淺議我國(guó)土地出讓金制度

1、淺議我國(guó)土地出讓金制度葉曉東摘要：土地出讓金是否可以并入物業(yè)稅征收、如何協(xié)調(diào)物業(yè)稅和土地出讓金改革之間的關(guān)系，這些都是我國(guó)土地出讓金改革中的重大問題。本文對(duì)土地出讓金的概念性質(zhì)和理論基礎(chǔ)、我國(guó)土地出讓金制度的形成與發(fā)展、近年來我國(guó)土地出讓金制度的現(xiàn)狀以及我國(guó)的土地出讓金是否可以并入物業(yè)稅征收進(jìn)行了分析，并認(rèn)為我國(guó)應(yīng)在保持現(xiàn)有土地出讓金的基礎(chǔ)上，將部分“土地出讓金”納入物業(yè)稅征收，綜合利用市場(chǎng)和稅收手段調(diào)控土地市場(chǎng)。房?jī)r(jià)過高是困擾我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題之一。針對(duì)這種狀況，國(guó)家先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施?，F(xiàn)行的土地出讓及稅收政策存在明顯弊端。由于房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和城市土地出讓金收益，對(duì)于城市發(fā)展和增

2、加城市財(cái)政收入有著極其重要的意義，于是地方城市政府就大量地出讓城市國(guó)有土地，導(dǎo)致城市土地出讓過多和閑置浪費(fèi)，以及房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模過大；雖然政府轉(zhuǎn)而把這筆資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施以及公用設(shè)施建設(shè)，但由于周邊基礎(chǔ)設(shè)施條件的逐步改善，客觀上使得土地不斷升值，真正獲取到土地增值收益的房產(chǎn)所有人沒有繳稅，這些成本實(shí)際上被后來的購(gòu)房者在日益抬高的房?jī)r(jià)中承擔(dān)掉。盡管購(gòu)房者在支付房?jī)r(jià)時(shí)，已經(jīng)承擔(dān)了使用期限內(nèi)（ 50 年或者 70 年）房產(chǎn)增值的稅額，但事實(shí)上，政府在批地時(shí)幾乎不可能正確估算未來數(shù)十年內(nèi)土地的價(jià)值增減，因此，在客觀上造成了土地乃至房?jī)r(jià)的失真，也就容易產(chǎn)生泡沫。同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商在開發(fā)過程中不僅取得了開

3、發(fā)投資利潤(rùn)，而且還無形地取得了在他的開發(fā)建設(shè)時(shí)期內(nèi)，由于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不斷增值的土地價(jià)值，其成為開發(fā)商高額利潤(rùn)的重要來源；一戶多宅、豪宅與無房戶現(xiàn)象并存，住宅市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性過剩和不足并存，富人占有更多寶貴的土地和其他住房資源；房地產(chǎn)過熱，金融系統(tǒng)防范房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)的能力較低。一、土地出讓金的概念、性質(zhì)和理論基礎(chǔ)1 土地出讓金的概念土地使用權(quán)出讓金（簡(jiǎn)稱土地出讓金） ，是指各級(jí)政府土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部?jī)r(jià)款（指土地出讓的交易總額） ，或土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價(jià)款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地

4、使用者，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股和投資，按規(guī)定補(bǔ)交的土地出讓價(jià)款。在我國(guó)，土地出讓金，即城鎮(zhèn)國(guó)有土地所有權(quán)出讓金之所以這樣界定，是因?yàn)?，第一，我?guó)憲法第 10 條明確規(guī)定： “城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。 ”由于我國(guó)土地實(shí)行公有制，即土地所有權(quán)歸國(guó)家全民所有或集體所有，國(guó)家只能出讓土地使用權(quán)。第二，由于我國(guó)集體所有的土地，必須實(shí)行先征用后出讓的嚴(yán)格規(guī)定，一般而言，我國(guó)土地使用權(quán)的出讓，指的都是城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)的出讓。2 土地出讓金的性質(zhì)土地出讓金，顧名思義，它是一個(gè)與土地和

5、土地使用權(quán)相聯(lián)系的新范疇，是一個(gè)土地財(cái)政問題。土地出讓金，在社會(huì)主義宏觀調(diào)控中具有雙重功能：一是調(diào)節(jié)土地的利用，改進(jìn)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，包括一二三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、各業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)等，制約或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是土地出讓金的分配，作為調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)杠桿，在國(guó)家、土地所有者和土地使用者之間合理調(diào)控分配土地收益，調(diào)節(jié)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等。土地出讓金，實(shí)際上就是土地所有者出讓土地使用權(quán)若干年限的地租之總和?，F(xiàn)行的土地出讓金的實(shí)質(zhì)，是一個(gè)既有累計(jì)若干年的地租性質(zhì)，又有一次性收取的似稅非稅性質(zhì)的矛盾復(fù)合體。土地出讓金具有地租而非稅性質(zhì)。稅收是納稅人為國(guó)家繳納的經(jīng)濟(jì)義務(wù)，具有強(qiáng)制性、無償性和固定性。土地出讓金，將累計(jì)若干

6、年地租總和，采取一次性收取，則又似有稅收的非租性質(zhì)。土地出讓金自身就是這樣一個(gè)內(nèi)在矛盾的復(fù)合體。也就是說，土地出讓金，是租非稅，似稅非稅。土地出讓金已成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。土地出讓金準(zhǔn)確地說，是土地使用權(quán)的交易價(jià)格；也可簡(jiǎn)單地理解為地價(jià)，其價(jià)格高低取決于土地市場(chǎng)的供求關(guān)系。對(duì)土地出讓金的使用范圍作出了明確的規(guī)定，土地出讓收入主要用于征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出和城市建設(shè)支出等。在土地國(guó)有的情況下，國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者（國(guó)土部要求開發(fā)商必須在1 年或 2年內(nèi)開發(fā)，如囤積土地要罰款或收回土地使用權(quán)，但地方政府多數(shù)不執(zhí)行多數(shù)袒護(hù)開發(fā)商

7、，導(dǎo)致房源緊張房?jī)r(jià)暴漲） ，土地使用者一次性或分次支付的一定數(shù)額的貨幣款稱為土地出讓金。土地出讓的高低與土地的用途、位置和土地出讓年限緊密相關(guān)。土地出讓金一般一次性支付。但有的土地的出讓金金額巨大、辦理出讓手續(xù)所需的時(shí)間較長(zhǎng)，所以也有多次支付的形式。可見這種多次支付和現(xiàn)在時(shí)興的“年租制”還是有所不同的。3 土地出讓金的理論基礎(chǔ)土地使用權(quán)出讓金的理論基礎(chǔ)是地租理論。所謂地租，即土地使用者為使用土地而向所有者繳納的實(shí)物形態(tài)或貨幣形態(tài)的租金。馬克思指出不論地租有什么獨(dú)特的形式，它的一切類型有一個(gè)共同點(diǎn)： “地租的占有是土地所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式。 ”其實(shí)質(zhì)是土地所有者憑借土地所有權(quán)獲取的土地收益。

8、換句話說，地租的本質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)人憑借土地權(quán)利分享的一份生產(chǎn)成果，地租是對(duì)當(dāng)年利潤(rùn)的扣除。從質(zhì)的方面看，地租收益與土地的利用方式無關(guān)，地租是一種普遍的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，只要存在不同的利益團(tuán)體或個(gè)體，只要發(fā)生產(chǎn)權(quán)流通，就存在地租。從量的方面看，地租的量卻與土地利用方式直接相關(guān)，并直接影響土地用途的置換，從而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二、我國(guó)土地出讓金制度的形成與發(fā)展學(xué)術(shù)界對(duì)土地出讓金制度的研究是隨著我國(guó)土地使用制度的改革和出讓金的出現(xiàn)和發(fā)展而展開的，準(zhǔn)確說來，是開始于上世紀(jì) 90年代初期， 至今只有不到 20 年的時(shí)間。 20 世紀(jì)末土地出讓金制度在實(shí)踐中快速發(fā)展的 10 年里，僅在對(duì)土地使用制度、土地市場(chǎng)等有關(guān)

9、的研究著作中有所涉及，專門對(duì)土地出讓金制度進(jìn)行研究的著作和文章不多；進(jìn)入 21 世紀(jì)，隨著土地出讓金制度在實(shí)踐中不斷暴露出嚴(yán)重問題，出讓金逐漸進(jìn)入公眾視野和學(xué)者研究的范圍，出現(xiàn)了一些研究成果。對(duì)土地出讓金制度的研究大致可以總結(jié)如下：國(guó)內(nèi)對(duì)出讓金的研究最早出現(xiàn)在20 世紀(jì) 80 年代末期，在之前的一段時(shí)間里，學(xué)術(shù)界開展過關(guān)于“土地是否有價(jià)” 、 “收取地租是否意味著剝削”等社會(huì)主義條件下的地租地價(jià)問題的大討論， 并最終統(tǒng)一了觀點(diǎn)， 即“土地有價(jià)” 。隨后有關(guān)土地制度和土地市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)、模式以及地價(jià)等問題的研究成果出現(xiàn)，認(rèn)為我國(guó)應(yīng)存在土地市場(chǎng)，需要改革單一的政府劃撥土地使用制度；對(duì)馬克思主義地租理論

10、進(jìn)行更深入的研究， 探討其在中國(guó)的表現(xiàn)形式與量化問題，對(duì)土地租、稅、費(fèi)、金的屬 性進(jìn)行科學(xué)界定和劃分，明確由讓金的地租性質(zhì)，對(duì)現(xiàn)實(shí)中混亂的 租稅費(fèi)改革提由明租、正稅、少費(fèi)和調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)、組建土地基金 等。從研究生讓金的性質(zhì)入手，相當(dāng)多的研究已觸及土地由讓金制 度，成為土地由讓金制度研究的起點(diǎn)。對(duì)土地由讓金制度的研究是 在土地制度改革進(jìn)程中展開的。一方面肯定了土地由讓金制度的相 關(guān)改革，認(rèn)為土地生讓金制度在堅(jiān)持土地國(guó)有制的前提下，消除了 傳統(tǒng)城市土地使用制度的種種弊端，是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相 適應(yīng)的、有利于促進(jìn)土地資源合理配置的、有利于發(fā)展新的生產(chǎn)力 的好制度，充分體現(xiàn)由社會(huì)主義城市土地國(guó)有

11、制的優(yōu)越性。探討了 市場(chǎng)機(jī)制作用下土地資源合理配置的理論問題，土地儲(chǔ)備制度改革 已得到認(rèn)同，認(rèn)為土地儲(chǔ)備制度能提高土地的市場(chǎng)化程度。另一方 面又指生了存在的問題，即形成了我國(guó)土地使用制度的雙軌制（也 可稱二元化制度），即行政劃撥與有償由讓并存，只有通過由讓方式 獲得的土地才能進(jìn)入市場(chǎng)上交易，二元化土地使用制度對(duì)土地供應(yīng) 與征用、用途管制、建設(shè)用地總量控制、土地交易等都具有深遠(yuǎn)的 影響，使我國(guó)的土地市場(chǎng)情況復(fù)雜，弊端很多?，F(xiàn)行的征地制度在 立法、程序、監(jiān)督等方面本身都存在很多缺陷，征地范圍過寬，補(bǔ) 償不合理，忽視農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民利益，存在著產(chǎn)權(quán)界定的 缺損和市場(chǎng)機(jī)制缺位問題，導(dǎo)致在現(xiàn)有土地

12、由讓金制度的安排下， 既豉勵(lì)了政府經(jīng)營(yíng)土地的牟利沖動(dòng)，又極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益。 要從法律角度、政府行為和制度完善等方面對(duì)征地制度進(jìn)行改革， 保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。止匕外，土地補(bǔ)償除一般應(yīng)包括的青苗費(fèi)、地上附著 物費(fèi)等外，還應(yīng)體現(xiàn)土地的資源環(huán)境總價(jià)值，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵既要包含 農(nóng)地的直接使用價(jià)值，還要包含其非使用價(jià)值等。土地由讓金制度 受政府影響強(qiáng)烈，地方政府在推動(dòng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中將包括由 讓金在內(nèi)的收益作為增加收入的重要手段，而其之所以能夠通過擴(kuò) 張城鎮(zhèn)化利用土地來增加收入，是因?yàn)楝F(xiàn)行的土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的 制度為其提供了制度保障。政府主導(dǎo)的土地儲(chǔ)備制度尚不完善，在 土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、整理、供應(yīng)等各個(gè)環(huán)節(jié)

13、都有待改進(jìn)，房地產(chǎn)市場(chǎng) 由現(xiàn)問題的重要根源也是土地由讓金制度的不完善，其弊端造成了 房地產(chǎn)熱由現(xiàn)。在出讓方式的研究上，否定了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地使用劃撥制度的合理性，認(rèn)為市場(chǎng)化程度較高的“招拍掛”是土地出讓金制度發(fā)展的方向，但在協(xié)議方式出讓土地的存廢問題上有爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為協(xié)議出讓獲取的出讓金低，這不是協(xié)議出讓方式本身的問題，而是出讓方和受讓方不規(guī)范運(yùn)作或是信息不完全等原因造成的。對(duì)招拍掛存在爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為拍賣容易造成地價(jià)非理性上漲，使房?jī)r(jià)虛高，相反觀點(diǎn)認(rèn)為地價(jià)房?jī)r(jià)上漲是土地價(jià)值的顯化，是房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系決定的。在出讓金的管理和收益分配方面的研究上，從數(shù)據(jù)的對(duì)比和經(jīng)濟(jì)模型中分析，大致

14、估算某一階段出讓金的規(guī)模，從制度缺陷上找出出讓金的流失途徑。在出讓金使用的管理上，因相關(guān)管理制度太粗糙，導(dǎo)致出讓金收支混亂，在改革方向上，目前存在加強(qiáng)現(xiàn)有收支管理說、建立出讓土地基金說等，觀點(diǎn)不一，莫衷一是。也有學(xué)者通過全面考察出讓金管理的歷史、現(xiàn)狀及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，提出了中央財(cái)政加強(qiáng)對(duì)包括出讓金在內(nèi)的土地收益監(jiān)督管理的必要性、可行性、具體措施和政策建議。隨著土地出讓金制度在實(shí)踐中不斷暴露出嚴(yán)重問題，完善或是拋棄土地出讓金制度的討論越來越熱烈。前者的代表性觀點(diǎn)，如周天勇提出將劃撥土地與出讓土地并軌，黃小虎提出在保留現(xiàn)有制度的同時(shí)，重點(diǎn)推行年租制。后者的代表性觀點(diǎn)有三類，分別為：以周小川為代表的以物業(yè)

15、稅替代土地出讓金制度法，建設(shè)部在一份調(diào)研報(bào)告中提出的土地年租制替代法，及以蔡金水等人認(rèn)為解決土地出讓金制度的弊端最徹底的改革辦法是費(fèi)改稅，將出讓金改為年稅制。三、近年來我國(guó)土地出讓金制度的現(xiàn)狀近些年我國(guó)土地制度和土地財(cái)政制度的變革帶來了巨大的成績(jī)，聚集了 10000 多億元的巨額可支配財(cái)力，激發(fā)出潛在的活力，把全國(guó)的土地資源盤活了。但是與此同時(shí)，土地出讓金制度帶來的一些弊端也相當(dāng)顯現(xiàn)突出。弊端之一：各級(jí)地方政府在財(cái)政收入方面沒有自主權(quán)的財(cái)政壓力下，土地由讓金可使地方政府將后5070年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運(yùn)用各種手段擴(kuò)大出售土地?fù)Q取收入的短期行為。為了擴(kuò)大土地批租量，獲得短期高

16、額收益，往往突擊加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，越權(quán)減免稅收，以吸引外商或民間投資。這種行為，既有悖于“代際公平性”即代際之間利益關(guān)系公平性，又有損于土地資源使用的有效性。在代際公平問題上，絕對(duì)傾向于任何一個(gè)特定時(shí)代都是不可取的。也就是說，我們既要防止過高的積累率影響當(dāng)前消費(fèi)，從而影響人們的勞動(dòng)積極性，又要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，不能損害子孫后代的利益。擁有13 億人口的中國(guó)，土地資源這個(gè)不可再生的資源，更稀缺珍貴，其使用的有效性更關(guān)鍵。弊端之二：土地出讓金的利益分配機(jī)制不合理。土地出讓金是若干年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實(shí)際上是一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來若干年限的土地收益總和。從現(xiàn)屆和

17、后屆的地方政府看，則是現(xiàn)屆政府提前支取了下一屆政府的收入，是一種對(duì)土地收益的“透支” ，這對(duì)于后屆政府顯然是不公平的。在目前的土地出讓金制度下，現(xiàn)屆政府將土地出賣，賣地收益都由本屆政府支配，這樣就使得后屆政府無法實(shí)現(xiàn)收益共享，令地方政府在任期內(nèi)熱衷于批地賣地。這種土地收益行為短期化，往往也導(dǎo)致了土地濫用。再者，有時(shí)下一任政府，還需要負(fù)擔(dān)土地賣出之后的開發(fā)配套投入，乃至提供一些征地的補(bǔ)償費(fèi)等等。更重要的弊端是由于各地的土地儲(chǔ)備是有限的，隨著土地所有權(quán)的不斷出讓，各級(jí)地方政府在這方面獲得的財(cái)政收入也將有朝一日而銳減，長(zhǎng)此以往，將會(huì)出現(xiàn)沒有土地可供出讓的尷尬局面。弊端之三：征地與賣地之間的巨額利益誘

18、使土地“尋租” 。不少地方政府，以經(jīng)營(yíng)城市或經(jīng)營(yíng)土地等名義，炒作土地。國(guó)家的供地政策改了，即實(shí)行土地有償使用，政府通過出讓公有土地收取土地出讓金，但征地政策卻沒有改變。當(dāng)前，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地必須經(jīng)過國(guó)家征用，在征用過程中，行政權(quán)力對(duì)土地資源配置起著絕對(duì)控制和支配作用，這就使得地方當(dāng)權(quán)者有了濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)。突出表現(xiàn)在，一方面用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法低價(jià)拿地，另一方面用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)辦法高價(jià)供地，低進(jìn)高出，炒作土地，客觀上形成了多占多得的機(jī)制。行政價(jià)格與實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格的巨額差價(jià)，既是驅(qū)動(dòng)不少地方政府大量批地賣地的動(dòng)力，也是當(dāng)?shù)亍皩ぷ狻毙袨楫a(chǎn)生的溫床。由于權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制缺失，勢(shì)必導(dǎo)致權(quán)力和利益在幅度上、范圍上的隨

19、意性和濫用，導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。改革二十多年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的一次次圈地?zé)?、開發(fā)區(qū)熱等等，究其深層原因，無不都是不少地方政府把土地當(dāng)成生財(cái)之道，很多土地儲(chǔ)備中心甚至把農(nóng)民地預(yù)征后直接納入土地儲(chǔ)備，也是屢見不鮮了。四、土地出讓金是否可以并入物業(yè)稅征收1 贊同將土地出讓金納入物業(yè)稅征收的主要依據(jù)第一，一次性收取40 年甚至 70 年的土地出讓金并將其在短期內(nèi)花掉，是一種短期行為，是對(duì)未來土地收益的一種“透支” 。盡管會(huì)暫時(shí)增加地方政府的財(cái)政收入，卻不利于長(zhǎng)期財(cái)政收入的穩(wěn)定。而且將未來年度的財(cái)政收入納入到當(dāng)期來支出，還有違代際之間的公平。短期內(nèi)容易助長(zhǎng)地方大量出讓土地，長(zhǎng)期內(nèi)則可能使未來政府出現(xiàn)“

20、無地可賣(出讓) ”的尷尬局面。新制度學(xué)派代表人物道格拉斯諾斯(Douglas C North )提由的“諾斯悖論”1有助于解釋地方政府一次性收取多年土地出讓金的短期行為。 “諾斯悖論”認(rèn)為，從長(zhǎng)期來看，國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。但是國(guó)家政策卻是由任期相對(duì)短期化的官僚來執(zhí)行的，官僚任期的短期化導(dǎo)致了其所負(fù)責(zé)任也具有不連續(xù)性，從而將以后年度的土地出讓金收入在自己任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)并進(jìn)行支出，從而危及地方財(cái)政的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，也不利于地方土地市場(chǎng)的健康發(fā)展，甚至?xí)碡?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。第二，從性質(zhì)上講，土地出讓金既然是一種“地租”收入，那么根據(jù)馬克思的地租理論，其中就不僅應(yīng)當(dāng)包括政府部門壟斷土地所有權(quán)而獲得的“絕對(duì)

21、地租” ，還應(yīng)當(dāng)包括“級(jí)差地租” 。所謂級(jí)差地租，也稱區(qū)位地租，是指租用、利用較優(yōu)土地所獲得的歸土地所有者占有的超額利潤(rùn)，其來源是土地經(jīng)營(yíng)者獲得的個(gè)別產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格與社會(huì)生產(chǎn)價(jià)格之間的超額利潤(rùn)。按照級(jí)差地租形成的條件，又可以分為兩部分，級(jí)差地租I 是指因利用區(qū)位較優(yōu)和地質(zhì)條件較好的土地所產(chǎn)生的超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化成的地租，這是由于土地的先天自然條件所形成的；級(jí)差地租II 是指在土地上連續(xù)追加投資、改善土地條件，形成勞動(dòng)生產(chǎn)率不同而產(chǎn)生的超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化成的地租， 2是經(jīng)過人們的后天努力所形成的。根據(jù)投資的不同特點(diǎn)，級(jí)差地租II 又可以分為由直接投資形成的級(jí)差地租IIa 和由間接投資形成的級(jí)差地租 IIb ，

22、前者一般應(yīng)歸對(duì)土地進(jìn)行直接投資的開發(fā)建設(shè)者所有，后者又可以細(xì)分為級(jí)差地租IIb 1 和級(jí)差地租b2。 3前者是由市政基礎(chǔ)設(shè)施投資形成的，理論上應(yīng)歸國(guó)家或各級(jí)政府所有；后者是指社會(huì)投資輻射性地租，即除市政設(shè)施之外的工業(yè)、商務(wù)、文教、住宅等其他基本建設(shè)對(duì)一定范圍的地段所產(chǎn)生輻射作用而形成的地租?？梢?，除了由政府直接投資形成的級(jí)差地租IIb 1 部分之外，政府作為土地所有者，也可以分享其他部分的級(jí)差地租。我國(guó)政府部門在一次性收取數(shù)十年的地租之后，很難享受到地價(jià)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地開發(fā)程度提高所能帶來的級(jí)差地租II ，損失了政府的財(cái)政收入。第三，一次性收取土地出讓金，使土地開發(fā)成本大大提高，既不利于房地

23、產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展，也大大提高了房?jī)r(jià)，影響了人民居住水平的不斷提高。在我國(guó)現(xiàn)階段，高房?jī)r(jià)增加了廣大民眾的負(fù)擔(dān)，甚至在一定程度上影響到了我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建。而如果能將土地出讓金納入物業(yè)稅分為多年度征收，則可以穩(wěn)定地方政府的長(zhǎng)期財(cái)政收入，降低房地產(chǎn)的開發(fā)成本，在一定程度上降低房?jī)r(jià)，提高土地的保有成本，有利于提高土地資源的配置效率。2反對(duì)將土地出讓金納入物業(yè)稅征收的主要依據(jù)第一，二者性質(zhì)不同。土地出讓金是政府部門依據(jù)土地所有權(quán)獲得的一種“地租”收入，而且作為交換條件，土地使用人還因此獲得了相應(yīng)的“對(duì)價(jià)”土地使用權(quán)。因此，從本質(zhì)上講，土地使用人和政府部門之間是一種遵循等價(jià)交換原則的市場(chǎng)交易行為。在法律上

24、，土地使用權(quán)的出讓，是一種出讓財(cái)產(chǎn)的民事法律合同行為。土地使用權(quán)出讓的法律關(guān)系主體作為出讓方的國(guó)家（在合同上簽字的出讓方是市、縣人民政府土地管理部門）和作為受讓方的土地使用者，他們?cè)谕恋爻鲎尰顒?dòng)中的法律地位也是平等的。而物業(yè)稅的征收則不然，作為主要對(duì)房地產(chǎn)征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，政府憑借其手中的政治權(quán)力、作為社會(huì)管理者向房地產(chǎn)所有人課征的一種稅收，有強(qiáng)制性、無償性、固定性等稅收的共同屬性。換言之，土地出讓金屬于以市場(chǎng)分配為基礎(chǔ)的初次分配，物業(yè)稅則是政府對(duì)納稅人進(jìn)行的一種再分配。因此，將土地出讓金納入物業(yè)稅一并征收從理論上講不通。第二，土地使用權(quán)的有償出讓制度不僅僅是政府取得收入的一種工具，更重要的是

25、，它同時(shí)還是政府用來配置土地這種稀缺資源的一種手段，是經(jīng)過不斷的改革和探索才最終形成的。而且物業(yè)稅的稅收性質(zhì)就決定了其首要職能是為政府部門籌集財(cái)政收入，其次才是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)；而土地出讓金則相反，它首先是對(duì)土地這種稀缺的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行有效配置的工具，附屬職能才是為政府籌集財(cái)政收入。如果將土地出讓金并入物業(yè)稅征收，將意味著土地市場(chǎng)會(huì)重新回歸到行政劃撥的老路上去，是對(duì)土地有償出讓制度改革的一種否定和倒退，而且容易滋生腐敗和尋租行為，將不利于土地資源的有效配置。第三，將土地出讓金并入物業(yè)稅征收面臨實(shí)踐難題。由于脫離土地出讓市場(chǎng)，物業(yè)稅只能通過評(píng)估來確定每年的稅基，這就對(duì)我 國(guó)土地價(jià)值評(píng)估提出了較

26、高的要求。同時(shí)，從征管制度來看，目前 我國(guó)土地出讓金已經(jīng)形成了土地管理部門代為收取、財(cái)政部門開設(shè) 財(cái)政專戶進(jìn)行核算的一套規(guī)范化、制度化的征收監(jiān)管機(jī)制。而且由 于土地出讓金的支付是用地者取得土地使用權(quán)的先決條件，拒付土 地出讓金的現(xiàn)象幾乎不可能發(fā)生。但是在目前普遍存在購(gòu)房人拖欠 稅費(fèi)、征管困難的情況下，未來在房產(chǎn)保有階段征收物業(yè)稅的成本 也將會(huì)很高，這些都使將土地出讓金并入物業(yè)稅征收的可行性受到 質(zhì)疑。綜上所述，將土地出讓金并入物業(yè)稅征收不可行的主要原因在于，物業(yè)稅和土地出讓金性質(zhì)截然不同，土地出讓金作為配置土地 資源的重要調(diào)控手段幾乎不可替代。而征收物業(yè)稅是我國(guó)稅制改革 的大勢(shì)所趨，西方國(guó)家以

27、房地產(chǎn)為主要課稅對(duì)象的財(cái)產(chǎn)稅的普遍存 在充分證明了這一點(diǎn)。隨著我國(guó)財(cái)產(chǎn)登記制度和財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度的不 斷完善，物業(yè)稅將最終成為我國(guó)地方政府的主體稅種。五、對(duì)我國(guó)土地出讓金制度改革的個(gè)人建議在我國(guó)較為可行的辦法，即在保持現(xiàn)有土地出讓金的基礎(chǔ)上，將由于土地增值所形成的那部分級(jí)差地租并入物業(yè)稅征收，通過市 場(chǎng)手段和稅收政策的協(xié)調(diào)，來實(shí)現(xiàn)對(duì)土地使用的有效調(diào)控。1 土地出讓金與物業(yè)稅之間有“交集” 其實(shí)，物業(yè)稅和土地出讓金之間并不是完全水火不相容的，二 者之間存在“交集”部分。課征物業(yè)稅依據(jù)的“受益說”認(rèn)為，政 府利用從房屋所有人那里征收的稅收，來改善房屋周邊的道路等基 礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)了房屋的升值，這樣物業(yè)稅的稅基房屋價(jià)值也就 有了增加，政府因此獲取的稅收收入也出現(xiàn)了上升。政府和納稅人 之間依靠物業(yè)稅實(shí)現(xiàn)了良性循環(huán)。而土地出讓金中的部分級(jí)差地租 所指