住房租賃合同的社會(huì)控制(中)

1、住房租賃合同的社會(huì)控制 （中）許德風(fēng)北京大學(xué)法學(xué)院 副教授二、住房租賃合同控制的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效果不僅在美國(guó)和德國(guó)，在世界其他地方，也有對(duì)租賃合同進(jìn)行某種 形式的 “控制”制度。 1 為什么租賃控制制度被廣泛地采用 ?以下嘗試從社會(huì)經(jīng) 濟(jì)效果分析的角度回答這個(gè)問題。 第一部分以價(jià)格管制 模型為基礎(chǔ)，主要討 論理論界對(duì)（紐約市）租金管制的分析評(píng)價(jià) ;第二部分則討論以德國(guó)為代表 的在租金市場(chǎng)化背景下進(jìn)行租賃控制的社 會(huì)經(jīng)濟(jì)效果。（一）作為價(jià)格管制的租賃控制1. 租金管制的可行性。經(jīng)濟(jì)學(xué)者首先質(zhì)疑租金管制本身的有效 性。在 這方面，張五常的分析很有代表性。 2 他認(rèn)為即使在租金管 制的情況下， 房屋仍會(huì)和

2、在自由市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制下一樣得到有效配 置，即得到房屋的順序 依“出價(jià)” 3 高低而定。理由是雖然租金價(jià) 格機(jī)制不能自動(dòng)發(fā)揮作用， 但 替代機(jī)制如排隊(duì)、 尋租等可以發(fā)揮和價(jià) 格機(jī)制一樣的作用。 該觀點(diǎn)的不當(dāng) 之處主要在于簡(jiǎn)單地將價(jià)格控制后 物品的分配機(jī)制縮小為“排隊(duì)”或“尋租”等方式。 實(shí)際上， 正如上 文對(duì)紐約租金管制法律制度的梳理所顯示的，只 要分配程序周全 （ 妥 當(dāng)?shù)馁Y格審查、有效的監(jiān)管和充分的隨機(jī)性 ） ，賦 予承租人對(duì)多付租 金的返還請(qǐng)求權(quán)， 規(guī)定房東不得隨意收回房屋， 明確租 賃合同雙方維 護(hù)和修理房屋的義務(wù)， 限制轉(zhuǎn)租牟利， 通常就可以較為有效 地控制住 租金而不導(dǎo)致張五常所描述

3、的無效率后果。 有學(xué)者研究表明， 在 租金 管制的實(shí)踐中，房屋的分配并不是通過替代價(jià)格體系 （ pseudo-price system ） 進(jìn)行，而一定程度上是在有資格的需求者中隨機(jī)進(jìn)行。這也就意味著租金管制所帶來的福利能夠?yàn)?（ 至少是部分的 ） 預(yù)期受益人 所獲得， 而不是以其他方式被分配轉(zhuǎn)移。 因此租金管制是可行的。 42. 供給不足與無謂損失。 也有經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為租金管制會(huì)導(dǎo)致供求 失衡。 在這樣的情形下，雖然一部分生產(chǎn)者剩余轉(zhuǎn)化成了消費(fèi)者剩余， 但因?yàn)樯a(chǎn) 能力未能得到充分地釋放，市場(chǎng)需求沒有得到有效滿足， 市場(chǎng)規(guī)模被壓縮， 大量可以產(chǎn)生交換利益即社會(huì)福利的交易無法產(chǎn) 生，因此會(huì)導(dǎo)致一

4、部分生產(chǎn) 者剩余和消費(fèi)者剩余的無謂損失 （dead weight loss ） 。 5從理論上看， 在沒有其他配套措施的情況下， 長(zhǎng)期 6 限制租金 水 平會(huì)導(dǎo)致供給不足 （出租房短缺 ）是非常確定的。不過這一后果可以 比較 容易地避免。 7 作為“不動(dòng)產(chǎn)”，住房具有相對(duì)穩(wěn)定性，國(guó)家 很容易通過不動(dòng)產(chǎn)稅等形式增加所有權(quán)人空置房屋的成本， 促使其將 房屋投 放到租賃市場(chǎng)。尤其要看到，居住是一種特殊的需求：人對(duì)住 房并不像對(duì)衣 服、首飾那樣有近乎無限的需要，通常也不會(huì)像服裝、 首飾那樣經(jīng)常性地更換。 因此，有多余住房的所有權(quán)人往往不會(huì)因?yàn)?租金低就不再出租房屋， 除 非管制后的租金水平降低到小于房

5、屋維護(hù) 成本的地步。從目前的經(jīng)驗(yàn)研究看， 在有租金管制的地區(qū)，如果法律 的控制規(guī)范足夠周全，出租房屋供給急劇下 降的情況通常不會(huì)發(fā)生。 8 實(shí)際上，在不存在管制、租金過高的情況下， 為了保障低收入人 群獲得住房， 國(guó)家需要以更大的成本來建設(shè)廉租房或經(jīng)濟(jì) 適用房， 這 也是通過國(guó)家干涉補(bǔ)貼弱者，也會(huì)導(dǎo)致無謂損失。因此，如果規(guī) 則設(shè) 計(jì)妥當(dāng)，租金管制不僅不會(huì)降低出租房屋的供給， 也不會(huì)降低住房的 供 給。例如，法律可以對(duì) （ 特定城區(qū)的 ） 新建房屋規(guī)定租金管制豁免， 以 鼓勵(lì)有條件的消費(fèi)群體通過購買或自建解決居住問題。 93. 租金管制與不當(dāng)分配。 更有力地批評(píng)租金管制的觀點(diǎn)認(rèn)為租金 管制 可能

6、導(dǎo)致資源的不當(dāng)分配 （misallocation ） 。那些能夠負(fù)擔(dān)高質(zhì) 量住房 的承租人無法獲得與其收入相當(dāng)?shù)木幼l件， 那些按照經(jīng)濟(jì)標(biāo) 準(zhǔn)只能負(fù)擔(dān)較 小住房的承租人卻獲得了額外的補(bǔ)貼， 即租金管制導(dǎo)致 了違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的效 果： 未將住房分配給對(duì)其價(jià)值評(píng)價(jià)最高的人， 從 而造成 （經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上 ） 不必要的“浪費(fèi)”。對(duì)此， Edward L.Glaeser 等進(jìn)行了論證并通過實(shí)證數(shù) 據(jù)進(jìn)行了檢驗(yàn)， 發(fā)現(xiàn)紐約市房屋不當(dāng)配置 的情形明顯高于無租金管制的其他 地區(qū)， 租金管制嚴(yán)格的曼哈頓區(qū)的 不當(dāng)分配情形高于同城中的其他區(qū)。 10這項(xiàng)研究是租金管制方面為數(shù)不多的經(jīng)驗(yàn)分析， 其計(jì)量模型設(shè)計(jì) 巧妙，

7、結(jié)論也頗為可信。不過，對(duì)該文的假設(shè)、分析與結(jié)論，仍需謹(jǐn) 慎對(duì)待：其一， 和大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)者一樣，作者只是假設(shè)收入或?qū)W歷高 的人應(yīng)該被分配給價(jià)值 較高的住房， 而不考慮社會(huì)公平的因素， 甚至 也忽略了該項(xiàng)安排所可能導(dǎo) 致的其他經(jīng)濟(jì)成本。 其二，是否有效率在 不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)中是很難驗(yàn)證的 方面， 即使在沒有租金管制的市場(chǎng)中 也存在著其他形式的各種管制，如所得 稅、規(guī)劃、少數(shù)群體聚居、反 歧視等，這些都是對(duì)自由市場(chǎng)假設(shè)的偏離， 其 廣泛存在嚴(yán)重干擾對(duì)租 金管制與效率之間的關(guān)系的正確判斷 ; 另一方面，因 為房屋的異質(zhì)化 高，房屋市場(chǎng)的信息一直處于高度不透明的狀態(tài)， 該文的研 究能夠在 多大程度上反應(yīng)真實(shí)情

8、況，仍有疑問。其三，該文在很大程度上也 同 時(shí)表明，租金管制所導(dǎo)致的不當(dāng)分配的程度并沒有想象的那么高。 比 較 而言，無論是否存在租金管制， 其他地區(qū)同樣存在不當(dāng)配置的情況， 紐約市 的住房不當(dāng)配置水平只比其他城市高出 10%-15%。實(shí)際上，就 像作者的對(duì)照 研究所表明的， 在紐約，那些本不受租金管制的獨(dú)立所 有房屋和住房數(shù)小于 5 的小型住宅樓中，也存在相當(dāng)高的不當(dāng)配置 （ 分別是 15.9%和 11%） 。這 說明租金管制更多是發(fā)生轉(zhuǎn)移分配的效果 （ 將財(cái)產(chǎn)從出租人轉(zhuǎn)移給承租人 ）， 而沒有過分人為地刺激需求。 可以 這樣解釋： 從租金管制受益的承租人有 兩個(gè)群體， 因租金管制而得以 在

9、原本無法負(fù)擔(dān)的住房和居住區(qū)生活的群體和 因種種原因 （ 如工作、 家庭的需要 ） 寧愿支付高額租金也要在特定地區(qū) 居住的群體，租金管 制降低了他們的租金負(fù)擔(dān)，而后者占相當(dāng)比例。4. 租金管制與勞動(dòng)力市場(chǎng)效率。 有人認(rèn)為， 控制租金會(huì)降低勞動(dòng) 力市 場(chǎng)的效率： 勞動(dòng)者為了保有低租金的住房而不愿意搬到較遠(yuǎn)的工 作地點(diǎn)從事 新的工作，從而降低勞動(dòng)力的流動(dòng)性 ; 或者，即使到較遠(yuǎn) 的地點(diǎn)從事工作， 也會(huì)選擇通勤而不是另租一套新住房的方式， 導(dǎo)致 通勤的成本增加。 11 筆 者認(rèn)為這一理論并不足以反駁租金管制。 首先，如果一國(guó)每個(gè)地方都存在租 金管制， 并且能保證租金水平相對(duì) 于住房質(zhì)量而言不會(huì)有太大的

10、出入，就不 會(huì)明顯影響勞動(dòng)力的流動(dòng)， 因?yàn)樵谄渌胤酵瑯涌梢哉业胶线m的住房。 而租 金管制原本就應(yīng)是在 較大地域范圍內(nèi)考慮的事情， 至少是應(yīng)在一個(gè)可通勤的 范圍內(nèi)通盤考 慮的。其次，如果租金因?yàn)闆]有控制而過高或租賃條件因?yàn)槿?乏控制 而很差或不穩(wěn)定， 人們獲得住房的方式就會(huì)轉(zhuǎn)向購買。 對(duì)于并不富 有 的人來說， 購買的選擇很大程度上取決于價(jià)格， 而不能過多考慮與工 作 地點(diǎn)距離的因素，加上一旦購買，很難更換的現(xiàn)實(shí)，對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng) 或通勤成 本影響可能更大。5. 住房租金管制的執(zhí)行成本。 租金管制的執(zhí)行成本殊難測(cè)算， 這 是影 響租金管制決策的重要變量。 在范圍上， 主要包括行政管理成本 和司法成

11、 本。 前者指管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本， 后者指租賃合同當(dāng)事人通 過司法手段解 決爭(zhēng)議而引起的費(fèi)用支出。6. 租金管制與稅收補(bǔ)貼。 曾有學(xué)者建議通過稅收的方式來間接實(shí) 現(xiàn)租 金管制， 如對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的擁有者征收較高的不動(dòng)產(chǎn)稅， 以補(bǔ)償經(jīng)濟(jì) 地位較弱 的承租人。 但稅收的安排是一個(gè)普遍性的轉(zhuǎn)分配制度， 法律 無法確保將房屋所有人的利益直接轉(zhuǎn)分配到特定地區(qū)有特定需求的 承租人身 上。 例如因?yàn)楦鞯貐^(qū)的收入水平與住房支出差異巨大， 收入 水平就不適合 作為確定補(bǔ)貼數(shù)額的依據(jù)。 另外，以稅收形式轉(zhuǎn)移支付 也有成本，尤其是稅 收從征收到使用的各個(gè)過程都會(huì)存在不當(dāng)?shù)睦?費(fèi)，也會(huì)造成不同程度的無謂 損失。其與租金管制

12、相比很難說更優(yōu)。7. 住房租金管制的社會(huì)收益。具體主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。（1）保障基本人權(quán)。長(zhǎng)久以來，住宅被認(rèn)為是人類的基本需要之一，因而其分配應(yīng)不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的權(quán)衡， 還應(yīng)從社會(huì)公平的 角度考量。這也是 1948 年世界人權(quán)宣言 將其列為基本人權(quán)的原 因（第 13、25條） 不過，僅依此項(xiàng)就認(rèn)為應(yīng)進(jìn)行租金管制并不妥當(dāng)。 首先，國(guó)家提供住宅保障 的能力受限于政府的財(cái)政收入， 若國(guó)家積累 有限，自不應(yīng)加之過重的義務(wù) （ 如 為租金管制而支出行政成本 ） 。12 其次，雖然住宅權(quán)對(duì)一部分人 （無住 宅者 ）而言是重要的基本人權(quán)， 但 若通過租金管制的辦法加以保護(hù)，會(huì)同 時(shí)損害另一部分人 （

13、 出租人 ） 的財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán)， 這也是基本人權(quán)，簡(jiǎn) 單地厚此薄彼， 很難謂妥當(dāng)。 這就是前文美國(guó)或德國(guó)都在憲法訴訟案件中進(jìn) 行周全考量的原因。 因 此，即使經(jīng)過細(xì)致權(quán)衡后， 這些國(guó)家的憲法裁判認(rèn) 為租金管制于理于 法有據(jù)，也不能簡(jiǎn)單地將其歸結(jié)為出于“保障基本人權(quán) （住 宅權(quán) ） ”的 考慮，而應(yīng)視之為多項(xiàng)基本權(quán)利權(quán)衡取舍之后的結(jié)果。（2）避免貧富聚居。城市中收入較少的居民通常無力購置私有住房。在沒有租金管制的情況下， 因?yàn)闊o法負(fù)擔(dān)“高尚”住宅區(qū)的昂貴 租金，這類居民只能選擇向租金較低的社區(qū)搬遷， 從而逐步形成社區(qū) 的分化。 傳統(tǒng)上決定租金價(jià)格的因素很多， 當(dāng)出現(xiàn)優(yōu)良住宅區(qū)和貧民 窟的對(duì)立時(shí)，

14、 這 種對(duì)立本身也將成為影響租金價(jià)格的重要因素， 甚至 可以說住宅分區(qū)化越嚴(yán) 重， 分區(qū)本身對(duì)房屋價(jià)格的影響越大。 若不及 時(shí)干涉，一旦分區(qū) （gentrification） 的結(jié)構(gòu)形成，將只會(huì)惡性循環(huán)， 導(dǎo)致進(jìn)一步的區(qū)域分化。 13 實(shí)際上，即使從純經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看， 住宅分區(qū)也不完全是市場(chǎng)有效運(yùn)行 的結(jié)果。 設(shè)有兩個(gè)相鄰的社區(qū) A和B,都沒有租賃控制，但是社區(qū) A的租金 高，B的租金相對(duì)較低，無 租賃控制的后果是將社區(qū) A中的窮人和貧民驅(qū)趕 到社區(qū) B, 使后者的 居住條件惡化， 社會(huì)問題叢生。 這本質(zhì)上是社區(qū) A 將一 部分本應(yīng)負(fù)擔(dān) 的社會(huì)成本外部化給了社區(qū) B, 無償占用了社區(qū) B 的資源。 14 當(dāng) 然，正如“孟母三遷”，擇鄰而居是人的自然需求，因此住宅分區(qū)是 城市 發(fā)展中自始就有的現(xiàn)象，若不形成明顯的貧富對(duì)立等社會(huì)問題， 法律并無干 涉的必要。 15(3) 增進(jìn)社會(huì)和諧。學(xué)者 Margret J.