政策制定的程序

1、政策制定的程序公共政策的制定是一個動態(tài)的行為過程，有相對規(guī)范的程序，一般包括政策問題的確認與界定、政策規(guī)劃、政策合法化等步驟，每個步驟又包含一些不同的具體環(huán)節(jié)。(一) 政策問題的確認與界定這是政策制定過程的起點。一般來說，公共政策總是針對特定的公共問題一一或者已經(jīng)發(fā)生，或者處于潛在狀態(tài)。有關部門在發(fā)現(xiàn)或意識到這個問題之后，應當通過一定的方法(如調(diào)查、分析)對問題的性質(zhì)、類型、影響范圍、原因等進行研究，從而對問題作出明確的界 定。在確定該問題需要通過政策措施加以解決后，便應當將問題納入公共部門的政策議程， 即排上訣策部門近期打算通過政策手段予以解決的問題的計劃表。于是，這個公共問題便成為了一個政

2、策問題。一個公共問題能否進入政策議程成為政策問題取決于多種因素，其中主要包括：(1)(1) 該問題本身的性質(zhì)、影響范圍和嚴重程度；(2)(2) 有關政治組織和利益集團的活動強度；(3)(3) 政府部門是否有健全的問題察覺機制，包括負責情報和信息搜集與報告、調(diào)查研 究等的機構和相應的制度；(4)(4) 大眾傳播媒體的宣傳力度。其中，政府對公共問題能否進入政策議程具有決定性 的影響。一般而論，政治領袖、政黨和利益集團、民意代表、大眾傳媒、政策研究機構、政 府機關、偶然性的危機或特殊事件等因素都會影響公共政策問題的確認。(二) 政策規(guī)劃政策規(guī)劃也稱政策擬定，是指政府決策機關為解決某個政策問題而提出一

3、系列備選的政 策方案或計劃，并在比較評價的基礎上作出政策抉擇的過程。政策規(guī)劃包括以下幾個環(huán)節(jié)： 政策目標的確定、 政策方案的設計、 政策方案的評價與擇 優(yōu)。政策方案可行性論證。1.1.政策目標的確定政策目標是政策制定者希望通過政策實施所要達到的效果。它不僅是政策方案設計和政策擇優(yōu)的基礎，同時也是政策執(zhí)行的指導方針，并為政策評價提供了標準。因此，確定政策目標在政策制定過程中是一項極為重要的內(nèi)容。根據(jù)政策目標所著眼的時間范圍， 政策目標可分為長遠政策目標、 近期政策目標以及中 長期、中短期政策目標；根據(jù)政策目標所服務的地域或空間范圍， 政策目標可分為全局性政 策目標和局部性政策目標；根據(jù)政策目標的

4、重要性，政策目標可分為主要目標和次要目標需要注意的是，政策目標不同于制定和實施一項政策的目的。后者比較籠統(tǒng)、宏觀，體現(xiàn)了決策者制定一項政策的基本宗旨和終極性的意圖，而政策目標比較直接、具體。確立適當?shù)哪繕藢-項公共政策的成功至關重要。但是，政策目標的確定并不那么簡單。一般來說，一個好的政策目標需要具備以下特征：(1)(1)具體性。政策目標應該具體明確，否則政策方案的擬定就沒有根據(jù)。一是政策目 標的語言表達必須明確、具體、清晰，內(nèi)涵不能有歧義，外延要界定清楚；二是政策目標應 包括實現(xiàn)目標的明確的時間期限； 三是在很多時候，政策目標應該是可以用相應指標加以測度和衡量的。(2)(2)針對性。政策目

5、標必須針對所要解決的特定政策 1 1 可題，而不能籠統(tǒng)地針對與之相關的一類問題。例如，城市減少工業(yè)大氣污染的政策，其目標不能籠統(tǒng)地界定為改善空氣質(zhì)里，ntnt 應以減少業(yè)企業(yè)勺染排放里為目標。(3)(3)可行性。政策目標的可行性包括兩個方面：一是政策目標在政治上和社會上的可接受性。如果一項政策的目標不能被執(zhí)政黨或執(zhí)政主體所接受，或者不能得到大多數(shù)民眾的認同，那么，即使它再好，也不能作為政策目標。二是政策目標得以實現(xiàn)的可能性，即在現(xiàn) 有的經(jīng)濟、技術條件下，通過一定的政策措施，能否實現(xiàn)該政策目標。(4)(4)協(xié)調(diào)性。由于政策問題一般都是一些涉及面廣、影響大的問題，因此政策目標往往不是單一的，而是多

6、個目標的有機組合。所謂政策目標的協(xié)調(diào)性，就是指多個目標之間要一致，不能相互矛盾或在執(zhí)行中相互牽制。對于相互沖突的多個目標，政策制定者必須選擇一個合適的平衡點。 此外，一項政策的目標不能與現(xiàn)有的其他政策的目標相沖突，不能與處于上位的政策原則或精神相背離，這也是政策目標協(xié)調(diào)性的體現(xiàn)。2.2.政策方案的設計政策方案的設計就是針對所要解決的政策 1 1 可題，運用各種方法，設計出一系列可供選擇的政策方案。這是政策制定過程中最為關鍵的環(huán)節(jié)。一般來說，政策方案的設計要遵循三個原則：(1)(1) 政策方案要具有多樣性。就是說，在設計政策方案時，一般不能只提出一套方案，而是要提出多套方案供決策者比較選擇。因為

7、在實踐中，由于政策問題的復雜性， 很難提出一套從各種角度衡量都十全十美、大家一致認可的政策方案。只有從不同的角度提出多種不同的方案，才有利于在比較的基礎上進行選擇，從而有利于政策的優(yōu)化。(2)(2) 政策方案要滿足整體上的完備性和個體之間的互斥性。所謂整體上的完備性，是指應盡可能把所有的備選方案全部提出來，以避免好的政策方案被遺漏。所謂個體之間的互斥性，是指所提出的各個不同的備選政策方案之間必須相互排斥，不能彼此包含、交叉，從而有利于對政策方案進行比較選擇。(3)(3) 政策方案的設計要具有創(chuàng)造性。在設計政策方案時，一味抄襲以前成功的政策或者生搬硬套其他國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗是一大忌諱。因為隨著

8、時間和空間的改變， 成功的經(jīng)驗未必還適用。即使清形相近，也需要在仔細分析的基礎上， 發(fā)揮創(chuàng)適性，尋求具有獨創(chuàng)性 的政策方案。這樣做不是為了標新立異，而是為了盡可能找到更好的政策方案。3.政策的評價與擇優(yōu)政策評價與擇優(yōu)是根據(jù)特定的標準，通過系統(tǒng)的分析和比較， 對所有的備選政策方案進行全面的評價，從中選出一個最優(yōu)的或最滿意的方案或方案組合作為最終政策的政策活動。政策評價和擇優(yōu)有多方面的標準。從政策可能產(chǎn)生的效果方面，可采用有效性、效率、公平性等標準；從可行性方面，有政治可接受性、社會可接受性、經(jīng)濟可承受性、技術可行性等 標準。還可根據(jù)政策方案可能產(chǎn)生的外部影響、帶有多大的風險等標準對政策方案進行評

9、價和擇優(yōu)。采用的標準不同，評價和選擇的結果可能不一樣。因此，決策者應當根據(jù)所面臨的具體情況對評價標準進行取舍。4.政策方案可行性論證政策方案可行性論證， 就是圍繞政策目標， 運用定性和定量的分析方法，對所選擇的政策方案是否可行的問題進行深入系統(tǒng)的分析研究。有些時候，政策方案可行性論證與政策的評價和擇優(yōu)是合二為一的， 也就是說，在政策的評價和擇優(yōu)的過程中，就對各個政策方案的可行性進行了分析論證，因而在確定了政策方案后，不必再進行可行性論證。但是，在制定一些影響大、重要性高的政策時，為謹慎起見，在選擇了政策方案之后，還要進-步對其可行性開展深入細致的研究論證。1（三）政策合法化在程序上，政策合法化

10、是指政策方案上升為法律或獲得合法地位的過程。它由國家有關政權機關依據(jù)法定權限和程序所實施的一系列立法活動與審查活動所構成。合法化使政策獲得了法律的保護，具有了強制力，為政策的執(zhí)行提供了條件。政策合法化包括政策內(nèi)容的合法化和決策過程的合法化兩方面。政策內(nèi)容的合法化，主要指決策者所選擇的政策在內(nèi)容上不能與既定的憲法和法律相抵觸，必須合乎有關法律的原則甚至具體規(guī)定。 也就是說，政策內(nèi)容的合法化要求所制定的政 策與既定的法律相一致。 在現(xiàn)實中所出現(xiàn)的許多政策相互矛盾、政策扯皮等問題都與政策內(nèi) 容的非合法化有關，因此，有必要重視對政策內(nèi)容的合祛性審查。 政策內(nèi)容的合法化是政策 有效執(zhí)行的基礎。決策過程的

11、合法化，主要指政策制定過程應合乎法定的程序要求。程序合法化既是政策合法化的保證，又是政策能夠順利執(zhí)行的前提。政策合法化主要有三種途徑：1.1.政策的法律化政策的法律化是有立法權的國家機關將經(jīng)過實踐檢驗、成熟、穩(wěn)定的政策上升為法律的過程，也稱為政策立法。 具體地說，就是立法機關把需要法律化的政策上升為法律，享有委 托立法權的行政機關根據(jù)其行政職權及委托立法機把一些重要的政策轉化為各種行政立法。它實際上是一種立法過程， 是依據(jù)法定權限和法定程序，由法定的權力機關所進行的立法活從政策范圍來看，并不是所有的政策都需要法律化。政策法律化的基本條件是：對全局有重大影響的政策應上升為法律，具有長期穩(wěn)定性的政

12、策應上升為法律，成功的成熟的政策才能上升為法律。從政策制定過程本身來看，作為政策合法化的一種重要形式，政策法律化是將有關政策轉變?yōu)楦哂袕娭屏推者m性的法律的過程。2.2. 權力機關的批準有些公共政策不具備上升為法律的條件，但是在一定時期內(nèi)十分重要，因而在政策方案選定后需要得到法定權力機關的批準方可付諸實施，這是政策合法化的第二種途徑。例如， 我國國務院及中央部委制定的一些重大政策在正式出臺前需要得到全國人民代表大會的批 準，中央部委制定的有些政策需要得到國務院的批準才能正式生效。3.3. 有關部門的審查還有一些公共政策在正式出臺前雖然不需要經(jīng)過具有法定權力機關的批準，但需要通過得到法律授權的有關部門的審查。這是政策合法化的又一種途徑。例如，很多國家的司法機關通過對立法機