農(nóng)村低保政策與精準(zhǔn)扶貧協(xié)同推進(jìn)研究

1、276個(gè)行政村-修奈曼旗嚥平理庫(kù)倫旗e新市新民市0©蘇沁旗寧我縣朝陽(yáng)市朋化縣禺場(chǎng)i服象 古族自治縣克甸滿族 自制ist后旗沈陽(yáng)爾虺。e錦州市軒縣八承叭qs岫宕満旗9皴魚（b0自治縣自治計(jì)gi 一青刪族 6治縣g3os64$cmg16g91g1113圖1建昌縣位于遼寧西南部（圖中陰影部分）農(nóng)村低保政策與精準(zhǔn)扶貧協(xié)同推進(jìn)研究以遼寧省建昌縣為例遼寧省建昌縣位于遼寧省環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)，東與葫蘆島市區(qū)接壤，南與秦皇 島毗鄰，西望承德，北靠朝陽(yáng)（如圖1所示）?？h域總面積3195平方公里，人1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū),口 63萬(wàn)，有漢、蒙、滿、回等25個(gè)民族。全縣27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),縣域經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)建昌縣以“牛態(tài)立縣

2、、農(nóng)業(yè)富縣、工業(yè)強(qiáng)縣、旅游興縣”為其發(fā)展戰(zhàn)略，多 舉并措，穩(wěn)步推進(jìn)，近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持比較穩(wěn)定的增長(zhǎng)速度?！笆濉逼陂g，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值累計(jì)303.5億元 較“十一五”增長(zhǎng)47%, 其屮2015年實(shí)現(xiàn)55億元，如表1所示。一般公共預(yù)算收入累計(jì)完成25.3億元, 較“十一五”增長(zhǎng)60.4%,其中2015年完成3.2億元。全社會(huì)固定資產(chǎn)投資累計(jì) 完成200.8億元 較“ 一五”增長(zhǎng)48.6%,其中2015年完成13億元。2015年, 農(nóng)民人均可支配收入實(shí)現(xiàn)10084元，同比增長(zhǎng)8%o 資料來源：建昌政府網(wǎng)：建昌概況 readnews.asp?newsld=517 資料來源：2016年建昌縣政府

3、工作報(bào)告.en/e readnews.asp?newsld=6232年份地區(qū)生產(chǎn)總值（萬(wàn)元）公共財(cái)政預(yù)算收入（萬(wàn)元）農(nóng)民人均可支配收入（元）2015550000320001008420146200005413594242013551000600169325在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，建昌形成以二、三產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，第一產(chǎn)業(yè)受自然 條件（耕地面積、旱澇災(zāi)害等）限制占比呈逐年下降趨勢(shì)，如表2所示。“十二 五”期間，建昌遭受了三次嚴(yán)重的旱澇災(zāi)害，農(nóng)業(yè)損失巨大；在宏觀經(jīng)濟(jì)步入新 常態(tài)后，建昌以礦產(chǎn)資源開發(fā)利用為主的縣域工業(yè)受到嚴(yán)重影響；服務(wù)業(yè)在整體 經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣的情況下，

4、呈現(xiàn)岀較好的發(fā)展勢(shì)頭，增加值累計(jì)實(shí)現(xiàn)134.2億元, gdp占比達(dá)到44.2%,成為縣域經(jīng)濟(jì)的支撐產(chǎn)業(yè)。表2建昌近三年第一、二、三產(chǎn)業(yè)對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)情況單位：億元年份第一產(chǎn)業(yè)第二產(chǎn)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)201511.915.435.6201413.716.232.120131517.622.5自然資源與文化歷史建昌縣擁有得天獨(dú)厚的自然資源和歷史人文資源，環(huán)境優(yōu)美，地理位置優(yōu)越, 交通便利。在礦產(chǎn)資源方面，建昌礦藏豐富，目前境內(nèi)已探明礦藏七大類29個(gè)品種。 在生態(tài)資源方面，建昌更是被人稱為遼西大地上的“綠色明珠” o在歷史人文資源方面，建昌位于享譽(yù)中外的紅山文化遺址上游，全縣境內(nèi)文 物點(diǎn)300余處。此

5、外，建昌民間鼓樂、大鼓、燈官秧歌已列入遼寧省非物質(zhì)文化 遺產(chǎn)。另外，建昌還是革命老區(qū)，擁有深厚的紅色文化底蘊(yùn)。豐富的自然和人文資源是建昌發(fā)展的強(qiáng)大底氣所在。但是，優(yōu)勢(shì)資源的利用 效率和質(zhì)量仍有待優(yōu)化和提高。貧困問題與脫貧工作建昌是多年的國(guó)家級(jí)、省級(jí)貧困縣，經(jīng)過多年的扶貧工作，全縣貧困人口由 2010年的20.3萬(wàn)人減少到2015年的5.78萬(wàn)人，成效顯著。其中，涌現(xiàn)出梅杖子村、青牛山村等眾多脫貧示范典型。黨的十八屆五屮全會(huì)提出到2020年要實(shí)現(xiàn)全部貧困縣摘帽，建昌縣自然也 位列其中。為此，建昌積極推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作，有效推動(dòng)建檔立卡工作的落實(shí), 創(chuàng)新出貧困戶識(shí)別的“八步工作方法”和“三短一長(zhǎng)”四

6、個(gè)公示制度。截止目前, 已順利完成全縣126個(gè)貧困村的建檔立卡工作。建昌現(xiàn)有農(nóng)村低保對(duì)象9719戶（20830人），按照葫蘆島市自2015年7月1 口起實(shí)施的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，建昌縣農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每年2820元。據(jù) 悉，2016年葫蘆島市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)將提高15%以上駡屆時(shí)建昌農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)將 有望提高到每人每年3243元。另外，農(nóng)村低保戶還將在子女入學(xué)、新農(nóng)合和養(yǎng) 老費(fèi)交納等方面享受減免照顧。在精準(zhǔn)扶貧工作開展過程中，這些低保戶將被列 入精準(zhǔn)扶貧名單。但實(shí)踐證明，一些農(nóng)村低保戶存在“安于現(xiàn)狀，不思進(jìn)取”的 狀況，拒絕參與到脫貧實(shí)踐當(dāng)屮，阻礙精準(zhǔn)扶貧工作順利開展。上篇堅(jiān)定精準(zhǔn)扶貧信念：開會(huì)確定

7、養(yǎng)牛戶梅杖子村位于建昌縣石佛鄉(xiāng)東北部，是全縣126個(gè)貧困村的典例，其貧困 問題及精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)踐是建昌縣的縮影。全村共有建檔立卡戶73戶，193人, 其屮低保戶37戶，93人，一般貧困戶35戶，100人（如圖2）。村民收入主要 以種地、打工、養(yǎng)殖為主，村內(nèi)無(wú)集體收入。3資料來源：朱勤:今年遼寧省城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)平均提高7%,遼寧日?qǐng)?bào) 圖2梅杖子村建檔立卡戶公示板2015年12月14 0,村黨支部書記段國(guó)軍和村委會(huì)副主任林培學(xué)親白入戶， 來到村內(nèi)黨員家中，通知次日在村委會(huì)議室召開黨員會(huì)議，此次會(huì)議內(nèi)容主要是 在前期確定的建檔立卡戶中選擇“有脫貧能力”的家庭動(dòng)員他們“養(yǎng)牛脫貧”。段書記和林副主任對(duì)此次

8、會(huì)議非常重視，挨戶通知完后，天色己晚，二人并 沒有回到各自家中，而是又來到村委會(huì)，一方而為明天會(huì)議做一些前期準(zhǔn)備工作, 另一方面他們二人又根據(jù)自己的了解對(duì)建檔立卡戶做了初步篩選，并達(dá)成一致意 見。就這樣，村委會(huì)的燈光一直到晚上11點(diǎn)多才熄滅。12月15日8時(shí)許，黨員陸續(xù)來到村會(huì)議室，段書記見人已基木到齊，便要 求大家保持安靜準(zhǔn)備開會(huì)。35名黨員，實(shí)際參會(huì)33名，未參會(huì)的兩名黨員因確 有急事而不能出席，符合開會(huì)的法定人數(shù)要求。會(huì)議開始。段書記和林副主任兩人首先重申本次開會(huì)的主要議題，然后將事 先打印好的建檔立卡戶名單發(fā)給與會(huì)黨員，囑咐各位黨員為自己認(rèn)為適合“養(yǎng)牛 脫貧”的建檔立卡戶進(jìn)行無(wú)記名投票

9、，并要保證客觀公正。經(jīng)過大約半個(gè)小時(shí)后，與會(huì)黨員在經(jīng)過慎重考慮后做出了自己的選擇。段書 記馬上組織統(tǒng)計(jì)選票，并公開唱票。投票結(jié)果顯示，黨員選票比較集中的有35 戶。針對(duì)被選出的35戶，段書記再次組織黨員發(fā)表意見，剔除爭(zhēng)議較大的兩戶, 33戶被確定為“養(yǎng)牛脫貧”對(duì)象，其中15戶為低保戶，18戶為一般貧困戶。在做了相關(guān)記錄后，木次會(huì)議順利宣告結(jié)束。精準(zhǔn)扶貧遇挑戰(zhàn)：公示惹抗議12月16 h,段書記組織村委干部將昨日會(huì)議結(jié)果張貼公示。張貼地點(diǎn)位于 村內(nèi)幾處人流量較大的地方，公示內(nèi)容經(jīng)過村民的口 口相傳很快取得了比較好的 傳播效果。很快，一些村民開始通過電話聯(lián)系段書記和林副主任，有的村民甚至直接來 到村

10、委來找段書記和林副主任“抱怨”。這些村民有的是在抱怨自己為何沒有被納入到“養(yǎng)牛脫貧戶”，有的則抱怨 為何將自己納入到“養(yǎng)牛脫貧戶”。前者多是看好被納入精準(zhǔn)扶貧戶后所能享受 到的政策優(yōu)惠，后者則對(duì)精準(zhǔn)扶貧前景持悲觀態(tài)度。值得注意的是，后者全部是 已經(jīng)被納入到精準(zhǔn)扶貧名單的“低保戶”。段書記和林副主任讓打電話“抱怨”的民村也來到村委會(huì)。過了一段時(shí)間, 相關(guān)村民基本到齊，如圖3所示。圖3調(diào)解現(xiàn)場(chǎng)對(duì)于未能納入到“養(yǎng)牛脫貧戶”的村民，段書記和林副主任將相關(guān)評(píng)選標(biāo)準(zhǔn) 和評(píng)選過程向其講解，并當(dāng)場(chǎng)拿這些村民的條件與評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)作比較。面對(duì)事實(shí)， “抱怨”的村民表示同意評(píng)選結(jié)果，就這樣這類村民的問題得到了比較順利的

11、解 決。對(duì)于不愿進(jìn)入“養(yǎng)牛脫貧戶”的村民，段書記和林副主任安撫他們的情緒， 并同樣向他們介紹相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和過程，但是效果并不理想。低保戶潘樹平首先站出來說：“我兒子出車禍死了，哪有心情去養(yǎng)牛，我們 安安穩(wěn)穩(wěn)拿個(gè)低保，餓不死就行，一旦養(yǎng)牛賠了，拉一屁股債，那時(shí)候我們咋整？ ” 看到有人出來抱怨，其他人也爭(zhēng)相訴說自己家的“苦衷”，現(xiàn)場(chǎng)陷入混亂?？吹竭@種狀況，段書記認(rèn)識(shí)到已不具備調(diào)解條件，便大聲喊道：“大家保持 安靜，咱們一個(gè)村里住著，大家信我老林一次，我一定會(huì)妥善處理此事，今天大 家先回去吧！” o見林書記都這么說了，畢竟一個(gè)村里住著，村民中有人提議： “先回家吧，看老林咋辦！”，就這樣，村民逐漸散去

12、。今天的調(diào)解雖然暫告一段落，但是段書記和林副主任的調(diào)解難題才剛剛開 始。中篇精準(zhǔn)扶貧不動(dòng)搖：村委再次組織會(huì)議而對(duì)一些低保戶拒絕參與“養(yǎng)牛脫貧”的情況，段書記組織村委班子主要成 員開會(huì)，討論如何解決部分低保戶不愿“養(yǎng)牛脫貧”的問題。2015年12月17日上午九點(diǎn)，村委班子成員如期來到村委辦公室開會(huì)，段 書記率先介紹了當(dāng)前有10戶低保戶拒絕參與到“養(yǎng)牛脫貧”當(dāng)中，木來以為是 便民利民的好事，這種狀況確實(shí)始料未及。林副主任直言：“這些人就是窮慣了，太懶了”，對(duì)于這種評(píng)論，村委班子 其他成員紛紛表示同意，段書記更是認(rèn)可這種看法。村委班子成員之所以會(huì)有這種看法其實(shí)是有原因的，村里探索建立起“貸款 +購(gòu)買

13、+喂養(yǎng)+牛糞處理+成品牛銷路”全程管家式模式，并通過與縣農(nóng)村信用社合 作為毎戶養(yǎng)牛戶能夠爭(zhēng)取到3年3萬(wàn)元額度的貸款，且擔(dān)保簡(jiǎn)單、利息低，如此 優(yōu)惠的條件與那些低保戶的反應(yīng)形成鮮明對(duì)比。段書記認(rèn)為當(dāng)務(wù)z急是研究如何解決問題，提議其他成員出謀劃策。經(jīng)過一 番討論，大家意見趨向一致，即先前確定的那些低?！梆B(yǎng)牛脫貧戶”肯定是要上 項(xiàng)目的，因?yàn)橹霸u(píng)選標(biāo)準(zhǔn)和過程都是相對(duì)公平的，應(yīng)采取“逐戶走訪，各個(gè)擊 破”的方式加以解決。精準(zhǔn)扶貧啃骨頭：逐家入戶勸解與游說為了不讓這些“阻撓戶”影響整體項(xiàng)目推進(jìn)，事不宜遲，段書記和林副主任 決定立即展開入戶勸解工作。在此之前，村委班子成員按照勸解難易程度對(duì)“阻撓戶”進(jìn)行了

14、排序，并決 定按照由難到易的原則開展勸解工作。12月18 口，段書記和林副主任兩人親自 入戶勸解。首先，段書記和林副主任來到了村民潘樹平家開展勸解工作，如圖4所示， 耐心詢問其抵制原因。圖4段書記正在勸解潘樹平夫婦潘樹平直言道：“我跟老伴這樣湊合過著挺好，養(yǎng)啥牛？萬(wàn)一賠了咋整？ ”,段書記馬上說道：“老潘，你不能這么合計(jì)？這樣過日子外債啥吋候能還上？現(xiàn) 在國(guó)家政策這么好，你得好好利用??！”面對(duì)段書記的勸解，潘樹平夫婦似乎聽不進(jìn)去，反復(fù)強(qiáng)調(diào)自己現(xiàn)在這樣挺好, 不需要養(yǎng)牛。見此情形，段書記只好無(wú)奈地說：“老潘，你再好好考慮一下。” o 第一戶的勸解工作就這樣無(wú)果而終。精準(zhǔn)扶貧“窩里反”家受埋怨第一

15、天勸解工作的碰壁使段書記心情低沉，回家呆呆地坐在凳子上，腦子里 一片空白。妻子正在忙家務(wù)，見段書記也不幫一把手，氣便不打一處來，開始數(shù)落起段 書記來。妻子先是埋怨段書記就知道忙村里的事，家里一點(diǎn)也不操心。后來，甚 至說道：“干了這么多年書記，凈往里搭錢了，啥好處也沒落著，憑你的工作成 果好歹給調(diào)到鎮(zhèn)里去工作啊，你看看現(xiàn)在家里都成啥樣了？ ”面對(duì)妻子的埋怨，段書記心里很清楚這些年自己對(duì)家里虧欠太多。只能解釋 說：“整個(gè)縣里都這樣，我也不能撒手不管了，咱辦事兒不能那么整。”妻子這樣的埋怨并不是第一次了，像段書記這樣的村官每次只能這樣“對(duì)付” 家人。埋怨只是一時(shí)，但工作還得繼續(xù)，接下來如何勸解這些“

16、阻撓戶”才是重點(diǎn), 段書記如是想。精準(zhǔn)扶貧要反思：回頭看與向前干經(jīng)過了前一次失敗的勸解經(jīng)歷后，段書記認(rèn)識(shí)到下一步不能再那么唐突地開 展工作。于是，第二天一大早便來到了村委辦公室期待與大家研究如何開展下一 步工作。村委成員一致認(rèn)為之前的工作開展有些唐突，需要進(jìn)一步理清思路。林副主 任提議：“他們的主要顧慮就是怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，而且確實(shí)長(zhǎng)期以來享受低保，變懶了， 我們應(yīng)該在下一步的工作中主攻他們的軟肋，給他們以看得見摸得著的希望?！?其他村委班子成員也紛紛表達(dá)了 t己的看法。村委成員的觀點(diǎn)與段書記的想法不謀而合，段書記和其他進(jìn)一步商量了下一步勸解工作的具體細(xì)節(jié)。作為書記，段書記鼓勵(lì)村委成員要排除顧慮，齊心

17、協(xié)力 把這件事干成。精準(zhǔn)扶貧遇挑戰(zhàn)：低保戶的小算盤12月20 h,段書記和村委其他成員一起又來到了村民潘樹平家，在前一次 失敗勸解經(jīng)歷的基礎(chǔ)上，段書記的勸解工作顯得更有底氣。一上來，段書記便將養(yǎng)牛的政策優(yōu)惠條件悉數(shù)擺給潘樹平夫婦，并說明盡管 低保政策的待遇越來越高，但長(zhǎng)期享受低保并不是長(zhǎng)久之策，想要過好日子還得 靠自己的雙手致富。潘樹平雖還是心有顧慮，但似乎有些松動(dòng)，問道：“我從沒養(yǎng)過牛，買了牛 萬(wàn)一養(yǎng)死了，賠錢了咋整？ ”，“萬(wàn)一我到后來又返貧了，我還能享受低保嗎？ ”， 看似平常的兩個(gè)問題，卻道出了沉積在像潘樹平一家這樣的低保戶的根本顧慮。見此情形，段書記連忙解釋道：“老潘，這次村里上養(yǎng)牛

18、項(xiàng)目村里是經(jīng)過慎 重考慮的，你們的顧慮村里都考慮到了，有村里做你們的堅(jiān)強(qiáng)后盾，村里會(huì)為你 們提供全程服務(wù)，你就放心去致富吧！假使你到最后返貧了，只要符合低保條件, 村里依舊會(huì)按照規(guī)定給你辦低保，這你大可放心?！甭牭竭@番話，潘樹平夫婦的心里顧慮終于被打消，表示只要村里提供保障， 他們?cè)敢鈪⑴c到“養(yǎng)牛脫貧”項(xiàng)目中。就這樣，第一座“山頭兒”攻下。有了第一次的成功勸解經(jīng)驗(yàn)，此日，其他9戶的勸解工作開展也水到渠成, 工作開展相對(duì)順利，其中5戶表示同意參與“養(yǎng)牛脫貧”，4戶表示再慎重考慮 一下?？傮w上，勸解工作還是向前推進(jìn)了一大步。精準(zhǔn)扶貧捷報(bào)傳:“小眾”變“大眾”看到大部分“阻撓戶”紛紛選擇參與到“養(yǎng)牛

19、脫貧”項(xiàng)目當(dāng)中，在接下來的 幾天中，剩下的4戶也以各種方式（電話或當(dāng)面）表示愿意參與“養(yǎng)牛脫貧”。聽到“阻撓戶”接連同意參與到“養(yǎng)牛脫貧”項(xiàng)fi當(dāng)中，包括段書記在內(nèi)村 委班子成員由衷的高興，不僅是因?yàn)樽约旱墓ぷ鞯玫搅舜迕竦恼J(rèn)可，更是因?yàn)橄?一步精準(zhǔn)扶貧工作終于又能向前推進(jìn)了。段書記更是表達(dá)：“能夠幫助這些有脫 貧能力的家庭真正脫貧是我們這些村干部的最大期望。”喜訊傳來固然是好事，但段書記深知其屮有些“阻撓戶”雖然口頭上同意了, 但是決心還不是那么堅(jiān)定，還需要為他們?cè)俅蛞淮螝?。尾聲精?zhǔn)扶貧破藩籬：現(xiàn)實(shí)困境要“打氣”2016年1月8日，段書記和林副主任召集先前拒絕參與到“養(yǎng)牛脫貧”當(dāng) 屮的那些低保

20、戶來到村委辦公室為他們打氣兒。意料之中，現(xiàn)場(chǎng)仍有人表達(dá)自己的擔(dān)憂，這使得村委班子成員更加肯定了召 開此次動(dòng)員會(huì)的正確性。林副主任向村民細(xì)致介紹了養(yǎng)牛的安全性和收益的可觀 性，給村民們最后吃了一顆強(qiáng)力“定心丸”。在聽到林副主任的講解之后，村民們的疑慮逐漸打消，紛紛表示自己肯定會(huì) 參與養(yǎng)牛，這也給村干部們吃了一顆“定心丸”。至此，這樣關(guān)于“養(yǎng)牛風(fēng)波” 的勸解工作結(jié)束了?！梆B(yǎng)牛風(fēng)波”的勸解工作雖然結(jié)束了，但是也暴露出精準(zhǔn)扶貧過程中遇到的 一些問題。農(nóng)村低保待遇不斷提高，本應(yīng)成為精準(zhǔn)扶貧工作的“賢內(nèi)助”，為何 當(dāng)前卻成為影響精準(zhǔn)扶貧工作開展的障礙之一，以致于一些低保戶“寧愿守住低 保戶，也不走向致富路

21、”。農(nóng)村低保政策與精準(zhǔn)扶貧工作如何協(xié)同推進(jìn)案例分析1引言貧困問題是最尖銳的國(guó)際社會(huì)問題之一。我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量也十分龐大。農(nóng) 村將是我國(guó)的主要“扶貧陣地”。黨的十八屆五中全會(huì)提岀到2020年要實(shí)現(xiàn)全 部貧困縣摘帽。時(shí)間緊迫，任務(wù)繁重，要想完成這一目標(biāo)，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村扶貧 政策必然要進(jìn)行改革與優(yōu)化，下一階段的扶貧工作也應(yīng)切實(shí)推動(dòng)由“大水漫灌” 向“精準(zhǔn)滴灌”的轉(zhuǎn)變。然而實(shí)際上我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行低保政策若干內(nèi)容卻阻滯了精 準(zhǔn)扶貧工作有效實(shí)施，建昌縣梅杖子村就面臨著這一問題。建昌縣不僅是多年的國(guó)家級(jí)、省級(jí)貧困縣，也是現(xiàn)任遼寧省委書記李希的扶 貧聯(lián)系點(diǎn)，梅杖子村則是該縣126個(gè)貧困村中典例。一方面，該村貧困問

22、題及脫 貧工作實(shí)踐是建昌縣精準(zhǔn)扶貧工作的一個(gè)縮影；另一方而，該村在推行“養(yǎng)牛脫 貧”時(shí)遭遇到的“低保阻撓”則是農(nóng)村低保政策與精準(zhǔn)扶貧工作沖突的縮影?，F(xiàn)階段的農(nóng)村扶貧工作開展處于新i口交替期，即農(nóng)村低保政策與精準(zhǔn)扶貧 “雙輪并行”的模式。理論上，二者的結(jié)合應(yīng)產(chǎn)?！?1+1>2”的效果，但實(shí)際上, 二者的同步運(yùn)行甚至出現(xiàn)“1+k2”的結(jié)果。為更好地分析農(nóng)村低保政策和精準(zhǔn)扶貧協(xié)同推進(jìn)問題，本案例從遼寧建呂梅 杖子村實(shí)施精準(zhǔn)扶貧過程屮出現(xiàn)的“養(yǎng)牛風(fēng)波”入手，旨在探討以下幾個(gè)問題：一是以梅杖子村精準(zhǔn)扶貧工作遇到的“養(yǎng)牛風(fēng)波”為例，分析我國(guó)農(nóng)村低保 政策與精準(zhǔn)扶貧之間存在著什么沖突？二是農(nóng)村低保政策

23、和精準(zhǔn)扶貧政策本質(zhì)和過程具有目標(biāo)一致性，但是，在實(shí) 施過程中卻存在著沖突，那么，這些沖突從何而來？三是基于以上問題的思考，探究應(yīng)該如何破除制度變遷屮的路徑依賴問題， 換言之如何促進(jìn)農(nóng)村低保政策與精準(zhǔn)扶貧政策的協(xié)同推進(jìn)，以助力實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。2 “養(yǎng)牛風(fēng)波”中的兩方?jīng)_突2.1制度變遷中的路徑依賴?yán)碚摰栏窭怪Z思（2008）認(rèn)為“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的 選擇”。一旦發(fā)展路線沿著一條具體進(jìn)程推進(jìn)時(shí)，系統(tǒng)的外部性、組織的學(xué)習(xí)過 程以及歷史上關(guān)于這些所派生的主觀主義模型就會(huì)增強(qiáng)，這一進(jìn)程使制度變遷會(huì) 很強(qiáng)勢(shì)地沿著已經(jīng)選定的路徑繼續(xù)走下去食（見圖1）道格拉斯c 諾思：制度、制度變遷少經(jīng)濟(jì)績(jī)效，

24、上海格致出版社，杭行譯，2008年路彳堿urn徑fess圖i路徑依賴換言之，一旦選擇了某種路徑，就意味著可能將會(huì)被長(zhǎng)久地鎖定在這條路徑上, 想要擺脫或被其他更優(yōu)的路徑所取代就變得異常困難。2.2 “養(yǎng)牛風(fēng)波”中“路徑依賴”帶來的沖突在梅杖子“養(yǎng)牛風(fēng)波”的案例屮，低保政策與精準(zhǔn)扶貧政策的交接并不順利o 低保政策實(shí)現(xiàn)的是保障功能，而精準(zhǔn)扶貧更多實(shí)現(xiàn)的是激勵(lì)功能，兩者雖然在最 終的政策目標(biāo)上是一致的，但是卻有不同的路徑選擇。結(jié)合“路徑依賴”理論，在此將梅杖子村對(duì)于低保政策強(qiáng)路徑依賴而引發(fā)的 與精準(zhǔn)扶貧的沖突總結(jié)為以下兩點(diǎn)。一是貧困戶對(duì)低保政策形成了極強(qiáng)的的路徑依賴，主觀上否定了精準(zhǔn)扶貧 的效益。農(nóng)村

25、低保政策以其穩(wěn)定長(zhǎng)久且冋?qǐng)?bào)遞增的優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)在梅杖子村的貧困 戶群體中形成了的強(qiáng)路徑依賴模式，并且具有自我強(qiáng)化的功能與趨勢(shì)，村中的貧 困戶們往往“寧可守住低保戶，也不走向富裕路”。二是制度環(huán)境的相對(duì)固化造成了原有低保政策的體制性路徑依賴。在扶貧 工作屮，精準(zhǔn)扶貧這一新生政策遇到了農(nóng)村低保政策的阻礙，其根源還是利益獲 取的問題。梅杖子村的貧困戶們關(guān)心的核心問題是精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目失敗了怎么辦。因此，貧困戶們往往會(huì)選擇之前的道路。低保政策的深入人心造成制度環(huán)境的固 化，精準(zhǔn)扶貧難以在這樣貧瘠的制度土壤中生存。3 “養(yǎng)牛風(fēng)波”中的沖突原因在梅杖子村的調(diào)研中，貧困戶們更偏好于低保政策，而對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策卻 持

26、懷疑和觀望態(tài)度，戴著貧困戶的帽子便不想摘，不能摘。梅杖子村的養(yǎng)牛風(fēng)波 表現(xiàn)出貧困戶對(duì)低保政策的強(qiáng)依賴性。由此不免讓人生疑：如此頑固的路徑依賴 是如何產(chǎn)牛的，乂有哪些因素放大強(qiáng)化了貧困戶對(duì)于低保政策的路徑依賴。3.1回報(bào)遞增與政策妥協(xié)皮爾遜（2007）認(rèn)為，制度慣性之所以能形成，關(guān)鍵在于制度一旦形成，隨 著時(shí)間的延續(xù)會(huì)產(chǎn)牛“回報(bào)遞增”的效果，它通過三種方式發(fā)揮作用：制度成木。 適應(yīng)性預(yù)期以及利益群體的作用。5對(duì)于梅杖子村”養(yǎng)牛風(fēng)波“的兩方?jīng)_突，這 三種方式具有一定的解釋和分析作用。3.1.1低保政策改革制度成本高社會(huì)成本與文化成本要使低保政策更好的助力精準(zhǔn)扶貧政策發(fā)展，改良和完善現(xiàn)有的農(nóng)村低保政

27、 策是必經(jīng)之路。然而，由于農(nóng)村低保政策涉及人數(shù)范圍廣、社會(huì)影響力大、實(shí)行 歷史長(zhǎng)的特點(diǎn)，它早已成為農(nóng)村低收入人群過去的最優(yōu)選擇，更是未來的最優(yōu)選 擇。除去改良所需的人財(cái)物的顯性成本之外，隱性的社會(huì)穩(wěn)定成本是我們所需要 關(guān)注的。其次，在低保政策變遷的過程中，文化環(huán)境變遷的制度成本也是極高的。人 類學(xué)家劉易斯（2006）認(rèn)為窮人之所以貧困和其所擁有的文化一一貧困文化有關(guān)?！柏毨幕北憩F(xiàn)是：人們有一種強(qiáng)烈的宿命感、無(wú)助感和自卑感。但貧困文化 的特性決定了改變?cè)械呢毨幕掷щy，貧困人口對(duì)制度規(guī)則不認(rèn)同和不遵 循。加上其他大量的行為通過違規(guī)方式進(jìn)行博弈，使制度存在事實(shí)上的虛置。這 些都成為高額改

28、革成本的一部分，直接造成精準(zhǔn)扶貧與低保政策的沖突，難以協(xié) 同并進(jìn)。3.1.2適應(yīng)性預(yù)期和利益群體固化，農(nóng)村低保政策形成自我強(qiáng)化模式保羅皮爾遜（2007）提出行動(dòng)者選擇一個(gè)適應(yīng)制度的行動(dòng)方案時(shí)，他不 但能節(jié)約成本，而且還能較為順利地獲得制度資源；相反，當(dāng)行動(dòng)者選擇違背特 定制度的行動(dòng)方案吋，就意味著付出昂貴的成本。這就形成了一種制度的“適應(yīng) 性預(yù)期”。°適應(yīng)性預(yù)期的結(jié)果就是行動(dòng)者會(huì)在體制框架內(nèi)尋求最優(yōu)，并長(zhǎng)期的5保羅皮爾遜：回報(bào)遞増、路徑依賴和政治學(xué)研究，載何俊志、任軍鋒、朱米徳：新制度主義政 治學(xué)譯文精選，夭津人民出版社，2007年6保羅皮爾遜：拆散福利國(guó)家一一里根、撒切爾和緊縮政治

29、學(xué)，舒紹福譯，吉林出版集團(tuán)冇限責(zé)任穩(wěn)定下來。凱瑟琳西倫、斯溫斯坦默(2007)提出制度在塑造行為方式的同時(shí)也在 分化著利益群體，不同利益群體對(duì)現(xiàn)有制度的態(tài)度截然不同。這些利益群體與制 度之間的互動(dòng)關(guān)系，可由圖2表示:制度庇佑制度不庇佑體制內(nèi)列員者體制外精英圖2制度中的利益群體梅杖子村的農(nóng)村低保制度中的既得利益者得到制度的庇護(hù)，能夠適應(yīng)制度安 排從而獲得資源；農(nóng)村低保制度庇護(hù)之外的部分體制外精英通過自己的努力也能 實(shí)現(xiàn)獲得資源的目標(biāo)，他們雖然在價(jià)值觀上可能不認(rèn)同現(xiàn)有制度，但是在“比上 不足比下有余”的心態(tài)中也愿意維持現(xiàn)有制度安排；比較矛盾的群體是體制內(nèi)受 損者，雖然他們?cè)谫Y源獲取方面處于弱勢(shì)地位

30、，但是如果離開現(xiàn)有制度安排，他 們的境況未必優(yōu)于當(dāng)前，所以，他們也不會(huì)直接反對(duì)現(xiàn)有制度安排。以上三種利 益群體構(gòu)成了現(xiàn)有扶貧制度的維護(hù)者。另外，由于2016年建昌農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)將提高到每人每年3243元，農(nóng)村低保 戶也將在子女入學(xué)、新農(nóng)合和養(yǎng)老費(fèi)交納等方面享受減免照顧，梅杖子村的貧困 戶們更加堅(jiān)定了低保這條路徑。這樣一來，現(xiàn)有農(nóng)村低保制度就具有了自我維持 和自我強(qiáng)化的社會(huì)基礎(chǔ)。而面對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策企圖終止他們的穩(wěn)定向好的路徑 時(shí)，集體的排斥便會(huì)出現(xiàn)，也就是案例中養(yǎng)牛動(dòng)員困難的關(guān)鍵所在。3.2體制鎖定與環(huán)境變革整個(gè)社會(huì)猶如一張相互交織的制度立體網(wǎng)，新的制度安排從一開始就受制于公司,2007年 這一制

31、度立體網(wǎng)。7這一過程如圖3所示：“制度a”正在變遷，它將由“制度a” 轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫萢t,然而它的變遷不是隨心所欲的，事實(shí)上，制度a與制度bcde 之間相互作用，構(gòu)建了一個(gè)制度場(chǎng)域。這一制度場(chǎng)域可以被稱為“體制”。制度 a在變遷時(shí)受到這一體制的牽制和約束，因此，體制環(huán)境對(duì)于制度a1的影響巨 大。團(tuán)3體制中的制度變遷在梅杖子村我們發(fā)現(xiàn)在入戶調(diào)解中，村民問詢最多的問題一是我要是加入了 精準(zhǔn)扶貧戶是不是就不能上低保了，二是如果養(yǎng)牛賠了的話村里還能不能給上低 保?？梢姡迕裼^念上存在政策概念的混淆導(dǎo)致個(gè)體極高的風(fēng)險(xiǎn)感知，反映出當(dāng) 下精準(zhǔn)扶貧政策的制度環(huán)境的不成熟與強(qiáng)依賴性。因此，在制度變遷的過程屮， 要

32、充分考慮到體制環(huán)境，不能做簡(jiǎn)單的替換，而是要有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的觀 念，否則就易陷入路徑閉鎖的僵局中。3.3小結(jié)因此，不能簡(jiǎn)單將低保政策與精準(zhǔn)扶貧政策劃分到兩個(gè)制度變遷階段中去， 兩者是相輔相成的，協(xié)同推進(jìn)的辯證統(tǒng)一關(guān)系。怎樣破除低保政策的強(qiáng)路徑依賴, 完善精準(zhǔn)扶貧政策，使得兩者雙輪并行，產(chǎn)生1+1>2的規(guī)模效益，是接下來所耍 探討的問題。李棉管：“村改居”:制度變遷與路徑依賴：廣東省佛山市n區(qū)的個(gè)案硏究，中國(guó)農(nóng)村觀察，2014, （第 1 期）:13254基于雙輪并行政策下的協(xié)同推進(jìn)措施建議通過對(duì)梅杖子村“養(yǎng)牛風(fēng)波”事件的分析可以看出，現(xiàn)行的低保政策由于 其強(qiáng)路徑依賴性阻礙了精準(zhǔn)扶貧

33、政策的推進(jìn)，不僅表現(xiàn)在以貧困戶為主體的路徑 依賴，還表現(xiàn)在制度環(huán)境的相對(duì)滯后帶來的體制性路徑依賴。因此，改革必須從 貧困戶和制度環(huán)境入手，破除路徑依賴的自我強(qiáng)化和閉鎖模式，才能實(shí)現(xiàn)低保政 策與精準(zhǔn)扶貧政策協(xié)同推進(jìn)，使我國(guó)扶貧工作獲得規(guī)模效益。4.1破解貧困文化，弘揚(yáng)艱苦奮斗、自力更生的優(yōu)秀民族精神誠(chéng)如林副主任所言：“這些人就是窮慣了，太懶了”。“寧可守住貧困戶, 也不走向富裕路”是許多貧困戶的真實(shí)想法。因此，擺脫貧困戶對(duì)于低保政策的 強(qiáng)路徑依賴就必須修正文化環(huán)境，提倡艱苦奮斗、自力更牛的優(yōu)秀民族精神。必須充分發(fā)揮典型人物的精神引領(lǐng)作用。樹典型和表彰優(yōu)秀人物有利于在所 在地區(qū)形成自力更生、艱苦奮斗的良好氛圍，有利于低保政策與精準(zhǔn)扶