西方國(guó)家礦山修復(fù)治理保證金制度研究

1、西方國(guó)家礦山修復(fù)治理保證金制度研究 西方國(guó)家礦山修復(fù)治理保證金制度研究 摘要我國(guó)從2007年起，全國(guó)各省陸續(xù)建軍立了礦山環(huán)境保證金制度。但美國(guó)等西方興旺國(guó)家于上世紀(jì)二十年代就開(kāi)始了礦山環(huán)境保證金制度。對(duì)其有關(guān)制度的研究，有助于我國(guó)保證金制度工作的開(kāi)展。 關(guān)鍵詞礦山環(huán)境治理保證金制度 引言 伴隨著工業(yè)化水平的不斷提高，礦山環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，立法是對(duì)礦山環(huán)境進(jìn)行管理的最正確途徑之一，興旺國(guó)家開(kāi)展礦山環(huán)境保護(hù)立法的實(shí)踐較早，最早開(kāi)始關(guān)注和實(shí)施礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作的是德國(guó)和美國(guó)，美國(guó)在?1920年礦山租賃?中就明確要求保護(hù)土地和自然環(huán)境，德國(guó)從20年代煤礦開(kāi)始在廢棄地上植樹(shù)；40年代英國(guó)開(kāi)始制定相

2、關(guān)的法令規(guī)章推動(dòng)礦區(qū)復(fù)墾，并于50年代中期設(shè)立了復(fù)墾基金來(lái)推動(dòng)全國(guó)煤礦廢礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)。經(jīng)過(guò)近百年的時(shí)間，興旺國(guó)家在礦山環(huán)境管理的立法方面不斷完善，到20世紀(jì)70年代，已經(jīng)形成了一套比擬完善的管理措施和法律法規(guī)體系，其中以美國(guó)的立法歷史最為悠久，加拿大、澳大利亞等國(guó)在礦山環(huán)境恢復(fù)治理方面也處于國(guó)際領(lǐng)先地位，其經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。 一、美國(guó)的礦山土地復(fù)墾制度 一保證金的主要內(nèi)容 1977年8月3日美國(guó)國(guó)會(huì)公布的?露天采礦管理與復(fù)墾法?是第一部全國(guó)性的礦區(qū)土地復(fù)墾法規(guī)，這一法案標(biāo)志著美國(guó)保證金制度的建立，法案最初立法的宗旨是為了處理煤炭資源開(kāi)采中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，經(jīng)過(guò)1990年和1993年兩次修訂,該

3、法案也適用于地下礦產(chǎn)的開(kāi)采。 二保證金體系 美國(guó)的保證金包括復(fù)墾本錢(qián)性保證金和補(bǔ)充型保證金兩種類(lèi)型，復(fù)墾本錢(qián)性保證金必須涵蓋礦山土地復(fù)墾的全本錢(qián)，而補(bǔ)充型保證金企業(yè)只需繳納復(fù)墾本錢(qián)的局部作為保證金。 1.復(fù)墾本錢(qián)型保證金。 保證金數(shù)額由環(huán)境保護(hù)局的礦山資源處確定OSM。復(fù)墾本錢(qián)型保證金又稱(chēng)“復(fù)墾全本錢(qián)保證金，礦業(yè)企業(yè)在申請(qǐng)開(kāi)采許可證時(shí)核算保證金的金額應(yīng)該大于或者等于礦區(qū)環(huán)境的全部復(fù)墾本錢(qián)。 在確定保證金數(shù)額的過(guò)程中，必須充分考慮以下幾個(gè)因素: 1)礦山種類(lèi)、受影響面積、礦山地質(zhì)狀況、被提議的礦山使用目標(biāo)和根本的復(fù)墾要求、許可證年限、預(yù)期的復(fù)墾方法和進(jìn)度以及其他如水文等的標(biāo)準(zhǔn); 2)保證金數(shù)額基

4、于但不限于申請(qǐng)者估算的復(fù)墾本錢(qián)，足以保證業(yè)主不執(zhí)行復(fù)墾任務(wù)時(shí),管理機(jī)關(guān)對(duì)其保證金的罰沒(méi)能完成復(fù)墾任務(wù); 3)任何許可采礦區(qū)域的最低保證金數(shù)量為1 000美元; 4)保證金數(shù)額可以根據(jù)采礦方案、開(kāi)采后土地用途或其他任何可能增加或降低復(fù)墾本錢(qián)的因素變化而加以調(diào)整; 5)礦山企業(yè)一次或者分階段支付保證金,需要用折現(xiàn)率核算補(bǔ)償額; 6)閉礦后兩年內(nèi)礦業(yè)主應(yīng)持續(xù)提供擔(dān)保金,其目的是確保復(fù)墾的徹底完成和復(fù)墾質(zhì)量到達(dá)標(biāo)準(zhǔn)。 2.補(bǔ)充型保證金。 鑒于企業(yè)繳納復(fù)墾全本錢(qián)保證金會(huì)對(duì)企業(yè)的資金產(chǎn)生壓力，在保證有足夠資金保證完成復(fù)墾任務(wù)的前提下，礦山資源處OSM可以批準(zhǔn)局部礦山企業(yè)采用補(bǔ)充保證金制度，補(bǔ)充保證金包括固

5、定費(fèi)率保證金和聯(lián)營(yíng)基金兩種形式。固定費(fèi)率保證金是根據(jù)OSM制定的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)為基線，各州政府確定每公頃復(fù)墾面積的保證金費(fèi)率，并核算礦業(yè)公司的復(fù)墾本錢(qián)，礦業(yè)公司在獲得許可證前只需要繳納復(fù)墾估算本錢(qián)的20%-60%作為保證金。 聯(lián)營(yíng)基金由政府成立,參加的礦業(yè)企業(yè)共同分擔(dān)礦區(qū)環(huán)境修復(fù)治理風(fēng)險(xiǎn)的一種公用基金,其來(lái)源包括:參加費(fèi)、開(kāi)采許可證費(fèi)用、開(kāi)采稅、基金年費(fèi)和礦業(yè)主復(fù)墾違約罰金。 礦山資源處OSM規(guī)定，只有環(huán)境責(zé)任信用良好的企業(yè)才能申請(qǐng)補(bǔ)充型保證金。被允許提出申請(qǐng)的礦業(yè)公司每年繳納一定金額的年費(fèi)到“聯(lián)營(yíng)基金,并注冊(cè)成為基金會(huì)員,方可享受補(bǔ)充保證金體制的特別“優(yōu)惠政策。補(bǔ)充型保證金制度與復(fù)墾本錢(qián)型保證金體

6、系相比,減輕了經(jīng)營(yíng)狀況良好、環(huán)境聲譽(yù)較高的企業(yè)負(fù)擔(dān),也鼓勵(lì)了企業(yè)尋求建立環(huán)境信用的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。 三保證金繳納形式及返還方式 1.保證金繳納形式。 美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾保證金的繳納形式多樣，可分為軟性資金保證和硬性資金保證，軟性資金保證包括資產(chǎn)負(fù)債表測(cè)試、資產(chǎn)抵押、公司資產(chǎn)擔(dān)保等形式；硬性資金保證包括不可撤銷(xiāo)信用證、信托基金、財(cái)產(chǎn)證書(shū)、存款單、存款賬戶、現(xiàn)金、公司擔(dān)保、政府債券、可轉(zhuǎn)讓債券、保險(xiǎn)等表5。 2.返還方式。 礦山環(huán)境治理保證金的返還分為全程保證金返還和階段保證金返還兩種方式。全程返還是指在礦山環(huán)境治理工作結(jié)束后，將預(yù)先繳納的保證金一次性的全部返還給礦山開(kāi)發(fā)者;階段保證金返還是指分幾個(gè)階段

7、返還保證金，通常在一個(gè)階段的礦山環(huán)境治理恢復(fù)工作結(jié)束后，有比例的返還局部保證金。 美國(guó)的保證金返還以階段性返還為主。一般分為三個(gè)階段：當(dāng)復(fù)墾的土地經(jīng)過(guò)巖土回填、土地平整、表土復(fù)原、建立排灌設(shè)施和侵蝕控制措施等復(fù)墾工序后，破壞的土地到達(dá)了可供利用的狀態(tài)并通過(guò)驗(yàn)收，可退回60的復(fù)墾保證金。階段二當(dāng)復(fù)墾的土地進(jìn)一步恢復(fù)了生產(chǎn)力并滿足復(fù)墾法規(guī)、規(guī)劃規(guī)定的第二階段要求且驗(yàn)收合格，礦山主申請(qǐng)返還復(fù)墾保證金的25。第二階段的主要要求是：根據(jù)復(fù)墾規(guī)劃，建立了植被；符合重植植被的標(biāo)準(zhǔn)；復(fù)墾土地?zé)o泥沙進(jìn)入河流；涇流被控制在限定的范圍，無(wú)泥沙進(jìn)入限定范圍以外的河流；根本農(nóng)田復(fù)墾的土地生產(chǎn)力已與相似的未破壞的根本農(nóng)田

8、土地生產(chǎn)力一致；蓄水池的使用與管理符合土地復(fù)墾規(guī)劃。階段三：當(dāng)所有的復(fù)墾工作按照復(fù)墾規(guī)劃完成，土地實(shí)現(xiàn)了批準(zhǔn)的采后土地用途，植被生長(zhǎng)也到達(dá)了約定的期限一般地區(qū)5年，干旱地區(qū)10年，方可申請(qǐng)第三階段驗(yàn)收，假設(shè)合格，礦山主可得到余下15的復(fù)墾保證金。 3.返還的回復(fù)期限。 美國(guó)各州的礦區(qū)復(fù)墾保證金法令規(guī)定復(fù)墾主管機(jī)關(guān)審批各種保證金的返還。大多數(shù)州規(guī)定復(fù)墾主管機(jī)關(guān)應(yīng)在返還保證金請(qǐng)求提出的60120天內(nèi)，決定是否返還保證金。 四保證金的配套制度 美國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理在實(shí)施時(shí)具有以下幾種根本制度:(1)礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。礦山環(huán)境審查評(píng)價(jià)制度是政府管理部門(mén)對(duì)提出申請(qǐng)的礦山環(huán)境的資料進(jìn)行審查和評(píng)價(jià),

9、以決定是否批準(zhǔn)申請(qǐng)的法理制度。(2)環(huán)境恢復(fù)保證金制度。礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度是指采礦權(quán)人在取得采礦權(quán)許可證之前,必須以一定數(shù)量的資金、資產(chǎn)作為環(huán)境恢復(fù)保證金,存放在有關(guān)管理機(jī)關(guān),以確保礦山環(huán)境恢復(fù)工程的完成。(3)環(huán)境許可證制度。環(huán)境許可證所附的文件明確規(guī)定了礦業(yè)主在礦山環(huán)境保護(hù)和復(fù)墾方面的主要責(zé)任,未取得許可證的礦山,不得進(jìn)行開(kāi)發(fā)活動(dòng)。(4)礦山環(huán)境監(jiān)督制度。礦山環(huán)境監(jiān)督制度是上述三項(xiàng)制度貫徹實(shí)施的保障制度，設(shè)有專(zhuān)門(mén)的礦山環(huán)境監(jiān)督檢查員負(fù)責(zé)執(zhí)行礦山環(huán)境的監(jiān)督檢查。 可見(jiàn)，興旺國(guó)家的礦山環(huán)境監(jiān)管是由一系列的制度措施構(gòu)成，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度只是其中之一，國(guó)家環(huán)境影響評(píng)價(jià)和開(kāi)采許可證體系

10、是保證金制度實(shí)施的根底，環(huán)境監(jiān)督制度是保證金制度實(shí)施效果的保證。 五保證金制度的實(shí)施效果 美國(guó)的土地復(fù)墾基金制度不僅規(guī)定了土地復(fù)墾資金的來(lái)源，還嚴(yán)格規(guī)定了保證金繳納的時(shí)間和數(shù)量，如不按期繳納，那么不予發(fā)放采礦許可證。而且執(zhí)行過(guò)程也相當(dāng)嚴(yán)格，確保保證金按時(shí)、全額收繳。使得土地復(fù)墾工作能夠落到實(shí)處，礦山環(huán)境治理恢復(fù)取得了很好的效果，土地復(fù)墾率達(dá)50%以上。土地復(fù)墾工作處于世界領(lǐng)先地位。 二、澳大利亞的礦山復(fù)墾抵押金制度 一礦山環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn) 在澳大利亞，立法分為聯(lián)邦立法和州立法兩級(jí)。聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)有限范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的工作主要由各州來(lái)進(jìn)行。大量的各項(xiàng)保護(hù)法由各州制定。因此，澳大利亞

11、各州均有自己的礦業(yè)法，但聯(lián)邦政府強(qiáng)調(diào)在環(huán)境保護(hù)法方面重視聯(lián)邦政府之間的協(xié)調(diào)。 二礦山環(huán)境治理的監(jiān)督管理 礦山企業(yè)每年提交“年度環(huán)境執(zhí)行報(bào)告書(shū)，報(bào)告該年度的環(huán)境執(zhí)行情況。如果礦業(yè)公司在礦業(yè)主管部門(mén)兩次通知后仍不提交“年度環(huán)境執(zhí)行報(bào)告書(shū)，礦業(yè)主管部門(mén)便會(huì)考慮告知礦業(yè)權(quán)授權(quán)部門(mén)收回采礦權(quán)。如果礦業(yè)公司沒(méi)有按照開(kāi)采方案履行礦山環(huán)境治理義務(wù)，或者實(shí)際情況與環(huán)境執(zhí)行報(bào)告書(shū)不符，那么會(huì)被處以程度不一的處分。 三、加拿大的復(fù)墾保證金制度簡(jiǎn)述 加拿大的礦產(chǎn)資源分屬于聯(lián)邦政府和省政府所有, 由聯(lián)邦和省政府分別管理其所屬的礦產(chǎn)資源。 加拿大各省已經(jīng)建立了相關(guān)的礦業(yè)法。各省政府在其權(quán)限內(nèi), 負(fù)責(zé)礦業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)和礦地復(fù)墾

12、工作。加拿大聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)西北、育空地區(qū)和鈾礦的礦山關(guān)閉和復(fù)墾工作加拿大各省政府。各省礦業(yè)法均規(guī)定: 開(kāi)采礦產(chǎn)資源, 必須申請(qǐng)采礦權(quán)。申請(qǐng)者在申請(qǐng)采礦權(quán)時(shí), 必須提交礦山環(huán)境影響報(bào)告和礦山關(guān)閉復(fù)墾方案, 由省政府和有關(guān)管理部門(mén)組織專(zhuān)家論證, 并舉行聽(tīng)證會(huì), 實(shí)行公眾參與, 否那么不予頒發(fā)采礦許可證。 采礦權(quán)人必須交納復(fù)墾保證金, 復(fù)墾保證金要保證在該礦山關(guān)閉時(shí),能夠支付土地復(fù)墾的本錢(qián), 到達(dá)保護(hù)礦山環(huán)境的目的。保證金的數(shù)額根據(jù)礦區(qū)的面積、開(kāi)采方式、礦區(qū)的地理、地質(zhì)、植被和氣候情況而定。復(fù)墾保證金的形式有現(xiàn)金、支票、定期存款、政府債券、信托基金、不可撤銷(xiāo)信用證、資產(chǎn)抵押、母公司擔(dān)保等形式 。采礦許可證到期后,由政府收回礦區(qū), 礦區(qū)復(fù)墾經(jīng)主管部門(mén)驗(yàn)收合格后, 保證金退還給礦主。對(duì)礦山的監(jiān)督工作由由專(zhuān)門(mén)的