加拿大政府間財政關(guān)系

1、加拿大政府間財政關(guān)系（一）財政分權(quán)加拿大通過1867年的英屬北美法案而成為一個聯(lián)邦國家，由十個省和三個地區(qū)(西北地區(qū)、育空地區(qū)、努勒維特地區(qū))構(gòu)成。1867年憲法將全部稅收立法和征收的權(quán)力在全國與各省間分配。根據(jù)憲法，聯(lián)邦議會享有為籌款而規(guī)定稅收程序或制度的排他立法權(quán)；同時憲法規(guī)定了由省議會設(shè)定直接稅的權(quán)力。在加拿大，全國和各省的征稅權(quán)基本上互不相干且兩者間總是相互協(xié)商的。最重要的中央稅法有所得稅法(Income Tax Act,現(xiàn)版本為2004年版)、消費稅法(Excise Tax Act,現(xiàn)版本為2003年版，包括對特定商品的增值稅)以及財政平衡法(Federal-Provincial F

2、iscal Arrangements Act,1985)，最后這部法律的制定是為了規(guī)范財政轉(zhuǎn)移，從而也是為解決稅收均衡及政府間財政政策和經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的問題。在加拿大，聯(lián)邦與省均可相互獨立地分別對重要稅收事務自行處置。這不僅在所得稅和企業(yè)稅上如此，而且至少在理論上對營業(yè)稅(sales tax，在聯(lián)邦層面上稱為goods and services tax)也是一樣，根據(jù)司法判例，后者被解釋為形式上屬于憲法第92條第2項意義上的“直接稅”。省的稅收自治近乎于沒有限制，只在公民稅負上有個界限。相應地，政府間合作和均衡的需求使二者在稅收和財政領(lǐng)域內(nèi)的活動空間更大，這就涉及到加拿大一個復雜的“行政性財政聯(lián)

3、邦主義”(executive fiscal federalism)制度。在此，聯(lián)邦向各省的轉(zhuǎn)移支付在各省的全部收入中決不是一個無足輕重的數(shù)字，1986年是21.1%,1996年是19.8%,2005年是23.9%，2012年是18%?？傮w上說，轉(zhuǎn)移支付的使用是附條件的，它們服務于推行財政統(tǒng)一化促進計劃。在加拿大，各省可以決定它們是否行使大部分接受聯(lián)邦資金的特權(quán)。雖然聯(lián)邦可以向各省提供經(jīng)濟資助計劃，但給它們的財政援助都是非強制性的。聯(lián)邦對各省無拘束的、無條件的支付(unconditional grants)是財政平衡制度的一個重要部分，為憲法所確立。議會和政府自己設(shè)定了平衡支付的原則義務，藉以保

4、障各省政府能夠獲得充足的收入，使它們“提供的合理平均水平的公共服務與合理平均水平的稅收”相適應。財政平衡是一種沒有平行權(quán)能的垂直的收入平衡。依照一種中央的委員會設(shè)計，在加拿大自六十年代起便為此建立了一種永久性的政府間協(xié)商的程序，不僅承擔著財政援助的任務，而且承擔著稅收均衡和征稅合作的任務。因此，除了阿爾伯它省、安大略省和魁北克省外，其他所有省都在與協(xié)商的基礎(chǔ)上，根據(jù)聯(lián)邦計稅基數(shù)和關(guān)稅將它們的所得稅征收委托聯(lián)邦辦理。新布倫斯維克省、新斯科舍省和紐芬蘭省將它們的營業(yè)稅交予均衡計劃?？笨耸闹醒胝邮軤I業(yè)稅返還。加拿大各省財政自治程度顯然較高。一方面它們，享有相對較高的自己的固定稅收并因此而較少

5、地依賴于中央財政分配:其效果是通過拒絕或接受聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付的出局權(quán)(opting out)，加強了它們自己的主動性。（二）稅權(quán)劃分加拿大實行聯(lián)邦、省、市(縣)三級分稅制財政管理體制。1.稅收立法權(quán)分立。加拿大實行徹底的分稅制，為此加拿大憲法中規(guī)定了聯(lián)邦、省和地方不同的稅收權(quán)限，這樣既在法律上保證了不同級次政府的稅收收入，又避免了各級政府因爭奪稅源而產(chǎn)生矛盾，維護了正常的稅收秩序。加拿大實行徹底的分稅制。加拿大憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府有權(quán)開征任何稅種。省級政府只能征收直接稅、資源稅以及某些收費，征收間接稅的權(quán)力受到很大限制。地方政府除可對不動產(chǎn)征稅外，幾乎沒有其他任何征稅權(quán)。2.稅收執(zhí)法權(quán)屬聯(lián)邦稅收部和

6、省、地方政府的稅務局。稅收部下屬稅收征收機關(guān)，按經(jīng)濟區(qū)域在全國十省兩區(qū)設(shè)立了50個分支機構(gòu)(區(qū)辦事處)，從事具體的稅收征收活動。各省、地方政府也設(shè)有稅務局，但只負責征收聯(lián)邦稅務局不代征的省稅和地方稅。3.加拿大的稅務司法機構(gòu)包括稅務法院、聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦最高法院。（三）基本公共服務均等化加拿大是實行基本公共服務均等化比較早的國家之一。加拿大通過實行均等化制度來確保聯(lián)邦國家的統(tǒng)一，按照有關(guān)法律，10個省級政府要各自承擔省內(nèi)的教育、衛(wèi)生和社會服務等基本公共服務的供給。加拿大的均等化嘗試始于20世紀30年代，當時受經(jīng)濟危機影響，一些省份陷入財政困境，有的省級政府沒有足夠的稅源來確保法定的基本公共服

7、務供給，特別是有的工業(yè)欠發(fā)達省份根本就沒有能力提供與發(fā)達省份相同的法定基本公共服務。于是，欠發(fā)達省份只好求助于聯(lián)邦政府。為了應對世界經(jīng)濟大蕭條帶來的挑戰(zhàn)，加拿大政府于1937年成立了處理各省關(guān)系的委員會。該委員會通過開展聽證活動，廣泛聽取包括利益相關(guān)者在內(nèi)的全體社會成員的意見，決定在聯(lián)邦政府設(shè)立國家協(xié)調(diào)基金，對那些沒有能力為本省居民提供基本公共服務的省份給予財政援助。第二次世界大戰(zhàn)以后，加拿大聯(lián)邦政府的均等化措施越來越正規(guī)化、制度化，1957年建立了財政均等化項目，1982年將其納入憲法。加拿大既是世界上實施均等化最早的國家之一，也是目前公認的和典型的事實均等化政策的國家之一。按照加拿大人的理

8、解，他們生活在一個具有憲法意義的聯(lián)邦制國家，均等化是聯(lián)邦政府確保每個省有能力提供基本公共服務的工具。近年，圍繞著均等化體系的平衡，加拿大公共政策研究部門、決策部門的爭論一直沒有停止過。一是由于各省的經(jīng)濟發(fā)展，新資源不斷出現(xiàn)，以稅收、稅基和稅源為基礎(chǔ)建立的財政能力均等化體系經(jīng)常被打破，引發(fā)了省與省之間、省與聯(lián)邦之間的經(jīng)常性爭議:二是由于績效評估體系存在問題，援助省的被剝奪感和受援助省的資金不經(jīng)濟經(jīng)常引起爭議。加拿大主要是通過建立省級政府財政支出能力均等化來為所有加拿大居民提供品質(zhì)適度的基本公共服務。具體做法是，所有省份都被納入均等化體系，并計算其所有的財政收入來源(計量各省和地方政府財政收入狀況

9、和提供基本公共服務的能力):包括10個省的30多個不同的財政收入來源，如所得稅、銷售稅、財產(chǎn)稅以及經(jīng)營稅等。在加拿大，均等化的標準是財政收入水平，以人均財政收入水平計算。根據(jù)人均財政收入水平，聯(lián)邦政府對財政收入低的省份實行財政轉(zhuǎn)移支付。除了財政均等化，加拿大也為基本公共服務建立國家標準，確定各省公共服務可比較性和平均水平，使居民可以在國內(nèi)流動，包括跨省流動，甚至跨省分享財富，加強加拿大居民的國家認同感。在加拿大，財政能力均等化依據(jù)宏觀經(jīng)濟指標和稅收體系來實現(xiàn)；財政需求均等化主要通過專門的財政支出體系來實現(xiàn)。加拿大主要是實施財政能力均等化來實現(xiàn)均等化目標。舉例來說，在加拿大，根據(jù)憲法，醫(yī)療健康是

10、省級政府應當提供的基本公共服務。為了實現(xiàn)基本公共服務均等化，聯(lián)邦政府與省級政府合作，共同建立一個全國統(tǒng)一和基本接近的照顧標準，通過“加拿大健康轉(zhuǎn)移支付項目”實現(xiàn)醫(yī)療健康均等化服務。醫(yī)療健康轉(zhuǎn)移支付依據(jù)標準是普遍性、簡便性、公共保險可以由公共機構(gòu)也可以由私人機構(gòu)提供。另外，加拿大還有社會服務轉(zhuǎn)移支付，內(nèi)容是所有的加拿大居民都應當享有的社會福利。在加拿大，計算各省的公共服務供給狀況也缺乏必要的方法和數(shù)據(jù)。人們主要是依據(jù)各省的人均財政收入來確定均等化的。不過對此也有人提出異議，主張必須考慮各省的服務需求和服務成本，在此基礎(chǔ)上建立一套更科學的宏觀標準和計算方法。經(jīng)驗表明，試圖為全民提供基本生活的福利國

11、家并不能在全國不同的區(qū)域建立完全相同的公共服務，財政均等化只能提供基本相似的公共服務。在國家均等化政策之外的不平等，只能依賴于地方的投入和發(fā)展項目。（四）政府間轉(zhuǎn)移支付加拿大作為典型的聯(lián)邦制國家，政府構(gòu)架分為聯(lián)邦政府、省(地區(qū))政府和地方政府三級，政府間轉(zhuǎn)移支付主要有四種，分別是“健康轉(zhuǎn)移支付”(CHT),“社會轉(zhuǎn)移支付”(CST),“均等化項目轉(zhuǎn)移支付”(EP)和“地區(qū)常規(guī)轉(zhuǎn)移支付”(TFF)。各項轉(zhuǎn)移支付均由聯(lián)邦政府財政部具體實施。2010財政年度聯(lián)邦政府給省級政府的轉(zhuǎn)移支付總數(shù)為559.5億加元；2012年度的預算數(shù)是601億加元，占到聯(lián)邦政府財政收入的22.6%。1.健康轉(zhuǎn)移支付(CH

12、T)。由聯(lián)邦政府向各省和地區(qū)提供長期可預測的醫(yī)療健康保健基金，是聯(lián)邦政府支持實施健康行動計劃、加強醫(yī)療衛(wèi)生公共管理的一種轉(zhuǎn)移支付。具有較強普遍性、綜合性、可及性，是規(guī)模最大、最主要的一種轉(zhuǎn)移支付。2.社會轉(zhuǎn)移支付(CST)。聯(lián)邦政府向各省和地區(qū)為加強中學后教育、社會救濟、社會福利和幼兒早期教育而設(shè)立的專項轉(zhuǎn)移支付，旨在使每一個加拿大公民享有平等的受教育權(quán)和社會公共服務，各省分別在2000年和2003年成功啟動實施了兒童早期發(fā)展項目和兒童保育項目，且項目運行良好。3.均等化項目轉(zhuǎn)移支付(EP)。聯(lián)邦政府為縮小各省之間收入能力差距而設(shè)計的無條件轉(zhuǎn)移支付方式，目的是使所有的省政府收入都能達到規(guī)定的最

13、低水平。轉(zhuǎn)移支付對象的確定以各省的實際財力基準，凡財力低于全國標準(即10省標準)的省份都有資格獲得這種轉(zhuǎn)移支付，但不適用于三個北部地區(qū)。支付數(shù)額等于該省稅收能力與標準稅收能力之差乘以該省人口數(shù)。同時，聯(lián)邦政府以立法的形式規(guī)定了均等化轉(zhuǎn)移文付的上限和下限。上限即均等化項目轉(zhuǎn)移支付的年度增長速度不能超過同期經(jīng)濟增長率，以避免聯(lián)邦政府的過度負擔。下限由聯(lián)邦政府與省級政府協(xié)商確定，目標是起碼能夠保障各省政府具有應對突發(fā)的年度經(jīng)濟大幅下降的能力。2011年，加拿大的安大略、魁北克、新不倫瑞克、新斯克舍和馬尼托馬湖等六個省共獲得了147億加元的均等化項目轉(zhuǎn)移支付。4.地區(qū)常規(guī)轉(zhuǎn)移支付(TFF)。是聯(lián)邦政

14、府為育空、努勒維特和西北地區(qū)三個北方特別行政區(qū)設(shè)立的無條件轉(zhuǎn)移支付，以確保三個地區(qū)政府有足夠的收入為其居民提供與全國可比的公共服務。這些行政區(qū)地處北部寒冷地帶，人煙稀少，經(jīng)濟總量小，生活成本高，盡管地區(qū)政府具有提高稅收、租金、出售資產(chǎn)和服務收費的權(quán)力，但財政資源有限，不能自給，政府支出在很大程度上依賴聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付。2011年，三個地區(qū)獲得地區(qū)常規(guī)轉(zhuǎn)移支付共29億加元。除上述四種轉(zhuǎn)移支付形式外，加拿大聯(lián)邦政府每年還給省級政府一些其他具有特定目的的轉(zhuǎn)移支付項目，但數(shù)量有限。特定目的轉(zhuǎn)移支付同樣是有嚴格條件的轉(zhuǎn)移支付，即接受此項補助的省份必須把所獲得的補助金額用于聯(lián)邦政府所指定的項目上。目前占該

15、項轉(zhuǎn)移支付比重最大的是加拿大援助計劃(Canada Assistance Plan)，是聯(lián)邦政府對省政府在社會福利領(lǐng)域提供資助的一種形式，它允許將當時的盲人津貼、養(yǎng)老金、殘疾人津貼和失業(yè)補助等四項省政府與聯(lián)邦政府共同承擔的項目合并，形成一個范圍更廣泛的對困難人群提供支持的項目。加拿大政府間的轉(zhuǎn)移支付在聯(lián)邦政府支出中所占的比重約為37%。其中，健康轉(zhuǎn)移支付和社會轉(zhuǎn)移支付屬于有條件的專項轉(zhuǎn)移支付，目的均是以提高地方政府提供一種或幾種公共產(chǎn)品的能力為主，具有全民性、雙渠道、限制性的共同特征。全民性，即所有的省、市政府都可以得到該項資助，資助的金額按人口數(shù)量計算，不涉及各省、市的財政實力。雙渠道，即轉(zhuǎn)移支付的實現(xiàn)方式采取現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付和稅收轉(zhuǎn)移支付兩種形式向省和地區(qū)政府提供資金，改變了以往單一的現(xiàn)金方式。其中，稅收轉(zhuǎn)移支付是重要組成部分，聯(lián)邦個人所得稅收入的13.5%和企業(yè)所得稅收入的1%讓渡給省級政府，專項用于健康和社會項目支出?，F(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付由聯(lián)邦政府直接撥付，其總量標準由聯(lián)邦政府制定，以補足省級政府在得到稅收轉(zhuǎn)移后仍存在的實行“加拿大健康行動”的資金缺口。限制性，即聯(lián)邦政府向各