè)務(wù)重點(diǎn)順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展而變化隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和外部市場(chǎng)環(huán)境的成熟，商業(yè)性金融大量進(jìn)入原先不愿進(jìn)入的領(lǐng)域，政策性金融的功能逐漸弱化。在這種情況下政策性金融體系出現(xiàn)分

7、化：一部分政策性金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性金融機(jī)構(gòu)，另一部分則對(duì)業(yè)務(wù)重點(diǎn)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了多次調(diào)整。下圖以日本政策投資銀行和韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行為例說(shuō)明了這種調(diào)整過(guò)程。 日本、韓國(guó)兩家政策性銀行職能和經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)的變遷（四）經(jīng)營(yíng)方式的多樣化與專(zhuān)業(yè)化隨著政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)自主性的增強(qiáng)，其金融服務(wù)方式也日趨多樣化。由傳統(tǒng)的長(zhǎng)期貸款逐漸擴(kuò)展到風(fēng)險(xiǎn)投資、銀團(tuán)貸款、投資銀行業(yè)務(wù)、企業(yè)重組、企業(yè)專(zhuān)項(xiàng)咨詢(xún)、信托等等。另一方面，一些政策性金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展過(guò)程中，認(rèn)識(shí)到必須擁有和強(qiáng)化自己的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而在自己的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域內(nèi)不斷開(kāi)發(fā)專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目選擇技術(shù)，積累風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)。韓國(guó)企業(yè)銀行是一個(gè)專(zhuān)門(mén)服務(wù)于中小企業(yè)的銀行，法律規(guī)定其對(duì)

8、中小企業(yè)貸款必須達(dá)到貸款總額的80%以上。針對(duì)中小企業(yè)信譽(yù)度低、管理能力不足、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，企業(yè)銀行根據(jù)多年積累的大數(shù)據(jù)庫(kù)和經(jīng)驗(yàn)，建立了中小企業(yè)分類(lèi)信用評(píng)價(jià)系統(tǒng)，有效地控制了貸款風(fēng)險(xiǎn)。在中小企業(yè)貸款占比高達(dá)95%的情況下，資本收益率仍然達(dá)到近14%。二、造成上述變化的主要原因（一）原有運(yùn)作模式不能支撐政策性金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展傳統(tǒng)政策性金融經(jīng)營(yíng)模式的主要特點(diǎn)是，政府全額提供資金、主導(dǎo)信貸投向和貸款利率、為經(jīng)營(yíng)虧損提供補(bǔ)貼，政策性金融機(jī)構(gòu)的管理人員則只要聽(tīng)命于政府就無(wú)需為經(jīng)營(yíng)管理失敗承擔(dān)責(zé)任。這種模式不僅需要政府為其提供大量長(zhǎng)期穩(wěn)定的低成本資金，而且由于難以建立有效的信貸風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制而無(wú)法實(shí)現(xiàn)良

9、性循環(huán)。在缺乏對(duì)經(jīng)營(yíng)管理人員約束和激勵(lì)機(jī)制的情況下，政策性金融機(jī)構(gòu)很容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制和道德風(fēng)險(xiǎn)。而市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)最終還是落到財(cái)政身上，結(jié)果是既降低了資源配置效率，又使財(cái)政不堪重負(fù)。（二）影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性隨著市場(chǎng)環(huán)境的日趨完善和識(shí)別、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的增長(zhǎng)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始進(jìn)入政策性金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)領(lǐng)域，兩類(lèi)機(jī)構(gòu)之間面臨正面競(jìng)爭(zhēng)。從理論上說(shuō)，政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)避免與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，在某一領(lǐng)域已經(jīng)能夠吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)提供金融服務(wù)之后，政策性金融機(jī)構(gòu)就應(yīng)退出這個(gè)領(lǐng)域，尋找新的、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿進(jìn)入的領(lǐng)域。但是在實(shí)際操作上，要將兩類(lèi)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域截然分開(kāi)、做到?jīng)芪挤置魇遣豢赡艿?。這不僅因

10、為金融服務(wù)業(yè)務(wù)具有延續(xù)性，也因?yàn)槟骋惶囟I(lǐng)域由資金短缺到充分供給需要一個(gè)過(guò)程，不會(huì)一蹴而就。在這種情況下如果政府仍然給政策性金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)政補(bǔ)貼，就會(huì)損害市場(chǎng)的公平性。特別在加入世貿(mào)組織和外國(guó)資本更多地進(jìn)入本國(guó)金融領(lǐng)域之后，政府提供補(bǔ)貼的做法很容易招來(lái)垢病?；谏鲜隼碛?，各國(guó)政府不約而同地對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式進(jìn)行了調(diào)整。通過(guò)在政策性金融體系中引入商業(yè)運(yùn)行模式，提高其自主經(jīng)營(yíng)能力，減少對(duì)政府的依賴(lài)。在改善這類(lèi)機(jī)構(gòu)的管理水平和風(fēng)險(xiǎn)控制能力的同時(shí)，也減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，維護(hù)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。三、國(guó)外政策性金融的現(xiàn)實(shí)地位和特點(diǎn)（一）政策性金融機(jī)構(gòu)仍然在一國(guó)金融體系中占有重要地位盡管經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，國(guó)外政

11、策性金融體系已經(jīng)出現(xiàn)分化：有的因經(jīng)營(yíng)不善而被兼并重組，有的轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性金融機(jī)構(gòu)，但在很多國(guó)家政策性金融機(jī)構(gòu)仍然作為一類(lèi)重要機(jī)構(gòu)存在于金融體系之內(nèi)。就連資本市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)的美國(guó)，政策性金融支持制度也依然在聯(lián)邦層次上發(fā)揮著作用。同時(shí)在美國(guó)各州，政府發(fā)行債券用于支持項(xiàng)目建設(shè)的情況也十分普遍，參見(jiàn)表2。表2 政策性金融機(jī)構(gòu)貸款余額占GDP比重 （二）政策性金融機(jī)構(gòu)仍然具有明顯的非營(yíng)利性從現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)情況看，這類(lèi)機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)仍然存在明顯的差別。盡管政策性金融機(jī)構(gòu)也按照商業(yè)規(guī)則運(yùn)作，也需要獲取利潤(rùn)，但其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)并非利潤(rùn)最大化，而是法律設(shè)定的范圍之內(nèi)、在滿(mǎn)足特殊領(lǐng)域和弱勢(shì)群體融資

12、需求的前提下力求獲取利潤(rùn)和降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)以收抵支、以豐補(bǔ)歉。因此在長(zhǎng)期貸款、中小企業(yè)貸款、進(jìn)出口信貸、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等市場(chǎng)供給不足的領(lǐng)域，政策性金融機(jī)構(gòu)依然發(fā)揮著重要的作用。例如，日本政策投資銀行的貸款大多為長(zhǎng)期、固定利率貸款，平均貸款期限15年左右。而商業(yè)銀行貸款主要集中在1年左右的短期貸款，7年以上貸款比重僅為8.8%（參見(jiàn)表3）。目前日本政策投資銀行貸款對(duì)象的70%為非上市中小企業(yè)，在全國(guó)3000多個(gè)市、鎮(zhèn)、村中，為1400多個(gè)小城鎮(zhèn)提供了投融資服務(wù)。表3 日本政策投資銀行貸款期限與主要商業(yè)銀行比較（%） 韓國(guó)進(jìn)出口銀行在2001-2004年9月的四年中，對(duì)出口的貢獻(xiàn)率分別達(dá)到1

13、0.4%、11.7%、13.8%和15.2%，對(duì)造船業(yè)和設(shè)備制造業(yè)的出口貢獻(xiàn)率平均達(dá)到82%和58%。截止2004年9月末，韓國(guó)企業(yè)銀行的中小企業(yè)融資余額達(dá)到40.1萬(wàn)億，占全部銀行中小企業(yè)融資總額的16.9%。表4 日本政策投資銀行貸款主要結(jié)構(gòu)（單位：億元，%）注：其中無(wú)息貸款174億日元，低息貸款259億日元。資料來(lái)源：同上表。（三）依托國(guó)家信用行使職能雖然近年來(lái)政策性金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)引入商業(yè)金融運(yùn)行模式和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但還離不開(kāi)國(guó)家信用的支持。依托政府對(duì)所發(fā)行債券的擔(dān)保，政策性金融機(jī)構(gòu)得以在國(guó)際和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)獲得等同于或接近于國(guó)家主權(quán)信用的信用等級(jí)評(píng)價(jià)，從而為其在資本市場(chǎng)籌集長(zhǎng)期穩(wěn)定和低成本資金提供了保障。同時(shí)政府作為政策性金融機(jī)構(gòu)的所有者或主要股東，在出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損時(shí)也有責(zé)任注入資金以保證這類(lèi)機(jī)構(gòu)健康運(yùn)轉(zhuǎn)（東亞金融危機(jī)后，韓國(guó)政府向韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行注入7萬(wàn)多億