--單位水行政執(zhí)法情況調(diào)查報告

1、*單位水行政執(zhí)法情況調(diào)查報告根據(jù)工作安排，*處、*局相關(guān)部門組成*單位水行 政執(zhí)法調(diào)研組，于 2016年9月至11月先后到*廳、*局進 行了水行政執(zhí)法專題調(diào)查。在實地調(diào)查、走訪座談、廣泛聽 取各方面意見的基礎(chǔ)上，分析水行政執(zhí)法工作存在的問題， 提出了有關(guān)建議，形成本報告。一、*水行政執(zhí)法工作基本情況（一）*水行政執(zhí)法的范圍*單位的主要職責是其水行政管理的范圍是（二）*單位水行政執(zhí)法的法律依據(jù)1、行政許可法；2 、水法；3 、防洪法；4 、水土保持法；5 、行政處罰法6 、河道管理條例；7 、防汛條例；8 、取水許可制度實施辦法；9 、水利部水行政處罰實施辦法；10 、水利部水政監(jiān)察工作章程；1

2、1 、水利部關(guān)于流域管理機構(gòu)決定規(guī)定的行政處罰 和行政措施權(quán)限的通知（水政法1999231號）；12 、水利部、國家計委河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管 理的有關(guān)規(guī)定（水政 1992 7號）;（三）*單位水行政執(zhí)法主要任務1）法制宣傳教育工作。組織每年“世界水日”、“中國 水周”、“”全國法制宣傳日的法制宣傳工作；承擔有關(guān)普 法工作。2 ）依法行使監(jiān)督檢查職責。對取水許可制度、水資 源有償使用制度、河道采砂許可制度、水土保持、生態(tài)環(huán)境 治理工作、河道內(nèi)建設(shè)項目報建、按批復實施等事項進行監(jiān) 督檢查；對在河道管理范圍內(nèi)從事考古、鉆探、挖掘等行為 以及占用水域、岸線從事開發(fā)經(jīng)營活動進行監(jiān)督檢查；依法 履行水

3、法、防洪法等法律法規(guī)授予的其他監(jiān)督管理職 責。3 ）依法履行監(jiān)督管理職責。對河道采砂預申請、申 請項目，取水許可預申請、申請項目進行監(jiān)督管理；對河道 管理范圍內(nèi)建設(shè)項目，確需占用河道堤防、占用農(nóng)業(yè)灌溉水 源、灌排工程設(shè)施的申請項目，對生態(tài)環(huán)境有重大影響的開 發(fā)建設(shè)項目、水土流失防治工作等進行監(jiān)督管理。4 ）依法查處水事違法行為。對河道管理范圍內(nèi)的一切水事活動進行監(jiān)督管理，依法查處破壞、侵占水工程和開 發(fā)、利用水、水域活動中的違法行為， 保護水工程安全完整， 維護河道正常的管理秩序。5 ）行政事業(yè)性收費的征繳工作。收取河道采砂管理 費、河道占用損壞補償費、水利閘橋維護費、水利工程水費 等水利行政

4、事業(yè)性規(guī)費。6 ）水事糾紛調(diào)處工作。組織建立省際水事協(xié)商制度； 監(jiān)督檢查省際邊界地區(qū)的水事活動；調(diào)處水利部交辦的或省 級人民政府水行政主管部門提請調(diào)處的省際水事糾紛，提出 調(diào)處意見；負責重大省際水事糾紛的上報；監(jiān)督檢查國務院 有關(guān)省際水事糾紛的裁決、水利部或流域管理機構(gòu)有關(guān)省際 水事糾紛的處理意見的執(zhí)行情況，督促糾紛各方落實達成的 省際水事協(xié)議；組織或監(jiān)督執(zhí)行批準后的省際邊界河道水利 規(guī)劃、水量分配方案和調(diào)度計劃以及旱情緊急情況下的水量 調(diào)度預案；監(jiān)督檢查省際邊界水利工程的實施情況。（四）*單位水行政執(zhí)法隊伍和制度建設(shè)概況 隊伍成立情況* 單位制定了“行政執(zhí)法責任制和錯案責任追究制 度”、“執(zhí)

5、法巡查制度”、“水事案件立案、結(jié)案制度”、“執(zhí)法檢查監(jiān)督制度”等 20多項規(guī)章制度，明確了水行政 執(zhí)法人員的權(quán)力、義務和責任，規(guī)范了水行政執(zhí)法人員的執(zhí) 法行為，為強化水行政執(zhí)法工作提供了保障。（五）水行政執(zhí)法案件查處情況1、強化水行政執(zhí)法，有效維護了正常的水事秩序和防洪安全多年來，*單位認真履行管理職責， 加大水行政執(zhí)法力度， 積極查處水事違法案件，為保障流域防洪安全和經(jīng)濟發(fā)展做 出了貢獻。查處違法案件主要有以下幾類：1 ）違法取水案件。*區(qū)域是水資源相對短缺的地區(qū)，依法實施取水許可制度和水資源有償使用制度非常必要和 迫切。但是，一些單位和個人在開發(fā)利用水資源的過程中， 未按照國家法律法規(guī)規(guī)定

6、辦理取水許可手續(xù)即開工建設(shè)；有 的不征求相關(guān)利害關(guān)系人的意見、未同有關(guān)單位協(xié)商一致即 興建取水工程；有有的在臨近省際邊界地區(qū)擅自興建截水工 程，造成了省際間水事矛盾；有的在取得取水許可后，不提 供生產(chǎn)運行中的取用水情況。這些做法嚴重影響了正常管理 工作，擾亂了取水許可管理秩序。2 ）違法采砂案件。*單位直接管理的*河、*河、 *湖、*湖內(nèi)砂石資源豐富。近年來，隨著國家基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)的力度不斷加大，建筑用砂需求量激增，河道采砂活動呈現(xiàn)較快增長態(tài)勢，開采范圍逐步擴大。由于暴利驅(qū)使，一些 采砂人不顧河勢、工程狀況，任意開采，對航道、橋梁和其 它公共設(shè)施造成破壞，打擊非法采砂、規(guī)范采砂行為，已成 為*

7、單位水行政執(zhí)法工作的一項重要內(nèi)容。*單位在重要地段，聯(lián)合地方執(zhí)法部門，集中打擊大規(guī)模違法采砂，取得顯 著效果。為有效遏制其反彈，*單位在認真總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ) 上，對河道采砂活動的申請、審批、監(jiān)管、收費等方面作了 明確規(guī)定，始終把保障河道工程安全放在首要位置，并加強 巡查力量，對重點河段加強監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)違法采砂行為，及時 予以查處，實現(xiàn)標本兼治。3 ）違法興建涉河工程案件。按照國家有關(guān)法律法規(guī) 規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)各類工程必須經(jīng)河道主管機關(guān) 審查同意，經(jīng)驗收合格后方可啟用。但是，一些單位未履行 相應的審批手續(xù)即開工建設(shè)；一些項目按照水利部規(guī)定應當 由流域管理機構(gòu)審查，但建設(shè)單位卻向地方水行政主

8、管部門 提出審查申請；還有的在獲得審查同意后，不按照批復要求 施工，給防洪工程安全和防汛搶險工作帶來不利影響；沿河 群眾為了生產(chǎn)、經(jīng)營活動便利，隨意修建房屋、碼頭、上堤 路等設(shè)施。這些違法活動，不但擾亂了河道管理秩序，而且嚴重影響了防洪工程的安全。 *單位將此類案件作為執(zhí)法重 點之一，嚴格依照水法、防洪法的有關(guān)規(guī)定，積極予 以查處，切實保障了防洪安全。4 ）擅自圍湖養(yǎng)魚、圍湖造田案件。上世紀九十年代 初湖區(qū)興起了大規(guī)模的圍湖養(yǎng)魚、圍湖造田等違法行為，這 些行為使湖區(qū)水域面積銳減，嚴重影響了湖泊的調(diào)蓄功能， 給防汛工作帶來巨大壓力。對上述較為突出和典型的違法行為，*單位水行政執(zhí)法隊伍都能夠克服困

9、難，及時處理多年來，*單位強化水行政管理和執(zhí)法工作，各級水 政監(jiān)察隊伍克服執(zhí)法手段缺乏及交通、通訊保障等諸多困 難，開展水行政執(zhí)法，取得較大成績，有效地維護了正常的 水事秩序和防洪安全，為確保流域人民安全和經(jīng)濟社會穩(wěn)定 發(fā)展提供了有力保障。據(jù)統(tǒng)計，1990 - 2016年，*單位共查處水事違法案件 *件，結(jié)案*件，罰沒、賠償及追回款物價值 *萬元。二、*單位水行政執(zhí)法面臨的問題水法、防洪法、河道管理條例等法律法規(guī)雖然確 立了獲得管理單位的法律地位，明確了其管理職責，但配套 的規(guī)范性文件和行政措施尚未出臺，目前，流域水行政執(zhí)法 境遇尷尬，面臨嚴峻的考驗和挑戰(zhàn)， 有許多亟待解決的問題， 需要國家和

10、水利部給予政策支持。（一）水法律法規(guī)體系尚不完善。主要表現(xiàn)在：配套規(guī)范、實施細則不完備；已制定的水法 律法規(guī)不夠具體、針對性不強、可操作性弱；相關(guān)的法律法 規(guī)之間缺乏有機聯(lián)系，有重疊、交叉現(xiàn)象；水行政執(zhí)法監(jiān)督 制度的實體性規(guī)范與程序性規(guī)范的內(nèi)容與形式?jīng)]有高度統(tǒng) 一。如此，水行政執(zhí)法面臨四難： 一是社會水法律意識薄弱， 導致調(diào)查取證難；二是違法當事人拒不簽收配合，導致法律 文書送達難；三是處罰決定下達后，水行政主管部門無強制 執(zhí)行權(quán)，導致決定執(zhí)行難；四是流域管理機構(gòu)直接管理的部 分河道、湖泊的管理范圍由于地方政府的阻撓沒有界定，導 致管理范圍界限不明，責任不清，實施管理難。（二）地方性法規(guī)與法律

11、、行政法規(guī)等相抵觸。目前，流域管理機構(gòu)作為具有行政職能的事業(yè)單位，不具 有立法權(quán)，地方政府享有區(qū)域立法權(quán)，有的地區(qū)不能嚴格執(zhí) 行立法法中“省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會對 報請批準的地方性法規(guī)，應對其合法性進行審查”的規(guī)定， 單方制定一些與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)相抵觸，偏袒地方利益 的地方性法規(guī)，限制流域機構(gòu)的管理權(quán)限和范圍，或者成立 機構(gòu)強行把流域機構(gòu)的管理職權(quán)劃歸地方。根據(jù)國務院取 水許可制度實施辦法、水利部取水許可申請審批程序規(guī) 定等規(guī)定，*單位在沂沐泗直管區(qū)對取水許可實施全額管 理。但是，此外，國家行政法規(guī)的制定較地方性法規(guī)的制定緩 慢，在流域管理與地方利益發(fā)生沖突時法律效力不確定。流

12、 域管理與地方利益發(fā)生沖突時往往上訴至地方法院進行調(diào) 解、審判，地方法院在審理過程中受地方政府干擾，傾向于 維護地方利益，導致流域管理機構(gòu)與地方行政區(qū)域管理部門 在諸多問題上難以協(xié)調(diào)，*問題就是一個典型。這種有法不 依的立法體制現(xiàn)狀決定了流域機構(gòu)履行管理與監(jiān)督職責步 履艱難，極大地阻礙了水行政執(zhí)法工作的健康發(fā)展與完善。（三）實現(xiàn)流域水資源統(tǒng)一管理困難諸多水法規(guī)定，“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域 管理相結(jié)合的管理體制”，從發(fā)展的總趨勢看，對水資源實 現(xiàn)流域統(tǒng)一管理是國際水管理模式，是科學的。流域水資源 統(tǒng)一管理和調(diào)度的實踐證明，流域管理機構(gòu)作為河流生態(tài)代 言人對水資源進行統(tǒng)一管理可以改善地

13、區(qū)生態(tài)環(huán)境，逐步修 復人與自然的和諧關(guān)系；可以限制超耗水省區(qū)的用水，促使 政府在節(jié)水措施和行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上下功夫，促使企業(yè)降低用 水定額、生產(chǎn)節(jié)水產(chǎn)品，有力促進節(jié)水型社會的建設(shè)。但是，*流域水資源管理的實際進程遠遠落后于流域經(jīng)濟社會可 持續(xù)發(fā)展的需要。目前，流域水資源綜合規(guī)劃未見成果，流 域片水功能區(qū)的劃分難度很大，省際各用水戶的初始水權(quán)難 以確定，全國的水資源戰(zhàn)略規(guī)劃尚未編制，*片的可供水量年度分配及水量調(diào)度方案等還沒有制定，*流域水資源進行統(tǒng)一管理的相應辦法還沒有出臺，流域管理機構(gòu)的地位以及 統(tǒng)一組織本流域規(guī)劃、開發(fā)利用和水資源統(tǒng)一管理調(diào)度的職 權(quán)還需在國家的相關(guān)法律中進一步確認。所以，*單

14、位要實現(xiàn)對流域水資源的統(tǒng)一管理還應作艱苦努力，逐步創(chuàng)造條 件，實施有效管理。（四）流域管理與行政區(qū)域管理的水行政執(zhí)法事權(quán)劃 分不明確。流域性是水資源存在的基本規(guī)律，水資源管理必須以流域 為單元，這是水資源管理應該遵循的一條基本原則。加強流 域管理是流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門的共同任務， 這不僅包括流域管理機構(gòu)所承擔的流域統(tǒng)一管理，也包括地 方水行政主管部門在流域規(guī)劃指導下的行政區(qū)域管理。因此 應該建立起流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理 模式。但是2002年頒布的新水法中，對流域管理機構(gòu) 和地方水行政主管部門執(zhí)法事權(quán)的表述過于原則，沒有明確 流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門的執(zhí)法權(quán)

15、限和劃分原 則，“國家對水資源實現(xiàn)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的 管理體制”的結(jié)合點難以確定，使流域管理機構(gòu)和地方水行 政主管部門容易造成管理越位或缺位，管理職能交叉，影響 依法行政的效果。（五）取水許可制度尚需進一步完善。流域取水許可監(jiān)督管理工作相對薄弱。具體表現(xiàn)在以下幾 個方面：一是地方法規(guī)與國家授予流域管理機構(gòu)的取水許可 管理權(quán)限相沖突，有的地區(qū)不認可水利部授予流域管理機構(gòu) 的管理權(quán)限，如在淮河干流 *單位限額管理范圍內(nèi)，本應由 *單位審查取水許可預申請、審批取水許可申請、發(fā)放取水 許可證，但是，流域部分省不依法行政，地方取水許可證重 復發(fā)放，導致流域管理機構(gòu)難以對部分管轄區(qū)域的取水許可

16、 實施有效管理。二是對有些地區(qū)不執(zhí)行取水許可有關(guān)規(guī)定的 行為，流域管理機構(gòu)缺乏必要的強制措施和控制手段。三是取水許可的水量和水質(zhì)管理有所脫節(jié)，部分地區(qū)只注重水量 管理，忽視水質(zhì)管理，引發(fā)了水污染糾紛。（六）水行政執(zhí)法隊伍建設(shè)仍需加強。目前，*單位水政監(jiān)察執(zhí)法裝備不足，嚴重制約水行政執(zhí) 法工作的正常開展。管理單位執(zhí)法經(jīng)費渠道不暢，不能滿足 執(zhí)法工作的需要；通訊、交通等裝備短缺，執(zhí)法巡查沒有相 應保障；人員編制不足，專業(yè)、知識結(jié)構(gòu)不盡合理；津貼待 遇偏低，影響隊伍穩(wěn)定。因此，水行政監(jiān)察隊伍建設(shè)仍需加 強。三、思考與建議依法治水、依法管水，維護河流健康生命是流域機構(gòu) 義不容辭的責任，加強流域水行政執(zhí)

17、法工作是實施流域水行 政管理的重要環(huán)節(jié)。鑒于淮河流域歷史和管理現(xiàn)狀，提出幾 點建議：（一）用科學發(fā)展觀統(tǒng)籌水行政執(zhí)法工作，健全流域 水法制體系。加強水法制宣傳教育，提高全社會的水法制意識。推進流 域水法規(guī)體系建設(shè)，加快制定流域管理配套法規(guī)。用科學發(fā) 展觀統(tǒng)籌水行政執(zhí)法工作，與地方人大和政府法制部門增加 溝通，爭取在地方性法規(guī)批準施行前做好流域行政法規(guī)和地 方水法規(guī)的協(xié)調(diào)工作，為流域水行政執(zhí)法提供法律保障。加 快研究制定淮河流域管理法等相關(guān)法規(guī)的前期工作，為上級 部門立法提供參考。（二）建議全國人大建立地方性法規(guī)審查制度。鑒于部分地方性法規(guī)與國家的法律、法規(guī)等相沖突，建議 全國人大建立地方性法規(guī)

18、審查制度。全國人大法工委專設(shè)“法規(guī)審查備案室”，對地方性法規(guī)進行立法前審查，并對 與憲法、法律、行政法規(guī)等相抵觸的現(xiàn)行地方性法規(guī)，進行 清理，予以修訂或廢止。做到“有法必依”、“違法必究”， 防止行政管理工作中中央管理與地方管理的沖突，真正實現(xiàn) 依法治國，依法治水。（三）進一步提高流域管理機構(gòu)的地位。針對淮河流域水行政管理工作的現(xiàn)狀，建議上級部門通過 立法授權(quán)或委托賦予流域管理機構(gòu)更多的職能與權(quán)限，進一 步提高流域管理機構(gòu)的法律地位和協(xié)調(diào)能力，為流域管理機 構(gòu)當好河流生態(tài)代言人創(chuàng)造條件，在為流域經(jīng)濟社會可持續(xù) 發(fā)展提供防洪、供水安全的同時，維持河流健康生命，改善 流域生態(tài)環(huán)境，為流域建設(shè)小康社

19、會提供有力支撐。（四）建立流域和區(qū)域水行政管理相結(jié)合的長效機制?；春恿饔騼?nèi)各水系大部分為跨省河流，水事關(guān)系錯綜復 雜，省際水事矛盾突出。 水資源以流域為單元， 防洪、灌溉、 供水、發(fā)電、生態(tài)等功能之間相互聯(lián)系。因此，必須探索實 踐水法確立的流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源 管理體制，才能實現(xiàn)以流域水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社 會可持續(xù)發(fā)展的共同目標。應盡快建立淮河流域防洪減災協(xié) 調(diào)機制、流域水資源優(yōu)化配置協(xié)商機制、流域水資源保護與 水污染防治協(xié)作機制、流域水土保持生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)與監(jiān)督機 制等。（五）盡快明確流域管理與行政區(qū)域管理水行政執(zhí)法 事權(quán)劃分。流域與區(qū)域水行政執(zhí)法的事權(quán)劃分不明，直接影響了水行 政執(zhí)法工作的正常開展。因此，*單位有關(guān)部門應對照水法、防洪法、河道管理條例等法律法規(guī)，將 *單位的 水行政管理職責和職權(quán)與地方水行政主管部門間在職