構建高校內控體系思路與方法分析

1、    構建高校內控體系思路與方法分析    陳永明摘要：闡述了高校內控體系的內涵及其基本特點，概括了構建高校內控體系的基本目標和原則，并從內部控制基本五要素出發(fā)，提出了構建高校內控體系的若干思路與方法。關鍵詞：高校；內控體系；思路與方法：f23：adoi：10.19311/ki.16723198.2017.10.056十八大以來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展邁入新常態(tài)和高等教育綜合改革全面推進，高等學校的內外部環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化。高校內部結構層次越來越多，經(jīng)濟活動日趨頻繁、復雜。高校要適應這種新常態(tài)，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略，就必須構建科學合理的高校內部控制體系

2、。2015年12月，財政部頒發(fā)了關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見（財會201524號，以下簡稱單位內控指導意見）的文件，根據(jù)文件精神，高校為規(guī)范學校經(jīng)濟和業(yè)務活動，提高學校內部治理水平，如火如荼地開始了學校內部控制體系的建設之旅。1高校內部控制體系的內涵及特點簡而言之，高校內部控制體系是指學校全體教職員工為實現(xiàn)內部控制目標而制定和實施的自我協(xié)調、自我約束的控制系統(tǒng)。高校內控體系的內涵是學校嚴格遵循國家法律法規(guī)，保障高校業(yè)務活動正常有序進行、保證財務信息真實完整、保障資產(chǎn)安全和有效使用、提高資金使用效益、降低財務風險和經(jīng)營風險、提高學校內部治理水平和公共服務效能，在高校內部管理體系

3、中建立的一系列控制方法、措施和程序。高校內部控制體系具有以下特點：（1）全面性。內部控制是對高校一切業(yè)務活動的全面控制。（2）常態(tài)化。高校內部控制貫穿于學校的整個工作流程和日常管理之中，不是階段性或突擊性工作。（3）關聯(lián)性。體系中各項控制活動相互關聯(lián)，相互影響。（4）潛隱性。體系中各控制活動融合在學校一切業(yè)務、經(jīng)濟活動之中，不獨立顯現(xiàn)于一般管理工作之外。（5）目標多元化。高校業(yè)務多元化和經(jīng)濟活動多元化必然導致內部控制目標多元化。2構建我國高校內部控制體系的基本目標和原則培養(yǎng)高級人才、進行科學研究和提供社會服務是我國高校的宏觀目標，高校的微觀目標即為高校內部控制目標。根據(jù)單位內控指導意見文件精神

4、指引，構建我國高校內部控制體系的基本目標可以概括為：以規(guī)范關鍵崗位和重點領域的經(jīng)濟和業(yè)務活動流程為主線，以內部控制評價為導向，以信息系統(tǒng)為支撐，將控制對象從經(jīng)濟活動層面拓展到全部業(yè)務活動和內部權力運行范疇，建立健全科學高效的內部控制體系，保證高校經(jīng)濟和業(yè)務活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，不斷提高學校內部治理水平和公共服務效能。為保障高校內部控制體系與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應，權責一致、制衡有效、運行順暢、執(zhí)行有力、管理科學，在構建高效內部控制體系過程中應依照以下原則進行設計。2.1合法性原則高校內部控制體系的建立必須符合國家法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度，同時，它也是對

5、國家統(tǒng)一頒布的法律法規(guī)的有益補充。依法治校，依法行政，高校內控體系是高校全體教職員工開展業(yè)務的行動指南，任何機構和個人不得凌駕于體系之上。2.2整體性原則整體性原則要求高校內控體系系統(tǒng)、全面。根據(jù)美國coso報告，將內控體系劃分為控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監(jiān)控五個基本要素。我國高校內控體系建設應據(jù)此五要素進行全面、系統(tǒng)的分層設計，讓內部控制滲透于學校一切經(jīng)濟活動及部門業(yè)務中，使學校各部門各崗位按特定目標相互協(xié)調、相互制約地發(fā)揮作用，全面完成內控體系設計的總體目標。2.3制衡性原則部門之間、崗位之間相互制衡是內部控制體系的重要原則，其主要內容為將有關責任進行分配，使單獨的部門或崗

6、位對任何一項或幾項業(yè)務活動無完全的處理權，必須經(jīng)過其他部門或崗位的協(xié)同處理。同時，內部控制的檢查、評價部門或崗位也應獨立于內部控制的建立和執(zhí)行部門或崗位。兩個或以上相對獨立的不相容部門或崗位環(huán)境確保各項業(yè)務的相互監(jiān)督和牽制。2.4適應性原則高校內部控制體系的構建應有效結合學校內外部環(huán)境特征，根據(jù)高校內外部環(huán)境的演變而實時更新、完善，確保高校內部控制體系始終保持充沛的活力和強大的適應性。2.5成本效益原則要保證內部控制的效果就必須設置較多的控制環(huán)節(jié)，高校內部機構和崗位設置必須相應增多，這在一定程度上推升了控制活動的成本。因此，構建高校內控體系要嚴格遵循成本效益的原則，充分發(fā)揮內部控制的功能，力爭

7、以較小的成本獲取最大的經(jīng)濟效益和管理效益。3構建高校內部控制體系的思路為充分發(fā)揮高校內控體系的效能，體系的構建應緊緊圍繞高校內部控制環(huán)境的優(yōu)化、風險的評估與控制、內部控制流程的科學化、健全信息溝通機制和內控監(jiān)控等環(huán)節(jié)，從而執(zhí)行規(guī)章制度、改善工作效率、提高財務安全、降低職務犯罪，全面提升學校治理水平。3.1優(yōu)化內部控制環(huán)境內部控制環(huán)境是整個高校內部控制體系的第一環(huán)節(jié)，在內部控制體系中占據(jù)著決定性的地位，對內控體系的其他要素具有先導作用。高校內部控制環(huán)境的范疇主要包括合理的學校組織結構、明確的崗位職責及高效的員工內控執(zhí)行能力。（1）完善高校治理結構，科學設立內部組織機構。高校應進行內部機構改革，從

8、內部控制的角度出發(fā)，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、互相制約的原則，根據(jù)業(yè)務性質、范圍與管理架構，科學合理地設立內設機構。制定高校章程，明確規(guī)定內部組織的職權，界定內部組織間的專有權力、共有權力和協(xié)商權力，分事行權，分崗設權，分級授權，加強高校內部權力制衡。高?？稍O立監(jiān)事會，引入社會力量對學校內部管理進行監(jiān)督控制。（2）增強內部控制意識，提高內部控制執(zhí)行力。無論高校領導者、管理者，還是普通教職員工，都應牢固樹立內部控制意識，在各類經(jīng)濟和業(yè)務活動中，自覺執(zhí)行內部控制措施。高?？赏ㄟ^宣傳教育、定期培訓，全面提高學校全體人員內部控制執(zhí)行力，在高校管理過程中，不斷創(chuàng)新內部控制機制和內容，構建科學、系統(tǒng)的

9、內部控制體系。同時，建立全面系統(tǒng)的內控責任、考核和激勵體制，也將大幅提高高校內控執(zhí)行力。 3.2建立科學的風險評估體系科學的風險評估體系是高校內控體系不可分割的重要組成部分。通過風險評估，高?？捎行У刈R別存在的潛在風險，制定出相應的風險控制制度及風險預警、應急措施。高?？赏ㄟ^如下過程建立行之有效的風險評估體系：設立風險評估機構；制定相應的風險評估指標；定期和不定期考核檢查；信息反饋；經(jīng)過反復幾次修正形成風險矩陣，確定風險控制的關鍵部門和關鍵節(jié)點，最終建立科學的風險評估體系。風險評估體系的內容主要涵蓋：內部控制工作的組織結構、內部控制機制的建設、內部管理制度的完善、內部控制關鍵崗位工作人員的管理

10、、預算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理情況、建設項目管理、合同管理等。3.3完善內部控制流程內部控制流程完善與否是高校業(yè)務活動能否有序進行的關鍵。高校應梳理內部管理流程，綜合考慮每個管理部門架構層次、功能范圍、性質屬性、規(guī)模大小等方面的差異性，有效運用不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產(chǎn)保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內部公開等內部控制基本方法，制定系統(tǒng)的、全面的內部控制流程，加強對單位層面和業(yè)務層面的內部控制，實現(xiàn)內部控制體系全面有效。3.4健全信息溝通機制在內部控制體系中，信息的有效溝通與反饋是協(xié)調各個內控活動的重要環(huán)節(jié)。良好而有效的信息溝通機制可以保障信

11、息橫向、縱向傳遞的暢通，使學校所有人員充分了解學校的運行狀態(tài)、準確把握工作的進展狀況和及時反饋出現(xiàn)的問題。健全信息溝通機制，高校應建立涵蓋學校全部業(yè)務和經(jīng)濟活動的信息系統(tǒng)，全面、及時、準確地披露學校需要的內部、外部各種信息，對這些數(shù)據(jù)進行科學系統(tǒng)的分析，以支撐學校領導者決策、管理者管控和普通教職工行為規(guī)范。加強信息系統(tǒng)建設，必須建立高效的學校信息化平臺。高校信息平臺要實現(xiàn)人力資源、財力資源、物力資源的信息共享，整合各職能部門的業(yè)務流，利用發(fā)達的網(wǎng)絡技術，加強部門間業(yè)務活動的協(xié)作和監(jiān)督，降低內部人人為操縱的機會與概率，確保高校內部控制的有效實施。信息溝通機制亦需要建立相關的標準對其進行評估。建立

12、完善的內控報告制度，充分保障內控信息公開。按照行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）的要求，根據(jù)內部控制建立和實施的具體情況，積極開展內部控制的自我評估。單位內部控制自我評估情況應當作為部門決算報告和財務報告的重要組成內容進行報告。建立規(guī)范有序、及時可靠的內部控制信息公開機制，積極推進內部控制信息公開，充分發(fā)揮信息公開對內部控制建設的監(jiān)督作用。3.5強化內部控制監(jiān)控強制性地內部控制監(jiān)督檢查、自我評價和持續(xù)改進才能充分保證內控體系長期健康運行。內部控制監(jiān)控貫穿于高校內部控制體系的全過程，各級人員、各級機構應積極參與內控監(jiān)控，形成監(jiān)督合力。各級人員應深刻理解并嚴格執(zhí)行相關規(guī)章制度、工作流程、操作規(guī)程、注

13、意事項。紀監(jiān)部門、審計部門、財務部門及內控評價機構在各自的業(yè)務范疇，運用相應控制原則，多方共建、各有側重、有機結合，全方位實現(xiàn)對內部控制的監(jiān)控。在高校治理過程中，依據(jù)高校內部控制評測的相關規(guī)定，內部控制的定期檢查和評價與專項檢查監(jiān)督相結合，及時發(fā)現(xiàn)學校所面臨的內、外部風險，找出學校治理中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，針對學校的重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排和大額資金使用等活動，檢查是否符合內部控制的要求，是否履行科學論證與集體討論的決策管理程序。高校應將內部控制評價作為學校財務收支審計、預決算審計、專項資金審計、績效審計、工程決算審計、干部經(jīng)濟責任審計等報告中必須包含的內容。高

14、校通過內控體系的自我評價，評估內部控制體系的有效性、全面性、制衡性和適應性，持續(xù)性地完善內部控制體系。4構建高校內部控制體系的方法自單位內控指導意見頒布以來，各高校根據(jù)本校內控建設的具體情況，大力完善內部控制制度，積極推進內控體系構建。目前，各高校采取的辦法主要分為自上而下自主開展和聘請國內知名會計事務所或咨詢公司等中介機構協(xié)助開展兩類。中介機構由于具有更多的實踐經(jīng)驗和更強的專業(yè)性，能有效保證內部控制體系構建工作有質有量的進行，我們建議高校在構建高校內部控制體系時，最好聘請信譽度高、工作質量強的專業(yè)機構協(xié)助開展工作。實際上，雙一流高校在構建內控體系時多采取這一種辦法，其主要工作流程大致如下：（

15、1）內控體系構建項目啟動，進行中介機構的招標工作。在標書的撰寫過程中，高校盡可能與中介機構就學校內控體系現(xiàn)狀溝通，將學校內控目標表述清晰完整。（2）中介機構對學校內控體系現(xiàn)狀進行現(xiàn)場調研與測試。調研的方式包括問卷調查、現(xiàn)場訪談、統(tǒng)計分析等多種形式。針對訪談內容、規(guī)章制度進行符合性和實質性測試，進一步了解和剖析學校內控管理現(xiàn)狀。在此基礎上，結合學校業(yè)務流程對學?，F(xiàn)有內控體系進行整體性評估，形成評估報告。（3）梳理與優(yōu)化業(yè)務流程，建立內控評價考核機制，形成控制文檔。梳理業(yè)務流程圖，辨別高校治理中的關鍵風險點，形成針對性的學校風險數(shù)據(jù)庫、風險控制矩陣、缺陷整改建議，最終達到業(yè)務流程風險化、系統(tǒng)化、標

16、準化、文檔化。（4）內部控制與信息系統(tǒng)的無縫銜接。將各業(yè)務流程中的關鍵控制點最大限度地匹配到信息系統(tǒng)的功能中，更大程度保證控制手段的有效，控制效果的真實可靠。（5）內部控制培訓。包括對各級管理層和業(yè)務層的內控理念宣講、內控體系培訓、內控實施指導等，從上到下貫徹內部控制理念，提高內部控制執(zhí)行力。高校內控體系的構建要結合各自學校的實際情況，將散布于高校管理各個方面的相關元素按照體系的標準進行修正和整合，讓內控體系具有更強的系統(tǒng)性和科學性。高校內控體系構建引入中介機構，有利于高校內部控制體系構建工作整體策劃，明確建設目標、建設思路與建設方法，確定項目建設階段和實施工作計劃。高校應以內控體系構建為契機，將內控作為強化高校管理