PPP的法律性質(zhì)何在

1、PPP的法律性質(zhì)何在-法律PPP的法律性質(zhì)何在文周蘭萍PPP項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議的法律性質(zhì)在理論界與實(shí)務(wù)界歷來有爭議， 主要表現(xiàn) 為行政合同與民事合同之爭。筆者認(rèn)為，.PPP項(xiàng)目及PPP特許權(quán)協(xié)議中確實(shí)涉 及諸多政府的行政行為，實(shí)踐中也有很多PPP項(xiàng)目的政府承諾是以行政文件的形式作出的。但將PPP特許權(quán)協(xié)議定性為民事合同不僅可以將政府與投資方置 于平等的法律地位，利于吸引社會(huì)資本，同時(shí)也為PPP項(xiàng)目爭議案件適用民事訴訟和仲裁作為爭議解決方式提供理論依據(jù)，利于糾紛的解決。行政合同說從主體上看。行政合同的當(dāng)事人一方為政府。盡管在PPP特許權(quán)協(xié)議中政府也如民事合同一樣承擔(dān)對等的權(quán)利義務(wù)， 但政府同時(shí)在整個(gè)

2、項(xiàng)目中扮演監(jiān)督 管理者和公共利益維護(hù)者的角色，畢竟 PPP項(xiàng)目通常為涉及社會(huì)公共利益的大 型基礎(chǔ)設(shè)施和市政工程。從目的上看。PPP特許權(quán)協(xié)議的簽訂目的在于建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施， 最終服 務(wù)社會(huì)公眾。因此，PPP特許權(quán)協(xié)議的終極目的在于社會(huì)公眾和國家的利益， 是 政府借助社會(huì)資本的力量實(shí)施國家行政管理的手段。 也就是說，PPP特許權(quán)協(xié)議 的目的在于行政管理。從這一角度來看， PPP特許權(quán)協(xié)議是行政合同。從內(nèi)容上看。PPP特許權(quán)協(xié)議中往往會(huì)約定政府對項(xiàng)目運(yùn)營享有監(jiān)督檢查 權(quán)，政府也有權(quán)在公共利益需要時(shí)提前收回項(xiàng)目。而且，PPp項(xiàng)目通常涉及水、電、交通、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，這些都需要政府通過行政許

3、可授予項(xiàng)目 運(yùn)營者以特許經(jīng)營權(quán)，而特許權(quán)協(xié)議通常會(huì)約定政府授予特許經(jīng)營權(quán)的時(shí)間和期 限。此外，在PPP特許權(quán)協(xié)議中往往會(huì)約定政府給予稅收優(yōu)惠、外匯匯兌、價(jià) 格調(diào)整及限制競爭等承諾，這些政府承諾均需要政府行政行為的配合才能最終實(shí) 現(xiàn)。從性質(zhì)上看。正是因?yàn)镻PP特許權(quán)協(xié)議具有公益性，在 PPP特許權(quán)協(xié)議 訂立之前，需要履行一系列行政審批程序，只有當(dāng)這些前置的行政審批程序完成 才能最終簽訂特許權(quán)協(xié)議并使之生效。民事合同說PPP特許權(quán)協(xié)議的雙方處于平等的法律地位。盡管 PPP項(xiàng)目實(shí)施需經(jīng)一 些前置性審批程序，但結(jié)合所涉及的審批內(nèi)容來看，主要包括項(xiàng)目審批、PPP模式的審批以及具體實(shí)施方案的審批等事項(xiàng)，

4、一旦審批通過，基于審批結(jié)果所簽 署的PPP特許權(quán)協(xié)議就有了合法的項(xiàng)目支撐點(diǎn)，并為政企雙方之間的權(quán)利義務(wù) 設(shè)定與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分?jǐn)偺峁┝撕戏ㄐ砸罁?jù)。而且，這些前置審批僅涉及PpP特許權(quán)協(xié)議的成立及生效要件，并不涉及協(xié)議本身的性質(zhì)問題。對于洽商中的PPP特許權(quán)協(xié)議，當(dāng)事人雙方都有簽訂與否的自由，所以，PPP特許權(quán)協(xié)議體現(xiàn)的是 政企雙方一致的意思表示，這一點(diǎn)與民事合同的意思自治原則完全契合。PPP特許權(quán)協(xié)議中雙方權(quán)利義務(wù)基本對等。PPP特許協(xié)議本質(zhì)上是政府將特定的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目一定年限內(nèi)的經(jīng)營收益權(quán)和有限產(chǎn)權(quán)與特許 經(jīng)營者的資金、先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行交易的民事法律行為。從特許經(jīng)營者的角度看，

5、其自身的權(quán)利和義務(wù)是相適應(yīng)的。 對特許經(jīng)營者 而言，特許經(jīng)營期內(nèi)其不僅享有約定的特許經(jīng)營權(quán)， 還可以根據(jù)約定擁有項(xiàng)目設(shè) 施的有限產(chǎn)權(quán)，并按約定取得合理回報(bào)，相應(yīng)地，特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在特許經(jīng)營期 間運(yùn)營維護(hù)PPP項(xiàng)目，承擔(dān)按約定提供符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)的義務(wù)，并應(yīng)于特許期滿后按約定將項(xiàng)目移交給政府。 對政府而言，盡管其對項(xiàng)目享有監(jiān)督檢查 權(quán)，但其監(jiān)督檢查權(quán)的行使應(yīng)以不妨礙項(xiàng)目正常運(yùn)營為前提。此外，政府享有因公共利益需要單方面提前終止協(xié)議等行政權(quán)， 但相應(yīng)地，其也應(yīng)承擔(dān)因行使行政 權(quán)而必須依約給予投資人以一定補(bǔ)償或賠償?shù)牧x務(wù)。因此，從政府的角度看，其享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)也相適應(yīng)。筆者觀點(diǎn)筆者認(rèn)為，

6、PPP特許權(quán)協(xié)議應(yīng)定性為民事合同。盡管在 PPP項(xiàng)目運(yùn)作過 程中涉及些政府行政行為，如特許權(quán)授予、稅收優(yōu)惠等，但不可因此否認(rèn)特許權(quán) 協(xié)議的民事性質(zhì)。PPP特許權(quán)協(xié)議的訂立履行依賴于行政行為的實(shí)施，但究其實(shí)質(zhì)又獨(dú)立于 行政管理范疇。PPP特許權(quán)協(xié)議確實(shí)涉及諸多行政行為，包括特許權(quán)授予、稅收 優(yōu)惠、外匯匯兌、價(jià)格調(diào)整及限制競爭等均需借助政府行政權(quán)才能實(shí)現(xiàn)。PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中也難免會(huì)遇到政府不能或不愿兌現(xiàn)其行政承諾從而導(dǎo)致政府違 反特許權(quán)協(xié)議的情形，或者政府依行政權(quán)提前收回特許經(jīng)營權(quán)的情形。但該等情形完全可以通過在特許權(quán)協(xié)議中設(shè)置違約補(bǔ)償條款對政府的行政行為加以有效 約束，即一旦因政府的行政行為導(dǎo)

7、致 PPP特許權(quán)協(xié)議履行不能、投資者不能實(shí) 現(xiàn)合同目的的，則政府應(yīng)當(dāng)給予投資者合理補(bǔ)償，以使投資者的合同權(quán)益得以保 障。所以，不能因PPP特許權(quán)協(xié)議中的特許權(quán)的授予、政府承諾的兌現(xiàn)等內(nèi)容 對于行政權(quán)的依賴表象，據(jù)此否認(rèn) PPP特許權(quán)協(xié)議固有的民事屬性。政府在PPP項(xiàng)目中的雙重身份是PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)決定的，但不能因此得 出PPP特許權(quán)協(xié)議是行政合同的結(jié)論。政府行政權(quán)的行使僅是政府作為PPP特許權(quán)協(xié)議當(dāng)事人一方全面履行自身各項(xiàng)合同義務(wù)的必要手段，從這個(gè)意義上講，政府行政權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)有效服務(wù)于 PPP特許權(quán)協(xié)議的合同目的，在確保 PPP特 許權(quán)協(xié)議項(xiàng)下的政府義務(wù)得以全面履行的同時(shí)， 保障社會(huì)投資者的

8、相應(yīng)合同權(quán)益 得以實(shí)現(xiàn)。此外，政府行政權(quán)的行使還應(yīng)受到PPP特許權(quán)協(xié)議的合理約束與限制，比如，政府在行使監(jiān)督檢查權(quán)的過程中不可不當(dāng)干涉和妨礙項(xiàng)目運(yùn)營者的運(yùn) 營權(quán)，因行使提前終止權(quán)等行政權(quán)使得特許經(jīng)營者的利益受損時(shí)還應(yīng)依特許杈協(xié) 議給予投資人相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，無論是行政權(quán)對于實(shí)現(xiàn)PPP特許權(quán)協(xié)議目的的保障還是PPP特許權(quán)協(xié)議對于行政權(quán)的約束與限制，都客觀體現(xiàn)了PPP特許權(quán)協(xié)議的民事屬性。賦予PPP特許權(quán)協(xié)議以民事屬性符合市場交易的內(nèi)在規(guī)律要求。 盡管PPP 項(xiàng)目具有公益性，特許經(jīng)營者應(yīng)按特許權(quán)協(xié)議約定提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，但這并不意味著特許經(jīng)營者提供的該等產(chǎn)品和服務(wù)是免費(fèi)的。相反，恰恰是因?yàn)檎?/p>

9、身提供該等產(chǎn)品或服務(wù)的成本較高、 代價(jià)較大、經(jīng)驗(yàn)不足，由特許經(jīng)營者提供更 加物有所值，所以項(xiàng)目本身才有以 PPP模式實(shí)施的必要。而特許經(jīng)營者是市場 主體，其投資參與PPP項(xiàng)目的目的是要讓其資金和技術(shù)管理投入實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)， 基于此，賦予PPP特許權(quán)協(xié)議以民事屬性是市場交易的必然要求，若不按市場 規(guī)則對其加以定性，亦將難以為市場所認(rèn)同和接受。過分強(qiáng)調(diào)PPP特許權(quán)協(xié)議的行政性或者公共利益，可能會(huì)使行政主體與相對人之間的利益失衡， 導(dǎo)致行政 權(quán)力過大而壓制相對人，這將有悖中央大力推廣運(yùn)用PPP模式的初衷。將PPP特許權(quán)協(xié)議定性為民事合同，可以使得特許權(quán)協(xié)議雙方當(dāng)事人權(quán) 益有更為便利高效的的司法救濟(jì)渠道。盡管我國法院設(shè)有行政審判庭，可以適用 行政訴訟法審理行政案件。但是，現(xiàn)行的行政訴訟程序適用于行政合同糾紛時(shí)， 尚存在定的障礙，如行政主體不能啟動(dòng)行