執(zhí)行檢察監(jiān)督探索與創(chuàng)新

1、執(zhí)行檢察監(jiān)督探索與創(chuàng)新【摘要】目前司法實踐中，我國民事裁判執(zhí)行工作面臨“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”等問題，檢察機關監(jiān)督的缺失是其中的重要原因。本文結合近年來臨沂檢察機關開展執(zhí)行監(jiān)督工作的嘗試，深刻剖析執(zhí)行機關在執(zhí)行程序中存在的問題、產生原因以及檢察機關執(zhí)行監(jiān)督工作存在的問題， 從應對新時期立法和司法難題的角度出發(fā)，提出完善執(zhí)行監(jiān)督的相關做法，以期加強民事執(zhí)行監(jiān)督工作。【正文】引言隨著社會主義經濟的發(fā)展和中國法治進程的進行，在民事審判和執(zhí)行中，一些局部矛盾首先突出出來，即所謂“申訴難”、“執(zhí)行難”問題，尤其是“執(zhí)行難”的問題，不僅引起了人民群眾的高度關注，也引起了黨和中共中央的高度重視。中共中央于19

2、99年7月7日以中發(fā)199911號文件轉發(fā)了中共最高人民法院黨組關于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告;2005年中央政法委以政法200552號文件下發(fā)了關于切實解決人民法院執(zhí)行難問題的通知，要求各地黨委要進一步提高認識，加大對人民法院執(zhí)行工作的領導力度，支持人民法院解決執(zhí)行難問題;2009年中央政法委又專門安排開展了執(zhí)行案件清理專項活動。近年來，檢察機關本著通過監(jiān)督幫助法院消除“執(zhí)行亂”而不能添亂、監(jiān)督執(zhí)行活動而不干預執(zhí)行活動、提出糾正問題的建議把問題查清抓準的原則，積極探索對民行裁判執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督。2008年至今，臨沂市檢察機關共辦理有成效的執(zhí)行監(jiān)督案件78件。一、執(zhí)行檢察監(jiān)督的基本情況

3、(一)執(zhí)行監(jiān)督工作的特點1、檢察機關主要采用檢察建議方式監(jiān)督，呈現出監(jiān)督方式的單一性。從工作情況看，檢察機關主要是采用檢察建議方式進行監(jiān)督，這也是檢、法兩院會簽的文件中規(guī)定的監(jiān)督方式，在法律、司法解釋的規(guī)定中以及司法實踐中除檢察建議外基本沒有其他的監(jiān)督方式。2、監(jiān)督的被動性。目前，檢察機關對執(zhí)行監(jiān)督的主要來源是當事人的申訴或者反映，檢察機關主動發(fā)現案件線索而進行檢察監(jiān)督的較少。3、監(jiān)督環(huán)節(jié)的局限性。從目前檢察機關辦理的執(zhí)行監(jiān)督案件看，主要集中在違法采取查封、扣押等措施、不執(zhí)行以及執(zhí)行程序的啟動、中止和終結上，在監(jiān)督環(huán)節(jié)上呈現靜態(tài)趨勢，不能對整個執(zhí)行活動進行動態(tài)的全程監(jiān)督。(二)開展執(zhí)行監(jiān)督的做

4、法1、積極與人民法院會簽文件。依據目前的法律規(guī)定和最高人民法院的司法解釋，對執(zhí)行案件檢察機關不能通過抗訴方式進行監(jiān)督，對執(zhí)行環(huán)節(jié)提出暫緩執(zhí)行的檢察建議人民法院認為缺乏法律依據，但實踐中執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的問題比較多，如果放棄對這項工作的監(jiān)督，則不利于社會公平正義的實現。因此，在法律規(guī)定不明確的情況下，注重了與人民法院的協調，有條件的單位爭取會簽文件，將檢察機關監(jiān)督執(zhí)行案件的來源、方式方法通過協議固定下來，實現執(zhí)行監(jiān)督工作首先在局部發(fā)展然后推開。目前，臨沂市的部分縣區(qū)院檢察院與縣區(qū)法院會簽了關于加強民事行政案件執(zhí)行監(jiān)督的實施意見，將執(zhí)行工作納入檢察機關監(jiān)督的范圍，為這項工作的開展打下了良好的基礎。2、

5、針對案件的不同情況采取不同的方式進行監(jiān)督(1)口頭向人民法院提出建議對于法院并未作出執(zhí)行裁定書就違法執(zhí)行，當事人向檢察機關反映執(zhí)行違法違紀問題的，采用口頭建議的方式，建議人民法院嚴格依法作出執(zhí)行裁定，在向當事人強制執(zhí)行前，應依據生效的實體裁判制作執(zhí)行裁定書。(2)向法院提出書面建議對于人民法院向當事人送達的執(zhí)行裁定書明顯違法的，或者對于口頭建議未被采納的，則針對裁定書中的錯誤，依據事實和法律指出違法之處，向法院發(fā)出書面檢察建議書，由法院予以糾正，并向檢察機關反饋相關情況。加強與人民法院的聯系和溝通，形成共識。3、加強與法院的協調，妥善監(jiān)督，提升案件跟蹤問效的質量。對于檢察機關執(zhí)行環(huán)節(jié)提出的檢察

6、建議書，而法院有不同意見暫未接受糾正而當事人繼續(xù)要求監(jiān)督的，我市檢察機關不是一放了之，而是積極法院與有關辦案人員當面座談討論，達成共識，監(jiān)督法院予以糾正。例如某縣供銷合作社聯合社申訴一案，在書面建議發(fā)出后，由于主管院長僅聽執(zhí)行人員匯報，認為執(zhí)行程序合法，對檢察機關發(fā)出的檢察建議不予采納，該縣檢察院民行部門人員經查閱執(zhí)行案卷及有關材料，并與辦案人員當面座談，指出裁定書適用法律錯誤的問題，最后法院撤銷了該違法執(zhí)行裁定。二、法院在執(zhí)行程序中存在的問題、產生原因(一)從檢察機關開展對法院執(zhí)行工作檢察監(jiān)督的情況看，人民法院在執(zhí)行程序中存在的問題主要體現為以下情形：1、執(zhí)行程序違反規(guī)定。中華人民共和國民事

7、訴訟法第二百二十六條規(guī)定：“財產被查封、扣押后，執(zhí)行員應當責令被執(zhí)行人在指定期間履行法律文書確定的義務。被執(zhí)行人逾期不履行的，人民法院可以按照有關規(guī)定交有關單位拍賣或者變賣被查封、扣押的財產?！钡珜嵺`中，人民法院在執(zhí)行中卻存在不經拍賣程序即將標的物折抵給申請執(zhí)行人個人所有的情況。如謝某與張某民間借貸糾紛一案，法院在執(zhí)行時即未按上述規(guī)定執(zhí)行而是直接將涉案房產折抵給了申請執(zhí)行人，檢察機關建議后法院將原裁定撤銷。同時在該案執(zhí)行過程中，法院將給被執(zhí)行人張某的限期履行通知書等由其未成年的女兒代收，違反了民事訴訟法關于送達的規(guī)定，檢察機關也一并進行了監(jiān)督。2、當事人在執(zhí)行過程中已履行義務但法院不及時解除查

8、封、凍結。如某縣農村信用合作聯社與張紀法、張進福借款合同糾紛一案，被執(zhí)行人張紀法、張進福已經履行了法律文書確定的義務，人民法院應及時解除凍結的被執(zhí)行人的工資，在一定程度上影響了被執(zhí)行人的正常生活，檢察機關及時建議法院進行處理，法院采納了檢察機關的建議意見解除了凍結的被執(zhí)行人張紀法、張進福的工資。3、執(zhí)行缺乏依據。執(zhí)行的前提是人民法院的判決或者裁定已經發(fā)生法律效力，但在實踐中由于法院審查不嚴致使執(zhí)行缺乏依據。如某鄉(xiāng)人民政府與鄧廷林借款合同糾紛一案，法院受理申請執(zhí)行人某鄉(xiāng)人民政府的執(zhí)行申請后，被執(zhí)行人鄧廷林收到執(zhí)行通知書后提出異議，要求駁回申請執(zhí)行人申請、不予執(zhí)行，但法院仍然繼續(xù)執(zhí)行。檢察機關受理

9、后，經審查認為法院執(zhí)行依據錯誤，遂建議法院改正，法院經審查認為：申請執(zhí)行人申請執(zhí)行時提供的臨沂市中級人民法院的判決是復印件且未向雙方當事人送達，該法律文書尚未發(fā)生法律效力。因此，法院采納了檢察機關的建議，駁回了申請執(zhí)行人某鄉(xiāng)人民政府強制執(zhí)行的申請。4、違法終結執(zhí)行。民事訴訟法第二百三十三條規(guī)定了終結執(zhí)行的情形，但在實踐中有的法院不嚴格執(zhí)行該規(guī)定，致使終結執(zhí)行違反法律規(guī)定。如尹某與朱某欠款糾紛一案，根據中華人民共和國民事訴訟法第二百零七條第一款的規(guī)定，在執(zhí)行中，雙方當事人自行和解達成協議的，執(zhí)行員應當將協議內容記入筆錄，由雙方當事人簽名或者蓋章。但法院在本案執(zhí)行過程中，在雙方當事人未達成和解協議

10、的情況下，自行制作和解協議，并以當事人的名義在和解協議上簽名，并裁定終結執(zhí)行程序違法。檢察機關遂向法院發(fā)出建議，法院采納了檢察機關的意見，恢復執(zhí)行程序。(二)產生問題的原因1、執(zhí)法人員素質方面的因素。主要表現為：一是責任心不強，在執(zhí)行時未進行認真審查，執(zhí)行了案外人財產，在案外人提出執(zhí)行異議后不聞不問。在申請執(zhí)行人要求執(zhí)行回轉時不理會。二是法律知識掌握不全面，不熟練，制作裁定書時又不進行查閱，導致違背實體法律。三是有法不依，不嚴格遵守執(zhí)行程序。2、執(zhí)行工作缺乏必要的有效的監(jiān)督制約。最高人民法院雖然規(guī)定了一些行之有效的關于執(zhí)行的監(jiān)督的規(guī)定和制度，但是，這種內部監(jiān)督制約機制，完全取決于各級人民法院對

11、已發(fā)生的違法違紀行為的處理力度，也缺乏一定的透明度，消除不了人們對在系統(tǒng)內部的處理是否能夠依法處理的合理懷疑，同時，對違法執(zhí)行人員的處理也存有避重就輕，大事化小的現象。缺乏有效的外部監(jiān)督制約機制，是造成執(zhí)行程序出現違法現象的重要原因。3、執(zhí)行方面的法律不健全，不規(guī)范。當前關于民事執(zhí)行方面的法律就是民事訴訟法中關于執(zhí)行程序一編，再就是最高人民法院關于人民法院執(zhí)行工作的若干問題的規(guī)定以及一些司法解釋，但還遠遠不能適應當前工作的需要。三、執(zhí)行檢察監(jiān)督工作存在的問題從檢察機關開展執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的實踐來看，這項工作在發(fā)展中存在以下問題：1、法律規(guī)定的缺失使執(zhí)行檢察監(jiān)督不能合法化。民事訴訟法對檢察機關監(jiān)

12、督方面的規(guī)定本身非常少，2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議對民事訴訟法做了局部修改，主要是為了解決申訴難和執(zhí)行難的問題。在執(zhí)行方面主要是加大了對協助調查、執(zhí)行的單位不履行協助義務時適用強制措施的力度、提高了罰款的金額等，但是在檢察機關行使監(jiān)督權方面沒有太大的變化。因此，法律規(guī)定的缺失使檢察機關開展執(zhí)行檢察監(jiān)督工作面臨著非常尷尬的局面，一是監(jiān)督的內容不明確，根據最高人民法院關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)最高人民法院關于適用中華人民共和國民事訴訟法執(zhí)行程序若干問題的解釋的規(guī)定，人民法院的執(zhí)行涉及金錢給付的執(zhí)行、交付財產和完成行為的執(zhí)行等等，內容非常多，而

13、檢察機關能夠對哪些內容進行監(jiān)督沒有明確的規(guī)定。二是檢察監(jiān)督的方式、方法、手段等沒有明確的規(guī)定。2、最高人民法院司法解釋設置的障礙在一定程度上阻礙了執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的開展和發(fā)展。2000年7月10日最高人民法院關于如何處理人民檢察院提出的暫緩執(zhí)行建議問題的批復規(guī)定：“根據中華人民共和國民事訴訟法的規(guī)定，人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執(zhí)行的建議沒有法律依據。”該批復的出臺，使檢察機關對執(zhí)行工作不能進行監(jiān)督，也給各地法院拒絕執(zhí)行檢察監(jiān)督提供了依據和借口。3、依靠協議、文件規(guī)定和規(guī)范一項司法權力的運作不具有穩(wěn)定性、長期性。目前實踐中，各地開展執(zhí)行檢察監(jiān)督的主要經驗做法是檢、法兩家會簽文件，檢

14、察監(jiān)督的主要方式是檢察建議?？繀f議、文件來規(guī)定一項司法權力，如同民事活動中行為人達成的協議、合同，隨時都有可能被破壞，尤其是在當前誠信度不高的情況下，更易導致協議或者文件不能實施。同時，檢察監(jiān)督方式的單一性也使得這項工作的開展缺乏活力，尤其是在人民法院不采納檢察建議時，缺乏必要的后續(xù)手段，使檢察監(jiān)督失去了應有的剛性，無法取得理想的法律效果和社會效果。四、加強執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的建議為更好的做好對人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督，拓展檢察機關監(jiān)督的范圍，要做好以下方面：1、轉變觀念，統(tǒng)一認識，這是加強對執(zhí)行工作監(jiān)督的前提。民事訴訟法第14條規(guī)定：人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督。我們認為，從憲法和對

15、“審判活動”含義深層理解上，應當包括執(zhí)行中的監(jiān)督。最高人民法院關于執(zhí)行裁定不屬于抗訴的范圍的司法解釋，僅僅說明檢察機關不能通過抗訴的形式對執(zhí)行程序進行監(jiān)督，并未排除其他方式的監(jiān)督。因此，作為檢察機關要消除“檢察機關還能不能對人民法院的執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督”的模糊認識，檢察機關有權對人民法院的執(zhí)行工作進行監(jiān)督。2、建議高檢院與最高人民法院協商，以司法解釋的方式，明確檢察機關對民事執(zhí)行案件的監(jiān)督，創(chuàng)造良好的外部監(jiān)督環(huán)境。實踐中，人民法院對檢察機關執(zhí)行環(huán)節(jié)發(fā)出的檢察建議書，在經查實確屬違法的情況下，均能接受并予以糾正，但是，有的法院不想糾正時，則往往以“沒有法律依據”為由不予理睬。因此，在當前法律尚未修改的情況下，建議高檢院與最高人民法院針對執(zhí)行監(jiān)督的問題加強磋商，力爭采取司法解釋或者座談會議紀要等方式，明確檢察機關對民事執(zhí)行監(jiān)督的有關事宜，為基層檢察機關開展這項工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。3、結合實際，不斷探索和創(chuàng)新行之有效的監(jiān)督方法?，F階段，各級檢察機關應靈活運用檢察建議、查處法官違法違紀案件等多種方式，加強對法院執(zhí)行階段的監(jiān)督。同時可以嘗試以下方法：一是要求法