對審計(jì)回避制度的思考

1、精心整理對審計(jì)回避制度的思考獨(dú)立性是審計(jì)的生命線，而審計(jì)回避則是審計(jì)人員保持獨(dú)立性的一個堅(jiān)強(qiáng)基石。中華人民共和國審計(jì)法（以下簡稱審計(jì)法）第十三條規(guī)定了審計(jì)人員辦理 審計(jì)事項(xiàng)實(shí)行回避的制度。中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例（以下簡稱審計(jì) 法實(shí)施條例）第十一條作了進(jìn)一步的規(guī)定，明確了審計(jì)人員辦理審計(jì)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)回 避的三種情形。審計(jì)回避制度的設(shè)立對保證審計(jì)人員的獨(dú)立性、審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量、 規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)有著極其重要的作用。但目前我國各級審計(jì)機(jī)關(guān)對審計(jì)回避沒有給予 應(yīng)有的重視，審計(jì)回避制度的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。應(yīng)當(dāng)回避卻沒有回避的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。I I /嚴(yán)重影響審計(jì)人員的獨(dú)立性，制約了審計(jì)質(zhì)量的提升，惡化了審計(jì)機(jī)關(guān)的

2、權(quán)威與形 象。原因分析. , «* V - , x .筆者認(rèn)為影響我國審計(jì)回避制度執(zhí)行與落實(shí)的原因主要有三個： j r- ?（ I 一是各級審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)人員對審計(jì)回避沒有給予應(yīng)有的重視，審計(jì)回避意識 不強(qiáng)，甚至根本沒有回避意識。且目前我國各級審計(jì)機(jī)關(guān)普遍按行業(yè)分類設(shè)置審計(jì) 業(yè)務(wù)部門，審計(jì)人員的組成局限于本業(yè)務(wù)部門，如果實(shí)行回避制度，個別項(xiàng)目，有精心整理可能組成不了一個完整的審計(jì)組，何況現(xiàn)在各級審計(jì)機(jī)關(guān)由于編制的關(guān)系，一線審 計(jì)人員明顯偏少。為完成審計(jì)項(xiàng)目，有時想執(zhí)行回避制度也難以執(zhí)行。二是現(xiàn)行的回避制度存在缺陷，不能很好地約束各級審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)人員自覺 執(zhí)行。I r 1其二，不具有

3、可操作性。由于沒有一個具體的、可供實(shí)際操作的專門規(guī)定，現(xiàn) 行的審計(jì)回避制度對審計(jì)回避如何申請、審查、決定等如何操作沒有明確規(guī)定?；?層審計(jì)機(jī)關(guān)與審計(jì)人員對此想執(zhí)行，也難以執(zhí)行。 j .、二 11 V I其三，沒有法律強(qiáng)制力。現(xiàn)行的審計(jì)回避制度對違反審計(jì)回避的行為沒有明確 其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。因而制約了回避制度的落實(shí)與執(zhí)行。各級審計(jì)機(jī)關(guān)對違反審 計(jì)回避制度的行為不僅不認(rèn)為是違法行為，甚至認(rèn)為是不循私情、光正不阿的先進(jìn) 榜樣。這真是對審計(jì)回避制度的莫大諷刺。 |_I 1其一，體系不完整。筆者查閱了現(xiàn)行的所有審計(jì)法律、法規(guī)，發(fā)現(xiàn)有關(guān)審計(jì)回 丁丁、 Q 11 li.I J ；避的規(guī)定僅在審計(jì)法、審計(jì)法

4、實(shí)施條例、國家基本審計(jì)準(zhǔn)則中有幾條并不具體- i r _ Pl ；x 1一、 «的規(guī)定，并無一個具體的、可操作的專門規(guī)定?，F(xiàn)行的審計(jì)回避制度可以說是一個 做樣子的擺設(shè)。J三是被審計(jì)單位沒有依法實(shí)施監(jiān)督。法律雖然授予了被審計(jì)單位申請回避的權(quán) 力，但其出于本單位利益的考慮，秉著人熟好辦事的理念，往往也不愿對此實(shí)施監(jiān) 督。=I 1 I _完善審計(jì)回避制度的思考I 1 I I P I III ' I 1I |! 9I, -/ /一、加強(qiáng)認(rèn)識，樹立審計(jì)回避意識。各級審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)從維系審計(jì) -7 1/ !J| 工作的生命力，保護(hù)審計(jì)權(quán)威與形象的高度上充分認(rèn)識審計(jì)回避的重要性，切

5、實(shí)樹 立審計(jì)回避意識。強(qiáng)化執(zhí)行審計(jì)回避制度的自覺性。杜絕哪種把違反審計(jì)回避制度 的行為當(dāng)成是不循私情、光正不阿的先進(jìn)榜樣現(xiàn)象再度發(fā)生。,llc I .二、深化審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部改革，打破以行業(yè)分類設(shè)置職能業(yè)務(wù)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置體 系，建立以審計(jì)組長為主體的新型運(yùn)行機(jī)制，審計(jì)組長可以在本機(jī)關(guān)范圍內(nèi)選聘審 Xj r-_ _i計(jì)組成員。這樣可以有效地防止因?qū)嵭谢乇苤贫?，而出現(xiàn)個別項(xiàng)目無法組成合適的 審計(jì)組的情況發(fā)生。同時，如果即使出現(xiàn)此類情況，可以采用報(bào)請上級審計(jì)機(jī)關(guān)， 進(jìn)行交叉審計(jì)，或者借助中介審計(jì)機(jī)構(gòu)的力量進(jìn)行審計(jì)。三、對現(xiàn)行的審計(jì)回避制度加以完善，國家審計(jì)署應(yīng)當(dāng)制定一個完整的、有可 操作性的關(guān)于審計(jì)回避

6、的規(guī)定。筆者對此提出一些不成熟的觀點(diǎn)與建議，以供 參考O1、審計(jì)回避的情形。審計(jì)法實(shí)施條例第十一條規(guī)定了三種應(yīng)當(dāng)回避的情形 » I | 1 I -國家基本審計(jì)準(zhǔn)則對上述三種情形做出了明確解釋。筆者認(rèn)為還應(yīng)當(dāng)增加崗位 回避。因?yàn)橐粋€審計(jì)組，如果長期審計(jì)同一單位，很有可能與之建立特殊關(guān)系，從 而影響其獨(dú)立性。而設(shè)立審計(jì)回避制度的初衷就是從制度上控制各種特殊關(guān)系對審l . 7 門計(jì)人員獨(dú)立性的影響。因此有必要實(shí)行崗位輪換。此外還應(yīng)當(dāng)要明確評判標(biāo)準(zhǔn)，筆7 J" Ji I 者認(rèn)為判斷是否應(yīng)當(dāng)回避的標(biāo)準(zhǔn)有兩個：一是審計(jì)人員與被審計(jì)單位或?qū)徲?jì)事項(xiàng)是 否有直接利害關(guān)系。有就應(yīng)當(dāng)回避。二是是

7、否可能影響公正執(zhí)行公務(wù)，是就應(yīng)當(dāng)回 避。這兩個標(biāo)準(zhǔn)只要符合其中之一，就應(yīng)當(dāng)回避。,ll .2、審計(jì)回避的范圍。審計(jì)回避的對象，審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例未作 明確規(guī)定，筆者依據(jù)對審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例的理解，審計(jì)回避的范圍 應(yīng)限于實(shí)施審計(jì)事項(xiàng)的有關(guān)審計(jì)工作人員，具體包括：審計(jì)組成員、復(fù)核人員（包 括業(yè)務(wù)部門復(fù)核人員與審計(jì)機(jī)關(guān)復(fù)核機(jī)構(gòu)的復(fù)核人員）、重大審計(jì)事項(xiàng)參與研究討 論的審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組成員、聽證人員、復(fù)議人員（聽證與復(fù)議的回避已有專門規(guī) 定，在此不作闡述）、審簽審計(jì)文書的分管領(lǐng)導(dǎo)。對審計(jì)回避對象的確定，要從以下三個方面予以考量：一是要保證審計(jì)工作的公正性與獨(dú)立性，二是要有利于審計(jì) 工作的正常開

8、展，三是要有利于審計(jì)處理處罰的落實(shí)。3、審計(jì)回避的方式。審計(jì)法實(shí)施條例第 11條規(guī)定了兩種回避方式，即自 行回避與申請回避。筆者認(rèn)為除上述兩種回避方式外，還應(yīng)增加責(zé)令回避方式。只 I 1 I -有這樣，才能在最大程度上避免違反審計(jì)回避行為的發(fā)生。4、審計(jì)回避的審查程序。對審計(jì)回避的審查，審計(jì)法審計(jì)法實(shí)施條例國 家審計(jì)準(zhǔn)則均未做出相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為：對審計(jì)回避的審查應(yīng)當(dāng)分為審計(jì)機(jī)關(guān) 自查與被審計(jì)單位監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)自查應(yīng)當(dāng)貫穿審計(jì)事項(xiàng)的始終，即從實(shí)施審計(jì)調(diào) 查，編制審計(jì)方案時開始，直至發(fā)出審計(jì)意見書和審計(jì)決定書并執(zhí)行完畢時止，重 點(diǎn)在審計(jì)準(zhǔn)備與現(xiàn)場審計(jì)階段。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將審計(jì)回避納入審前調(diào)查的一項(xiàng)

9、重要 內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上再確定審計(jì)組成員及其他人員。審計(jì)組組長在編制方案、草擬審q 飛 |計(jì)通知書時，應(yīng)當(dāng)對審計(jì)組成員是否存在有回避情形進(jìn)行審查，并做出說明。在現(xiàn) 場審計(jì)時，審計(jì)組成員要保持高度的審計(jì)回避意識，發(fā)現(xiàn)存在回避情形時，應(yīng)及時 依規(guī)做出處理。法規(guī)復(fù)核部門在審簽審計(jì)通知書，復(fù)核審計(jì)組現(xiàn)場審計(jì)證據(jù)，審計(jì) 工作底稿時，應(yīng)當(dāng)將是否存在回避情形作為重點(diǎn)審查。在向被審計(jì)單位下發(fā)審計(jì)通知書時，應(yīng)當(dāng)依法履行告知義務(wù)。申請回避既是被 審計(jì)單位的依法享有的權(quán)力，又是被審計(jì)單位依法監(jiān)督審計(jì)機(jī)關(guān)的義務(wù)。向被審計(jì)單位告知申請回避權(quán)是審計(jì)機(jī)關(guān)必須履行的一項(xiàng)義務(wù)。但目前審計(jì)機(jī)關(guān)普遍未履行 這一義務(wù)。5、審查回避申請

10、的時限。有關(guān)審計(jì)法規(guī)沒有明確規(guī)定審查回避申請的時限。 筆者建議，對于申請回避（包括自行回避與申請回避）的審查決定，應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個=I 1 I -期限，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)予以審查答復(fù)，超過規(guī)定期限未決定的，應(yīng)當(dāng) 視為同意。這個期限，筆者建議確定為三個工作日較為合適，太長不利于審計(jì)工作 開展，太短難以進(jìn)行仔細(xì)審查。Ij . / ： /T?. 一二:占. i / 二I» 7 J.X JI1 I j6、審計(jì)回避的決定。審計(jì)法實(shí)施條例第十一條作了如下規(guī)定：審計(jì)人員的 回避，由審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定；審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避，由本級人民政府或者上一 級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定。筆者認(rèn)為該規(guī)定不便操作。同

11、時與審計(jì)組長負(fù)責(zé)制相悖。 為此建議實(shí)行分級決定制，即：審計(jì)組其他成員的回避由審計(jì)組組長決定；審計(jì)組 組長與其他人員的回避由審計(jì)機(jī)關(guān)法制復(fù)核機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，報(bào)請審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決弋* V'- ji定；對審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避應(yīng)由上級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定。對審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的 回避一般不必報(bào)請同級人民政府決定，因?yàn)閷徲?jì)工作是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性極強(qiáng)的工作，同 級人民政府對審計(jì)回避的審查欠缺相應(yīng)的專業(yè)知識與專業(yè)判斷力，不一定能做出正 確的判斷。對責(zé)令回避應(yīng)當(dāng)由本級審計(jì)機(jī)關(guān)復(fù)核部門提出，報(bào)請審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審 查決定。上級審計(jì)機(jī)關(guān)在檢查下級審計(jì)機(jī)關(guān)工作時，發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)回避而未實(shí)行回避 時，應(yīng)當(dāng)要求下級審計(jì)機(jī)關(guān)予以糾正

12、，必要時可實(shí)行責(zé)令回避。對審計(jì)機(jī)關(guān)做出的回避決定（含責(zé)令回避）不服的，應(yīng)當(dāng)允許復(fù)議一次。由審 計(jì)組組長決定的，可由法規(guī)復(fù)核部門復(fù)議，由審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定的，可由審計(jì)機(jī) 關(guān)復(fù)核領(lǐng)導(dǎo)小組集體復(fù)議，必要時，可提請上級審計(jì)機(jī)關(guān)復(fù)議。由上級審計(jì)機(jī)關(guān)決 定的，應(yīng)由上級審計(jì)機(jī)關(guān)復(fù)議。復(fù)議期間，原決定仍然有效，對回避決定的復(fù)議應(yīng) 當(dāng)以一次為限，復(fù)議決定即為最終決定。I 1*i ' 1 ' I I ：一7、法律責(zé)任。建立法律責(zé)任追究制度是落實(shí)執(zhí)行審計(jì)回避制度的保障。當(dāng)前 審計(jì)回避制度沒有得到切實(shí)執(zhí)行的根本原因，就是違反回避制度也不必承擔(dān)法律責(zé) 任。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對違反審計(jì)回避制度的審計(jì)機(jī)關(guān)及審計(jì)人員所要承擔(dān)相應(yīng)的法律 責(zé)任予以明確。建立法律責(zé)任追究制度應(yīng)當(dāng)從以下三個方面予以考慮：一是要明確 審計(jì)機(jī)關(guān)不得依據(jù)違反審計(jì)回避