加強重大科技項目管理的對策研究——以寧波市為例

1、加強重大科技項目管理的對策研究以寧波市為例董莎摘要：重大科技項目是科學(xué)研究計劃中意義重大、規(guī)模龐大、 耗資巨大、 內(nèi)容涉及廣、研究周期較長的科技項目，對優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升區(qū)域自主創(chuàng)新能力和促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型起著重要的推動作用。 寧波市自 “十五” 以來實施的重大科技項目很好的促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和集經(jīng)濟社會的發(fā)展，但同時在項目監(jiān)督管理機制和體制上存在問題，必須創(chuàng)新管理機制，建立科學(xué)的項目資金管理體系和績效管理長效機制。關(guān)鍵詞： 重大科技項目；監(jiān)督管理；績效為解決經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中的共性關(guān)鍵技術(shù)，我市從 “十五” 開始推出了重大科技計劃項目，因其具有投入大、實施周期長、與產(chǎn)業(yè)結(jié)合緊密等特點，自實施以

2、來極大地促進了全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級。市政府相繼出臺 寧波市科技計劃項目管理監(jiān)督辦法（試行）、寧波市科技計劃項目管理辦法（修訂）等辦法，保證科技計劃項目管理的科學(xué)化。但總體而言，我市科技項目管理仍然存在“重立項、輕管理”的現(xiàn)象，項目監(jiān)督機制仍不健全，科技計劃項目實施效果有待加強。一、重大科技項目的概念和特征重大科技項目是指科學(xué)研究計劃中意義重大、規(guī)模龐大、 耗資巨大、內(nèi)容涉及廣、研究周期較長的科技項目。由服務(wù)于某項戰(zhàn)略目標(biāo)的一系列技術(shù)、產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)組成，涉及創(chuàng)新體系的各個組成部分。重大科技項目往往有多個參與單位，多名科技人員參與，并涉及多門學(xué)科，且耗資達數(shù)百萬元以上。重大科技項目的具體特征有：

3、（1）體現(xiàn)政府意志。重大科技項目具有重要的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用， 對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重大的理論和實踐意義。政府通過實施重大科技項目，重點支持某個領(lǐng)域，實現(xiàn)局部的跨越式發(fā)展，帶動戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的突破。（2）整合科技資源。重大科技項目往往是多領(lǐng)域、多學(xué)科的綜合集成，需要多部門的協(xié)同攻關(guān)?，F(xiàn)代大科學(xué)研究要求各部門之間互相開放，資源共享， 協(xié)同創(chuàng)新，重大的創(chuàng)新成果將更多地依賴不同學(xué)科、不同領(lǐng)域的交叉融合和綜合集成。（3）高投入與高風(fēng)險性。一方面重大科技項目的實施需要較多的資金投入；另一方面，受多種因素的影響，存在著較多的不確定性和風(fēng)險性。組織管理的復(fù)雜性。（4）影響或效益的廣泛性。重大科技項目瞄準的是經(jīng)濟社會

4、發(fā)展過程中重大需求， 解決的是技術(shù)前沿問題，是原始創(chuàng)新和自主知識產(chǎn)權(quán)的重要來源，是核心競爭力的重要體現(xiàn)，實施的結(jié)果將對某一行業(yè)或經(jīng)濟產(chǎn)生廣泛的影響或潛在效益。二、我市重大科技計劃項目實施情況和成效（一）基本情況2005年以來，我市累計批準并組織實施重大科技項目104 項。按年度分，2005 年 16項， 2006年 17 項， 2007 年 40 項， 2008 年 31 項；按領(lǐng)域分，工業(yè)項目 42項，農(nóng)業(yè)和社會事業(yè)類 62 項；按承擔(dān)單位分，產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合承擔(dān)項目50 項，院校所合作承擔(dān)項目24 項，企業(yè)獨立承擔(dān) 13項，其他 23 項。據(jù)調(diào)查，項目總體執(zhí)行情況良好，現(xiàn)已結(jié)題9 項，按計劃進度

5、順利實施的71 項，需延期驗收的 24 項。重大科技項目多數(shù)項目以產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)，立項時比較注重市場預(yù)測和推廣應(yīng)用前景、產(chǎn)業(yè)化的可行性分析，同時較好的帶動了社會對科技的投入。項目累計總投資6.67 億元，其中財政科技投入總額 1.32 億元，占項目總投資的19.8%；帶動企業(yè)投入經(jīng)費5.06 億元，占項目總投資的75.8%。目前已有多個項目實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化，取得了顯著的經(jīng)濟效益。（二）主要成效1、加強產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合攻關(guān)，突破了一批關(guān)鍵技術(shù)、共性技術(shù)堅持產(chǎn)學(xué)研結(jié)合是重大科技項目的擇項原則之一，也是促進科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的有效措施。據(jù)統(tǒng)計，104 個重大項目中產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合承擔(dān)項目占48%；工業(yè)項目中，約30

6、%的項目以解決傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的技術(shù)關(guān)鍵為目標(biāo)。同時，注重多學(xué)科的聯(lián)合攻關(guān)，鼓勵科研單位和大專院校合作，兩者共同承擔(dān)項目約占總數(shù)的23%。可見，重大項目的實施不僅有力地促進了我市產(chǎn)學(xué)研之問在較高技術(shù)層次上的協(xié)作和聯(lián)合，而且也將有效解決一批關(guān)鍵技術(shù)，實現(xiàn)技術(shù)攻關(guān)成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的銜接，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級。2、加強技術(shù)創(chuàng)新，取得了一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)成果重大科技項目突出技術(shù)創(chuàng)新，把技術(shù)創(chuàng)新程度、技術(shù)水平和技術(shù)競爭能力作為是否立項的主要評判內(nèi)容。據(jù)初步統(tǒng)計，近70%的項目（包括在研項目）已達到國內(nèi)外先進水平，部分項目已申請專利。在工業(yè)領(lǐng)域，以高新技術(shù)研究應(yīng)用、培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，安排項目

7、 30 項，占工業(yè)項目的71%；在農(nóng)業(yè)和社會事業(yè)領(lǐng)域，安排農(nóng)業(yè)生物技術(shù)研究項目7 項，取得了重大創(chuàng)新成果；社會發(fā)展領(lǐng)域， 現(xiàn)已有項目取得自主知識產(chǎn)權(quán)的生產(chǎn)技術(shù)，部分研究領(lǐng)域和研究項目在國內(nèi)具有一定的優(yōu)勢。3、加強農(nóng)業(yè)技術(shù)攻關(guān)和社會公益性技術(shù)研究，推動了農(nóng)業(yè)和社會發(fā)展領(lǐng)域的科技進步農(nóng)業(yè)類重大科技項目以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)攻關(guān)。一是安排了批生物技術(shù)領(lǐng)域的高新技術(shù)研究應(yīng)用項日，在引進的基礎(chǔ)上強化自主創(chuàng)新，獲得一批高新技術(shù)成果，有的已在生產(chǎn)上推廣應(yīng)用。二是圍繞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的迫切需要，安排了一大批農(nóng)業(yè)重大科技專項計劃，開展聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)。在社會發(fā)展領(lǐng)域，比較重視社會公益性、公共性為主的重大科技

8、項目，通過采取政府引導(dǎo)和市場推進并舉方式，促進我市人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。4、加強科技計劃管理，提高了計劃管理的水平和效果一是強調(diào)需求引導(dǎo)，按照公開、公平、公正、擇優(yōu)的原則，圍繞我市裝備制造業(yè)、汽車零部件、新材料等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)瓶頸問題，發(fā)布重大（重點） 科技攻關(guān)項目和重大項目招投標(biāo)， 引導(dǎo)科研院所、 高等院校與企業(yè)的緊密結(jié)合聯(lián)合攻關(guān)， 提高科技經(jīng)費的使用效率。 二是推行專家評審制， 對項目的審批， 實現(xiàn)由政府決策向?qū)＜以u審和政府決策審批相結(jié)合轉(zhuǎn)變， 有利于更好地論證、 評價項目技術(shù)的科學(xué)性和先進性、 經(jīng)濟目標(biāo)的合理性和可行性等。三是把增加科技經(jīng)費管理力度和立項評審工作的透明度作為

9、保證公正、 公平的著力點，努力提高科技計劃經(jīng)費管理的科學(xué)性、有效性。三、重大科技計劃項目實施過程中存在的問題經(jīng)過幾年努力， 我市重大科技項目取得了明顯成效，但也有少部分項目出現(xiàn)了各類問題，未按照計劃完成。 這在一定程度上反映出我市重大科技項目監(jiān)督管理機制仍不健全，還存在一些困難和問題。（一）項目立項和評審問題一是項目立項的前期調(diào)研工作不到位。重大科技計劃項目要科學(xué)地、主動地安排項目和經(jīng)費，起到宏觀調(diào)控和引導(dǎo)的目的。如果被動地由企業(yè)、高校、科研院所進行項目申報，由于利益取向不同，共性技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)就很少有人申報，公共科技問題就難以解決?！笆晃濉币詠恚沂胁粩嗉哟罅藢萍加媱濏椖康闹鲃釉O(shè)計力度，

10、但前期調(diào)研工作還存在不夠深、不夠透、 不夠廣等問題， 編制的項目指南不能很好的發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶動作用，還不能有效解決項目低小散、 重復(fù)立項、重復(fù)申報等問題，一定程度上影響了科技經(jīng)費的使用績效。二是專家評審機制有待進一步規(guī)范。現(xiàn)行的“三審一決策”制度很好的規(guī)范了經(jīng)費的管理與使用，保證了立項程序的科學(xué)、公開和公正， 但也存在一些問題。調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)少數(shù)專家評審存在的問題集中反映在兩個方面，其一，在項目評審時不負責(zé)任，對項目不做深入的了解，不認真閱讀相關(guān)評審資料，隨意發(fā)表意見 （多數(shù)是隨意表示同意）；其二，個別專家的知識老化，水平下降，不能適應(yīng)當(dāng)前科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展。（二）項目承擔(dān)單位的責(zé)任和管理問題一是

11、承擔(dān)單位未能按期履行合同。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示， 在 104 個重大科技項目中，需延期驗收的 24 項，還包括在2006 年就已到期的項目。這說明項目承擔(dān)單位沒有很好的履行合同，隨意延長結(jié)題時間，也沒有按合同要求使用項目經(jīng)費、增添設(shè)備、配備人員， 有些甚至擠占經(jīng)費， 影響了項目的正常進展。主要原因是項目承擔(dān)單位未對科技經(jīng)費?？顚Ｓ茫萍脊芾聿块T資金監(jiān)管不夠。 二是項目配套資金到位情況欠佳。經(jīng)調(diào)研， 項目承擔(dān)單位的配套資金到位情況欠佳。 一方面是承擔(dān)單位對項目經(jīng)費未能單獨管理；另一方面， 有些項目單位本身就存在流動資金不足的問題，難以給項目提供配套資金。主要原因是前期調(diào)研工作不夠到位，制約了項目工作的正

12、常開展。 三是合作項目中存在多頭管理問題。重大科技項目中， 產(chǎn)學(xué)研合作項目涉及的單位和人數(shù)較多。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)， 有些合作項目缺乏宏觀管理人員，導(dǎo)致項目由多個部門、 多頭管理； 還有些項目在執(zhí)行過程中由于某種原因隨意調(diào)動科技人員，使政府管理部門處于被動地位。（三）項目經(jīng)費管理問題一是未建立專門的項目資金管理體系。從我市科技管理角度來看， 也存在對科技計劃項目經(jīng)費管理問題。 目前我市還未建立專門的項目資金管理體系，未建立獨立賬本， ?？顚Ｓ茫⒋嬖谂c其他財務(wù)混同的問題，這在一定程度上影響了項目經(jīng)費的規(guī)范使用，也影響了對研發(fā)投入政策的兌現(xiàn)。主要原因，一方面是由于近幾年科技管理人員時有變動，無專人管理，

13、另一方面也反映出對重大科技項目資金管理體系建設(shè)的重視程度不夠。二是項目配套資金有未及時到位情況。由于重大科技項目實施的資金投入流程牽涉到縣（市）、區(qū)各級部門和單位，能夠保證經(jīng)費及時有效到位的運作機制還沒有真正建立起來，致使有些項目經(jīng)費的投入與原計劃規(guī)定的時間相比滯后，一定程度上影響了項目的進度。三是項目經(jīng)費使用不規(guī)范。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)， 科技項目經(jīng)費中存在個別使用不規(guī)范現(xiàn)象，如項目經(jīng)費沒有預(yù)算、 或者不按照預(yù)算安排支出； 管理經(jīng)費比例不當(dāng)， 超標(biāo)準提?。?被用于單位招待費用支出，經(jīng)費報銷混亂；經(jīng)費轉(zhuǎn)撥行為不規(guī)范等情況。（四）監(jiān)督管理問題目前我市對科技計劃項目采用的是行政監(jiān)督機制，由于受到人力和時間等

14、多種因素限制，對于眾多的科技計劃項目，僅僅依靠科技部門的處室工作人員進行管理尚存在一定的難度，在監(jiān)督機制、方法上也存在一些問題：一是無法實現(xiàn)真正的全過程動態(tài)監(jiān)督管理。一方面，比較注重前期立項和后期驗收工作，項目實施的過程管理并沒有得到足夠的重視，盡管在實施過程中進行中期檢查， 但對檢查時點的選取、檢查結(jié)果的發(fā)布等尚未形成規(guī)范。另一方面， 對項目的監(jiān)督管理大多為短期行為，一般只對重點項目進行監(jiān)督管理，而其他大量的項目基本處于不監(jiān)督或僅是形式檢查的狀況，失去了監(jiān)督管理的真實意義。二是監(jiān)督管理方法缺乏專業(yè)化和規(guī)范化。 目前，我市監(jiān)督管理的方法一般采用項目承擔(dān)單位上報年度項目執(zhí)行情況表和管理部門抽查的

15、方式，這種方式過于簡單粗放， 無法掌握科技計劃項目真實的實施情況及科技資金的安全性， 更無法了解科技計劃項目技術(shù)研發(fā)的真實情況，致使監(jiān)督管理更多流于形式。三是監(jiān)督管理機制有待完善?，F(xiàn)行的行政監(jiān)督主要由各相關(guān)處室共同負責(zé)，對具體項目， 各處室根據(jù)分管部分進行獨立監(jiān)督，缺乏溝通， 使得對項目信息掌握不夠充分和及時，無法對項目進行準確評估和進行及時有效的風(fēng)險控制。三、加強我市重大科技計劃項目監(jiān)督檢查工作的對策建議重大科技項目是一個系統(tǒng)工程，對項目的監(jiān)督管理應(yīng)貫穿到項目的可行性論證、規(guī)劃與計劃、 實施與控制、 驗收與交接等整個過程中?；谥卮罂萍柬椖康幕咎卣饕约皩嵤┲写嬖诘膯栴}， 需要對現(xiàn)行的管理體

16、制進行必要的完善，并逐步制定和實施專門針對重大科技項目的立項、 經(jīng)費管理和績效考核等辦法，形成多種手段綜合運用的協(xié)調(diào)管理方式，提高監(jiān)督管理的效率。（一）加強前期調(diào)研，加大項目主動設(shè)計和綜合集成力度重大科技項目必須緊密圍繞我市經(jīng)濟社會發(fā)展的特點和需要展開。寧波作為典型的外向型經(jīng)濟， 目前已經(jīng)形成了紡織、家電、輸電設(shè)備、 機械等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和石化、鋼鐵、電力、造紙等臨港型大工業(yè)。在當(dāng)前金融危機的大背景下，必須進一步加強自主創(chuàng)新，創(chuàng)新管理機制，以重大科技項目的形式培育和發(fā)展一批優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和自主創(chuàng)新能力較強的企業(yè)。因此， 必須進一步加強前期調(diào)研工作，緊扣我市中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要確定的目標(biāo)和任務(wù)，圍繞“

17、5+5”產(chǎn)業(yè)、工業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新倍增計劃，加快培育我市高新技術(shù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，針對我市經(jīng)濟和社會發(fā)展急需、 在全市具有普遍意義的關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù)， 加強項目主動設(shè)計力度。同時，要改變多頭分散、低水平重復(fù)的狀況，加強科技計劃的綜合集成，集中資金投向，加大對基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性科技研發(fā)重大項目的政府資助力度。（二）進一步加強資金管理，規(guī)范資金使用1、加強資金投入的“節(jié)點”控制重大科技項目實施周期較長，每個階段都在發(fā)生著資金投入行為，為進一步加強科技經(jīng)費對項目的引導(dǎo)和約束作用，可對現(xiàn)有資金管理辦法進行適當(dāng)調(diào)整，完善現(xiàn)行的“節(jié)點”控制辦法。首先， 改變以往立項后立即撥付第一批款項的做法，根據(jù)

18、項目的不同類型、所需時間長短將其適當(dāng)延遲，或者撥付少量啟動經(jīng)費，以預(yù)防有些項目不按照合同時間及時開展的現(xiàn)象； 其次，改變以往在項目結(jié)題驗收前撥付全部經(jīng)費的做法，預(yù)留一部分經(jīng)費，待項目階段成果達到質(zhì)量要求并完成結(jié)題和驗收程序后，再將完成全部經(jīng)費的投入，以預(yù)防有些項目完成后延遲驗收的情況。這樣能夠加強項目實施過程中資金投入的節(jié)點控制，強化動態(tài)監(jiān)測效果，使資金投入最大程度地與實施效果聯(lián)系起來。2、強化資金的審計和監(jiān)督一是重大科技項目經(jīng)費必須納入項目依托單位財務(wù)統(tǒng)一管理，單獨設(shè)賬， 獨立核算， ?？顚Ｓ?。對既有項目經(jīng)費資助、又有其他渠道資助（或自籌資金）的研究項目，要將項目經(jīng)費和其他渠道經(jīng)費分別進行單

19、獨核算，不得混收混支。 二是項目經(jīng)費支出要嚴格按照批準的預(yù)算執(zhí)行， 嚴禁違反規(guī)定自行調(diào)整預(yù)算和擠占挪用項目經(jīng)費，加強對勞務(wù)費、會議費、差旅費、國際合作與交流費、協(xié)作研究費等支出的管理和監(jiān)督。三是加強項目經(jīng)費的監(jiān)督檢查工作。項目依托單位的審計部門應(yīng)對項目經(jīng)費進行不定期或?qū)ｍ梼?nèi)部審計，加強監(jiān)管力度， 并積極配合基金委依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)和項目合同對項目經(jīng)費的管理和使用情況進行檢查監(jiān)督。對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，要采取有效措施及時糾正。（三）創(chuàng)新監(jiān)督管理機制，規(guī)范項目中期檢查和結(jié)題驗收1、制定規(guī)范的項目績效考核方法為進一步規(guī)范項目的中期檢查和結(jié)題驗收，應(yīng)盡快制定和完善操作性強、目標(biāo)明確的科技計劃項目績效考核辦法， 建立績效考評制度和重大項目評估報告制度， 使績效管理成為實實在在的管理工作和協(xié)調(diào)手段，