司法獨立與憲法修改二

1、司法獨立與憲法修改二當然，憲法規(guī)定國家審判機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督，總體上確實體現(xiàn)了人民法院相對于人大的“從屬地位”，這是我國國家機構(gòu)實行民主集中制原則的必然要求。但是，在立憲原理上，民主集中制的實質(zhì)是強調(diào)國家最高權(quán)力的統(tǒng)一性、一切權(quán)力來源的合法性和行使的正當性，而并不否認國家職能的合理分工。按照憲法規(guī)定，審判職能由人民法院行使，人大自己并不能親自審理民事、刑事與行政案件。因此，人民法院在地位上從屬于人大，并不意味著它們是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而只是表明二者地位的不平等性。即人民代表大會代表人民掌握一切國家權(quán)力，在國家政權(quán)體系中處于“原生的”最高地位，各級法院都從人民代表大

2、會這一母體中產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督;各級法院均不能反向制約人大，對人大的立法進行司法審查。由于司法獨立尋求的是司法活動在既定程序中的不受干涉性，并不以對議會立法實施司法審查為己任，(注：對議會立法實施司法審查只是司法獨立的一種模式，采用議會優(yōu)越司法獨立模式的國家，并不準許普通法院審查議會的立法。)因此，在人民法院與人大這種“上位”與“下位”的非平等關(guān)系下，并非不能實現(xiàn)司法的獨立。實際上，五四憲法在民主集中制原則下對司法獨立的肯認，本身已說明了這一點。(二)法院制度問題根據(jù)憲法第95條和第112條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)等設(shè)立人民代表大會和人民政府。憲法第124

3、條規(guī)定，國家設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。第101條第2款規(guī)定，縣級以上的地方各級人大選舉并且有權(quán)罷免本級法院院長和檢察院檢察長。第104條規(guī)定縣級以上的地方各級人大常委會監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作。第128條規(guī)定，最高人民法院對全國人大和全國人大常委會負責(zé)，地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)。上述憲法規(guī)定形成了我國地方各級人民法院按行政區(qū)劃設(shè)置，并由本級人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督的現(xiàn)行法院制度。同時，在現(xiàn)行體制下，地方各級法院的法官歸同級地方黨委挑選和管理，審判員由同級人大常委會任免;地方各級法院的經(jīng)費按照“分級負擔(dān)、分灶吃飯

4、”的政策，由同級地方財政撥付。由于地方各級法院的人、財、物均掌握在地方黨委、人大與政府手中，實際上形成了地方各級法院依附于地方的局面，這是我國地方保護主義盛行的制度根源。為此，許多人主張改革現(xiàn)行地方各級法院按行政區(qū)劃設(shè)置的制度，而在全國設(shè)立若干司法區(qū)，按司法區(qū)設(shè)置高級法院、中級法院與基層法院，地方三級法院均由全國人大或者全國人大常委會產(chǎn)生;也有不少人主張地方各級法院保持現(xiàn)有按行政區(qū)域設(shè)置的分布格局，但高級法院由全國人大或其常委會產(chǎn)生，中級法院與基層法院均由省級人大或其常委會產(chǎn)生;還有人主張保留現(xiàn)行法院制度，設(shè)立跨行政區(qū)域的最高法院、高級法院分院或者巡回法院、巡回法院審理跨區(qū)域的案件，以解決地方

5、保護主義的問題，等等。我們認為，上述第三種方案是不具有可行性的。因為，最高法院與高級法院分院或巡回法院并不是一個具有獨立審級的法院，設(shè)立后將提高現(xiàn)有一審案件的審級，跨省級區(qū)域的案件都將成為“一審終審”。而由上級法院派出巡回法官和下級法院法官共同組成巡回法庭更是一種學(xué)究味的設(shè)想，因為它根本無法應(yīng)對中國社會強大的“同化”能力;同時，這種方案若不配之以專門的行政法院系統(tǒng)，也未根本解決行政訴訟的“出路”問題。因此，改革現(xiàn)行的法院制度，應(yīng)以前兩種方案為基礎(chǔ)進行構(gòu)建，始能徹底解決從制度上保證司法獨立的問題。但是，前兩種基礎(chǔ)方案都涉及到地方各級法院與地方各級人大的關(guān)系問題，也就是說，從根本上改造現(xiàn)有制度，對

6、地方各級法院的設(shè)置或產(chǎn)生作全新的調(diào)整，是否為人民代表大會制度本身所排斥呢?從我國地方各級人民代表大會的性質(zhì)與憲法的有關(guān)原則規(guī)定來看，不但不為人民代表大會制度所排斥，反而是人民代表大會制度和憲法本身內(nèi)在一致的要求。其理由如下：第一，我國地方各級人民代表大會是我國地方各區(qū)域人民實現(xiàn)當家作主的地方國家權(quán)力機關(guān)，也是實行“地方自治”的地方政權(quán)機關(guān)，(注：我國憲法沒有明文規(guī)定一般行政區(qū)域?qū)嵭小暗胤阶灾巍保灰?guī)定了民族區(qū)域自治和必要時得設(shè)立特別行政區(qū)，現(xiàn)今學(xué)界也少有人指明一般行政區(qū)域的“地方自治”性質(zhì)，但從憲法劃分行政區(qū)域、建立地方政權(quán)的目的及其職權(quán)范圍來看，我國地方各級人民代表大會具有“自治”的性質(zhì)卻

7、是不可否認的。對此，我國憲法學(xué)家許崇德教授就認為，“我國的地方制度，由于行政領(lǐng)導(dǎo)人由各級地方國家權(quán)力機關(guān)選舉產(chǎn)生，非由中央委任;又由于地方國家機關(guān)享有較充分的決定和管理地方性事務(wù)的權(quán)力，所以實質(zhì)上也是一種地方自治制。”許崇德：中國憲法(修訂本)，中國人民大學(xué)出版社1996年版，第244頁。我國已故著名法學(xué)家張友漁先生也認為，“中國的地方分權(quán)既包括中央與一般地方行政區(qū)域的分權(quán)，又包括中央與民族區(qū)域自治地方的分權(quán)在中國基本上是這兩種地方分權(quán)的并存，構(gòu)成了中國地方分權(quán)的特點。”張友漁：憲政論叢(下)，群眾出版社1986年版，第543頁。而所謂地方分權(quán)，也就是地方在一定權(quán)限范圍內(nèi)實行自治。在這一問題上

8、，我們不能以我國國家機構(gòu)實行民主集中制原則而否定地方自治。對此，列寧曾指出，“民主集中制不僅不排斥地方自治和具有特殊的經(jīng)濟和生活條件、特殊的民族成分等等的區(qū)域自治，相反地，它必須要求地方自治，也要求區(qū)域自治。”列寧全集，人民出版社1990年版，第24卷，第149頁。)它只適宜產(chǎn)生地方人民政府作為自己的執(zhí)行機關(guān)，而不應(yīng)當產(chǎn)生和“控制”國家司法機關(guān)。憲法第3條第3款規(guī)定，“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！边@一條款是對“中央與地方分權(quán)的基本原則”的規(guī)定。(注：張友漁：憲政論叢(下)，群眾出版社1986年版，第544頁。)然而，在我國單一制

9、的國家結(jié)構(gòu)形式下，中央與地方的“分權(quán)”，只能是在經(jīng)濟、社會、文化事務(wù)等方面，而不能是在司法事務(wù)方面。因為只有在經(jīng)濟、社會、文化事務(wù)等方面，才談得上“充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”。司法是人民法院適用法律審理刑事、民事、行政案件的活動，人民法院必須嚴格適用法律，“維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”(憲法第5條第2款)，其間沒有任何“充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”或?qū)嵭小白灾巍钡挠嗟亍Ｎ覈鴳椃P(guān)于民族自治地方自治機關(guān)范圍的規(guī)定其實已經(jīng)表明了這一點。憲法第112條規(guī)定，“民族自治地方的自治機關(guān)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府?！边@里明確將人民法院與檢察院排除在“自治機關(guān)”的范圍之外。而我

10、國民族自治地方的人民代表大會，在“自治權(quán)利”上尚大于一般行政區(qū)域的人民代表大會。既然地方各級人民法院不屬于地方“自治機關(guān)”的范疇，而肩負著“維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”的重任，則高級法院、中級法院與基層法院不由縣級以上的地方各級人民代表大會產(chǎn)生，既與地方國家權(quán)力機關(guān)的自治性質(zhì)相吻合，也與憲法第5條的原則規(guī)定相一致。(注：現(xiàn)在看來，制憲者在設(shè)計地方各級法院由地方各級人大產(chǎn)生的現(xiàn)行法院制度時是存在理論疏忽和欠缺邏輯推敲的。不過，在當時高度集中的政治體制和大一統(tǒng)的計劃經(jīng)濟條件下，國家法制和市場統(tǒng)一的問題在那時的“現(xiàn)實中”又并不突出或并不存在，以致這種“純理論”的問題又完全“可以”被忽視。)第二，憲

11、法第3條第3款對人民代表大會制下組織其他國家機構(gòu)的原則規(guī)定是：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督?！边@里并未將審判機關(guān)限定為必須由“本級”人民代表大會產(chǎn)生。憲法第128條規(guī)定，“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)?！痹摋l也未限定地方各級人民法院對“本級”國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)，而是對“產(chǎn)生它的”國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)。因此，改革現(xiàn)行法院制度并不會涉及到對人民代表大會制度根本原則的修改。此外，地方各級法院由省級人大或全國人大產(chǎn)生也是司法機關(guān)根據(jù)自身性質(zhì)在縱向上的適度“集中”，實際上亦符合憲法第3條

12、規(guī)定的國家機構(gòu)的民主集中制原則。四、憲法修改的方案設(shè)計探討了在中國確立司法獨立的有關(guān)基本理論問題，下面我們就對確立和保障司法獨立涉及的具體憲法修改發(fā)表一孔之見。(一)原則確立問題在我國憲法上完全確立司法獨立的原則，具體涉及到以下條款的修改：1.第126條：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！鄙弦颜摷埃撘?guī)定未排除人大與政黨的干涉，不是司法獨立原則的完整體現(xiàn)，在現(xiàn)實中也引發(fā)了一些實際問題，因而應(yīng)當修改，以在根本上推動憲法確立的“建設(shè)社會主義法治國家”的進程。同時，修改此規(guī)定，完全確立司法獨立原則也具有國際義務(wù)上的必要性。1998年10月，我國政府簽署了聯(lián)合

13、國公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約。該公約第14條中規(guī)定“人人有資格由一個依法設(shè)立的合格的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊。”也就是要求公約義務(wù)國的司法應(yīng)具有獨立性。我國政府既然已經(jīng)簽署了該公約，提交全國人大常委會批準就只是一個時間問題，而該項內(nèi)容不適宜作出保留，因此現(xiàn)在于憲法中完全確立司法獨立的原則也是適應(yīng)批準該公約的客觀需要。2.第135條：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律?！鼻耙颜摷?，該規(guī)定與司法獨立原則是明顯相悖的。而且，規(guī)定人民法院與人民檢察院、公安機關(guān)“互相配合”辦理刑事案件，還具有濃厚的“聯(lián)合專政”的色

14、彩，這有損我國政府尊重和保障人權(quán)的國際和國內(nèi)形象。再者，在憲法中對刑事案件的審理原則作一特殊規(guī)定的必要性也不大，該原則中的合理內(nèi)容應(yīng)以刑事訴訟法規(guī)定為宜。因此，我們建議刪除此規(guī)定，填補上保障司法獨立的必需條款。這里我們僅討論如何修改現(xiàn)行憲法第126條，以完全確立司法獨立原則的問題。對于此項條文的修改，有以下幾種可供選擇的方案：方案一：人民法院獨立進行審判，只服從法律。方案二：人民法院獨立行使審判權(quán)，只服從憲法和法律。方案三：人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受任何干涉。方案一是恢復(fù)原“五四”憲法的規(guī)定，方案二用“獨立行使審判權(quán)”的表述代替了方案一的“獨立進行審判”，同時增加了服從“憲法”的

15、規(guī)定，表述更為確切和完整，是確立司法獨立原則的較為理想的方案。方案三相對而言在文字上變化小一些，只是將現(xiàn)行條文中的“不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”修改為“不受任何干涉”;同時保留“依照法律規(guī)定”的現(xiàn)行表述，既可表明法院依法審判的義務(wù)，又蘊涵著法院管轄權(quán)的有限性，可以消除人們對法院“獨立”以后可能會“妄自尊大”以及介入憲法問題或政治問題的擔(dān)心，不失為一種比較現(xiàn)實的方案?？赡苡腥藭J為司法獨立的落腳點是法官獨立，而且世界上大多數(shù)國家的憲法都采用了“法官獨立審判，只服從法律”的類似表述，因此可能主張上述方案中的“人民法院”代之以“法官”，才是對司法獨立原則的徹底表述。我們認為，在我國憲法中，以

16、“法官獨立”代替“法院獨立”的原則表述是不可取的。(1)那些憲法上規(guī)定法官獨立的國家，在政權(quán)組織上都貫徹了三權(quán)分立的原則，法院獨立已毋需強調(diào);而我國在政權(quán)組織上是否棄三權(quán)分立而實行民主集中制的，因此在我國必須強調(diào)人民法院獨立行使審判權(quán)這一權(quán)力分工原則;(2)我國的法官隊伍在一個較長的時期內(nèi)還不可能達到法官獨立的素質(zhì)要求，因此不符合現(xiàn)有國情;(3)法院獨立是從外部排除干涉，本身不否定法官獨立，以后條件成熟時，也完全可以在有關(guān)法律中明確宣告;(4)規(guī)定法院獨立有利于改革現(xiàn)行法院制度。不過在憲法中應(yīng)當對法官的地位作出規(guī)定，為已經(jīng)制定的法官法“補充”憲法依據(jù)。為此建議用以下方案在憲法第126條中增加兩

17、款規(guī)定：方案一：法官必須忠于事實和法律，公正審判案件。法官的職務(wù)保障和法律地位由法律規(guī)定。方案二：法官必須忠實執(zhí)行憲法和法律，公正審判案件。(注：其實，類似“法官獨立審判，只服從法律”這樣的憲法規(guī)定，與其說是憲法肯定、認可的法官的權(quán)利，不如說是憲法要求的法官的義務(wù)。法官獨立審判從根本上要靠法官的自我獨立意識與公正司法的堅強意志，因為法官在案件審理中事實上總免不了各種外部與內(nèi)部的干擾。因此，“法官必須忠于事實和法律，公正審判案件”或“法官必須忠實執(zhí)行憲法和法律，公正審判案件”這樣的規(guī)定更能準確反映法官獨立的本質(zhì)。它既明文提出了法官依法獨立公正審判的義務(wù)，又暗示了任何干涉的非法性。同時，結(jié)合關(guān)于法

18、官職務(wù)保障的規(guī)定，我們在國際上也完全可以自信地回應(yīng)任何有關(guān)我國法官獨立性的質(zhì)問或攻擊。)法官的職務(wù)保障和法律地位由法律規(guī)定。值得指出的是，上述方案二中關(guān)于法官義務(wù)的表述直接來自中華人民共和國法官法。法官法第3條規(guī)定：“法官必須忠實執(zhí)行憲法和法律，全心全意為人民服務(wù)?！币虼艘陨闲薷姆桨钢谐霈F(xiàn)的“只服從憲法和法律”或“必須忠實執(zhí)行憲法和法律”的表述是成熟的，毋需論證。(二)制度保障問題改革現(xiàn)行法院制度及人、財、物的管理體制是從制度上保障司法獨立的關(guān)鍵，這是我國社會各界的共識。這方面的修改著重牽涉到以下條文：1.101條第2款：“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級人民法院院長和本級人

19、民檢察院檢察長。選出或者罷免人民檢察院檢察長，須報上級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務(wù)委員會批準?！?.第104條：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項;監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作;”對于第101條第2款，我們建議全部刪除;對于第104條，我們建議刪除其中的有關(guān)人民法院和人民檢察院的規(guī)定。關(guān)于檢察院體制的改革，雖不屬本文的論述范圍，但其與法院制度中存在的問題是具有共同性的。完善的制度安排是不可能一蹴而就的，目前關(guān)于法院制度改革與檢察制度改革的各種方案都不應(yīng)在憲法中固定下來，而只能采取“刪”的辦法來為法院和檢察院組織體制改

20、革的啟動與逐步開展提供憲法空間。同時，刪除上述規(guī)定并不會對我國地方各級法院和檢察院現(xiàn)行體制的運行產(chǎn)生沖擊或影響。因為上述條款是對地方各級人大及其常委會權(quán)限的規(guī)定，而非對人民法院與人民檢察院組織體制的規(guī)定。憲法第124條第3款規(guī)定，“人民法院的組織由法律規(guī)定?！钡?30條第3款規(guī)定，“人民檢察院的組織由法律規(guī)定?！边@兩個條款的規(guī)定是現(xiàn)行法院制度與檢察院制度按人民法院組織法與人民檢察院組織法繼續(xù)運行的憲法依據(jù)。當然，這兩個條款也是刪除上述規(guī)定后新體制產(chǎn)生的合憲性依據(jù)。我國憲法中沒有涉及人民法院與人民檢察院經(jīng)費保障的規(guī)定，憲法有增加保障司法預(yù)算經(jīng)費獨立的條款的必要。(1)現(xiàn)行法院制度與檢察院制度的改革是一個需要逐步探索的漸進過程，首先從制度上保障人民法院與人民檢察院的經(jīng)費獨立是啟動司法體制改革各方面觸動最小而又最為必要的措施。(2)經(jīng)過改革開放二十多年的發(fā)展，由中央財政保證各級人民法院和人民檢察院預(yù)算經(jīng)