試析“入世”——我國司法審查制度面臨的挑戰(zhàn)與對策(1)

1、試析“入世”一一我國司法審查制度面臨的 挑戰(zhàn)與對策(1)論文關(guān)鍵詞:WTO司法審查行政復(fù)議行政訴訟論文摘要：指出 WTO司法審查制度的突出效能，是通過 成員國內(nèi)的司法審查機(jī)制，給因政府行為而受到不利影響的 個(gè)人和組織提供審查的機(jī)會(huì)，及時(shí)糾正違反WTC協(xié)議的政府行為。概括指出 WTC司法審查制度的一般性特點(diǎn)。闡明了我 國政府相關(guān)承諾的基本內(nèi)容及作出相關(guān)承諾的必要性。論述 了行政復(fù)議制度、行政訴訟制度面臨的諸多挑戰(zhàn)及應(yīng)采取的 措施。1989年4月，七屆人大二次會(huì)議通過的 中華人民共和 國行政訴訟法，標(biāo)志著司法審查作為一種法律制度在我國 的正式確立和運(yùn)行；20XX年11月，多哈世貿(mào)組織部長級(jí)會(huì)議 通

2、過了中國加人世界貿(mào)易組織的最終法律文件，標(biāo)志著中國 作為一個(gè)發(fā)展中的大國加入了當(dāng)今世界最具廣泛性的貿(mào)易 組織之中，這無疑是對我國現(xiàn)行司法審查制度的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)， 并將帶來其深層次的變革。一、WTC勺司法審查制度WTO是由協(xié)議構(gòu)成的關(guān)于國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域里的一整套 法律框架，其宗旨在于通過消除國際間各種貿(mào)易壁壘實(shí)現(xiàn)全 球貿(mào)易的自由化。 WTC的司法審查制度作為 WTC法律框架的 重要組成部分，其突出效能在于通過成員國內(nèi)的司法審查機(jī) 制，給因政府行為而受到不利影響的個(gè)人和組織提供審查的 機(jī)會(huì)，及時(shí)糾正違反 WT助議的政府行為，從而推進(jìn)全球貿(mào) 易的自由化。WT（司法審查制度包括 WTC關(guān)于司法審查的一 般

3、性要求和各國政府的相關(guān)承諾。1.WT 0關(guān)于司法審查的一般性要求WTO關(guān)于司法審查的一般性要求，主要規(guī)定在GATT第10條，GATS第 6條，TRIPS第32條、41條和62條，以及 相關(guān)的實(shí)施協(xié)定之中。其主要有以下特點(diǎn)。司法審查主體 的多元性。WTO對成員的司法審查主體的要求具有較大的靈 活性，它可以是成員國司法機(jī)關(guān)，也可以是行政機(jī)構(gòu)或仲裁 機(jī)構(gòu)，而非強(qiáng)求一律。司法審查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。盡管WTO并不要求其成員的司法審查主體必須是司法機(jī)關(guān)，但卻要求 必須是獨(dú)立的。所謂獨(dú)立，是指審查機(jī)關(guān)必須獨(dú)立于作出行 政行為的行政機(jī)關(guān)。這是 WTO衡量成員設(shè)置的審查機(jī)構(gòu)是否 符合其要求的底線。司法審查過程的公正

4、與效率一致性。WTO評價(jià)成員方司法審查過程的普遍性標(biāo)準(zhǔn)是公正與效率的 一致性。如 GATT第 10條第3款規(guī)定：“每一締約方應(yīng)以統(tǒng) 一、公正和合理的方式管理本條第1款所述的法律、法規(guī)、判決和裁定?！狈磧A銷協(xié)定第13條等均規(guī)定：“對有關(guān)行政決定迅速進(jìn)行審查?！边@些規(guī)定無疑體現(xiàn)了WTC所追求的公正與效率相一致的法治理念。從上述特點(diǎn)看，一方面， WTO力求滿足司法審查的一般性要求，體現(xiàn)其固有的特質(zhì)，如要求司法審查機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立， 程序必須統(tǒng)一、公正，等等。這些均體現(xiàn)了WTO較強(qiáng)的原則性。另一方面，WTO也充分考慮到成員法律傳統(tǒng)和法治水平 的差異，顧及到 WT助議包括司法審查的規(guī)定畢竟是140多個(gè)成員共

5、同參與制定的結(jié)果這一事實(shí)，在諸多方面作出了相 對靈活的規(guī)定。如在 WTOf成員方司法審查制度的關(guān)系上， 不要求改變成員的憲法體系和司法、行政體制，這又體現(xiàn)了 WTO具有較高的靈活性?？梢哉f，WTO關(guān)于司法審查的一般性要求是原則性與靈活性相結(jié)合的典范。2.我國政府的承諾WTO關(guān)于司法審查的一般性要求， 如何在各成員中實(shí)施， 取決于各成員根據(jù)其他成員的要求和自身的情況所作出的 承諾，即對各成員的具體承諾才是對我國實(shí)施司法審查有實(shí) 際意義的要求。根據(jù)中國加人世貿(mào)組織議定書和世貿(mào) 組織中國工作組報(bào)告，我國對司法審查作出了如下承諾。 應(yīng)當(dāng)設(shè)立或者指定并維持裁決機(jī)構(gòu)、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和程序，以迅 速審查1994年G

6、ATT第10條第1款、GATS第 6條和TRIPS 中的相關(guān)協(xié)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法判決和行 政決定的實(shí)施的所有行政行為。這些裁決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是公正 的，并獨(dú)立于負(fù)責(zé)行政執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，且對審查事項(xiàng)的結(jié)果沒 有任何實(shí)質(zhì)利益。此種審查程序應(yīng)當(dāng)包括由受到審查的任 何行政行為影響的個(gè)人或者企業(yè)提起上訴的權(quán)利，且其不因 上訴而受懲罰。如果最初的上訴是向行政機(jī)關(guān)提出的，應(yīng)該 提供選擇向司法機(jī)關(guān)繼續(xù)上訴的機(jī)會(huì)。任何上訴機(jī)關(guān)的任何 決定及其理由，應(yīng)當(dāng)以書面形式送達(dá)上訴人，并告知其繼續(xù) 上訴的任何權(quán)利。依此承諾，當(dāng)事人對行政行為，既可以要求行政復(fù)審， 又可以要求司法審查，但如果最初的審查是行政復(fù)審，還應(yīng)

7、當(dāng)給當(dāng)事人提供司法審查的機(jī)會(huì)，即愿意窮盡所有救濟(jì)途徑 的當(dāng)事人，最終都可以走進(jìn)司法審查的程序。這一承諾從表 面上看，是高于 WTC司法審查的一般性要求的，但仔細(xì)分析 起來，我國的承諾，正是從我國憲政所確認(rèn)的行政、司法體 制出發(fā)作出的客觀、明智的選擇。因?yàn)椋瑥奈覈F(xiàn)行的行政 體制看，行政復(fù)審機(jī)構(gòu)，是作出行政行為的上一級(jí)行政機(jī)關(guān) 甚至是同級(jí)行政機(jī)關(guān)。在此，如果不作出上述承諾，就違反 了 WTC關(guān)于司法審查的一般性要求，即“此類法庭或程序應(yīng) 獨(dú)立于負(fù)責(zé)所涉裁決或?qū)彶榈闹鞴軝C(jī)關(guān)”。更為現(xiàn)實(shí)的是， 它會(huì)直接影響其他成員對我國司法審查的信任度，而直接將 爭議提交 WT（爭端解決機(jī)制。因此，在我國現(xiàn)行體制不

8、變的 情況下，作出上述承諾，既是必須的，也是明智的。二、迎接挑戰(zhàn)，推進(jìn)我國司法審查制度的改革如前所述，我國在加人 WTC之前，就已建立了較為有效的司法審查制度，只是司法審查的主體具有惟一性。但是，按照我國的承諾，今后司法審查的主體將不僅限于人民法 院，還應(yīng)包括行政復(fù)議機(jī)關(guān)。因此，在加人WTO景下，探討我國司法審查制度的改革，必須將行政復(fù)議制度一并予以 考慮。1.行政復(fù)議制度的改革依照我國的承諾，行政復(fù)議作為我國司法審查的一種形 式，應(yīng)秉承“公正、合理的法律實(shí)施原則”，追求客觀、公 正的處理結(jié)果。目前，影響行政復(fù)議客觀性、公正性的原因 有具體制度上的問題，如書面審理方式難以保證當(dāng)事人辯 論、質(zhì)證

9、權(quán)利的落實(shí)，更有體制上的問題。 我國的行政復(fù)議， 是設(shè)在行政系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的一種形式，因此，復(fù)議機(jī)關(guān) 通常是作出令當(dāng)事人不服的行政行為的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)甚 至是同級(jí)行政機(jī)關(guān)，即使在前一種關(guān)系中，作出行政行為的 機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)也是“父子”關(guān)系。在這種體制下，下級(jí)行 政機(jī)關(guān)的行政行為有時(shí)就是上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定的結(jié)果。在 此，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)裁決下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為，就等于 上級(jí)行政機(jī)關(guān)“自己做了自己案件的法官”，其復(fù)議結(jié)果實(shí) 難做到客觀、公正。要改變這種現(xiàn)狀，切實(shí)履行中國的承諾， 必須對現(xiàn)行行政復(fù)議體制進(jìn)行改革。職能分離。我國的行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不盡一 致，復(fù)議機(jī)關(guān)是依法具有行政復(fù)議權(quán)的政府

10、或政府的職能部 門，而復(fù)議機(jī)構(gòu)則是政府或政府的職能部門中具體做復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)，如政府的法制機(jī)構(gòu)和政府職能部門中的法制處。但目前的情況是這類機(jī)構(gòu)并非只有復(fù)議一種職能，還有規(guī)范 性文件的起草、行政執(zhí)法隊(duì)伍的管理和政府法律顧間等相關(guān) 職能。筆者建議，應(yīng)將該機(jī)構(gòu)的非復(fù)議職能從該機(jī)構(gòu)中分離 出去，使其成為雖在行政系統(tǒng)內(nèi)部， 但卻具有相對獨(dú)立地位， 專司行政復(fù)議的機(jī)構(gòu)；使該機(jī)構(gòu)的人員逐步職業(yè)化、專門化， 成為專司復(fù)議工作的“行政法官”?？v向管理。為了確保行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立地位和“行政法官”在不受外界干擾的情況下，不偏不倚地依法行 使復(fù)議權(quán)，可以考慮對現(xiàn)行復(fù)議機(jī)構(gòu)實(shí)行縱向管理，即下級(jí) 復(fù)議機(jī)構(gòu)對上級(jí)復(fù)議

11、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督；對復(fù)議人員的任職、免職等條件和薪捧均由法律規(guī)定并由上一級(jí)復(fù)議機(jī)構(gòu)會(huì) 同上一級(jí)人事部門進(jìn)行管理 ；復(fù)議機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)，由上一級(jí)財(cái) 政部門列支并由上一級(jí)復(fù)議機(jī)構(gòu)監(jiān)督使用。2.行政訴訟制度的改革拓寬行政訴訟的受案范圍。行政訴訟的受案范圍關(guān)乎司 法對老百姓權(quán)益的保護(hù)范圍及保護(hù)程度。因此，擴(kuò)大行政訴 訟受案范圍，與行政訴訟法的頒行相伴，一直呼聲不斷。 中國關(guān)于司法審查的承諾，更使得其擴(kuò)大勢在必行。因?yàn)椋?中國承諾的司法審查范圍是 1994年GATT第10條第1款、 GATS第 6條和TRIPS的相關(guān)協(xié)定所指的法律、 法規(guī)、普遍適 用的司法判決和行政決定的實(shí)施的所有行政行為。這意味著 我國

12、行政訴訟的受案范圍必須擴(kuò)大。但擴(kuò)大到什么程度，筆 者建議，應(yīng)與行政復(fù)議的范圍相一致。窮盡所有的具體行 政行為。將部分抽象行政行為納人到行政訴訟的范圍。因 為我國承諾行政復(fù)議也是司法審查的一種形式，既然行政 復(fù)議法已將行政復(fù)議的范圍擴(kuò)大到部分抽象行政行為，那 么，根據(jù) WTO于統(tǒng)一的法律實(shí)施原則，行政訴訟的受案范 圍也應(yīng)同步擴(kuò)大。擴(kuò)大行政訴權(quán)的保護(hù)對象。行政訴權(quán)的享有人是行政訴 訟的原告，因此，行政訴訟原告的范圍越寬，意味著法律對 行政訴權(quán)的保護(hù)范圍越廣。近年來，各國有明顯擴(kuò)大行政訴 權(quán)保護(hù)對象的趨勢，我國的承諾體現(xiàn)了這種變化的趨勢。即 將行政訴權(quán)的保護(hù)對象定位為“受到被復(fù)審的任何行政行為 影響

13、的個(gè)人和企業(yè)”?？梢?，中國承諾的行政訴權(quán)保護(hù)對象 相當(dāng)廣泛。我國行政訴訟法第 41條規(guī)定：“原告是認(rèn)為 具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。這就是說，我國行政訴訟原告資格的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是“侵犯其合 法權(quán)益”。但是，“合法權(quán)益”是指實(shí)定法權(quán)益，還是包括 應(yīng)定法權(quán)益，法律沒有明確的規(guī)定，司法實(shí)踐中救濟(jì)的只是 前者。因此，要履行中國承諾的相關(guān)義務(wù)，必須將行政訴權(quán) 的保護(hù)范圍拓展到應(yīng)定法權(quán)益。強(qiáng)化行政審判的獨(dú)立性。行政審判的終極性要求其公正 性，而公正性的前提和保障是其獨(dú)立性。因?yàn)椋?dú)立的理念基礎(chǔ)是法院只服從法律和只對法律負(fù)責(zé)，而不屈從于法律以外的任何力量。要做到這一點(diǎn)，只有靠獨(dú)立來維系。WTO乍為高度法治化的國際組織，要求其成員的司法機(jī)關(guān)必須“獨(dú) 立于負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，且對審查事項(xiàng)的結(jié)果沒有任何實(shí)質(zhì)利 益”，即司法獨(dú)立。在我國，司法獨(dú)立原則確立于建國初期， 1954年憲法第78條規(guī)定：“人民法院獨(dú)立審判，只服從 法律?！爆F(xiàn)行憲法第 126條規(guī)定：“人民法院依照法律 規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干 涉?！庇捎谶@一原則受到諸多因素的制約，致使這一憲法原 則難以落實(shí)。為此，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行國家機(jī)構(gòu)框架下，可 以考慮進(jìn)行以下改革。將法院院長的選舉、審判員的任免 由同級(jí)人