關(guān)于現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的調(diào)查研究報(bào)告

1、關(guān)于現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的調(diào)查研究報(bào)告長期以來，地方政府與公辦學(xué)校關(guān)系沒完全理順、將學(xué) 校視為教育行政部門的一個機(jī)構(gòu)，從對校長、教師的選聘到 考核進(jìn)行較多的行政干預(yù)，校長一言堂、內(nèi)部管理同質(zhì)化、 民主監(jiān)督機(jī)制失靈和社區(qū)與家長沒有真正參與學(xué)校管理等。 不僅降低了教師隊(duì)伍的職業(yè)化和專業(yè)化水平，而且也制約了 現(xiàn)代學(xué)校制度的建設(shè)?，F(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)迫切需要通過排除 他律性因素干擾即去行政化來理順外部制度環(huán)境，通過加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配 套政策，以及通過促進(jìn)學(xué)校管理民主化進(jìn)程來保障教育的公 共性。對此,我們采用調(diào)查研究的方法，就如何落實(shí)學(xué)校依法 辦學(xué)自主權(quán)、落實(shí)自主管理和民主監(jiān)

2、督辦學(xué)、促進(jìn)社會參與 學(xué)校教育機(jī)制的建立等問題進(jìn)行問卷和訪談，并就促進(jìn)中小 學(xué)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)等提出對策建議。一、基本情況公共教育管理領(lǐng)域內(nèi)的政府和學(xué)校之間的關(guān)系主要體 現(xiàn)為教育行政與學(xué)校管理之間的關(guān)系。教育行政與學(xué)校管理 之間一般有三種管理水平：一是法制管理水平，二是制度管 理水平，三是兩者在教育管理運(yùn)行機(jī)制上的自覺的意識管理 水平。長期以來， “我國的教育行政和學(xué)校管理之間關(guān)系的 根本特征不是制度性的，而是以行政性（上下級的）、管理型（管與被管）、習(xí)慣性（隨意地、人際的）為根本特征?！边@一 教育行政管理特征盡管具有的精確、快速、效率、成本低等 優(yōu)點(diǎn)， 成為實(shí)現(xiàn)政府職能專門化的普遍做法。 但

3、這種管理模 式暴露的問題也愈來愈突出，集中表現(xiàn)在以下幾方面： 教育行政機(jī)關(guān)成了“大校長” 。公辦學(xué)學(xué)校類似于國家 教育行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)、 分支機(jī)構(gòu)， 學(xué)校的主體地位不明， 在人、財(cái)、物、課程及其它教學(xué)業(yè)務(wù)方面政府對學(xué)校統(tǒng)得過 死，校本管理遠(yuǎn)未形成，依法自主管理難以實(shí)現(xiàn)。學(xué)習(xí)評價(jià)評價(jià)搞成“一刀切” ?，F(xiàn)行學(xué)校評價(jià)制度評價(jià) 主體是教育行政機(jī)關(guān)及其指定的機(jī)構(gòu)，功利化取向十分明顯， 評價(jià)指標(biāo)體系“一刀切” ，統(tǒng)得過死，沒有顧及學(xué)校的差異 和特色，對學(xué)校多元化、差異化發(fā)展， 有一定負(fù)面引導(dǎo)作用， 導(dǎo)致了現(xiàn)代教育觀念難以貫穿和指導(dǎo)教育教學(xué)全過程，素質(zhì) 教育難以全面實(shí)施，學(xué)生的充分、全面、多元、終身發(fā)展和

4、 允許有差異地發(fā)展的目標(biāo)難以全面實(shí)現(xiàn)。人財(cái)物上學(xué)校成了“肌無力” 。在先行管理制度下，表 面看起來學(xué)校很風(fēng)光，滿身肌肉，實(shí)際上是“肌無力” 。一 些公辦學(xué)校應(yīng)獲得的公共教育經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，在人力資源管 理、經(jīng)費(fèi)的籌集及管理、生源等方面，出現(xiàn)了制度層面的一 些亟需研究的問題。如需要的教師進(jìn)不來， “富裕的教師 出不去，經(jīng)費(fèi)籌集渠道單一，開支管得過死，經(jīng)費(fèi)常常是捉 襟見肘，學(xué)校招生權(quán)受到限制。制度因素導(dǎo)致部分學(xué)校的資 源未能充分、有效地發(fā)揮作用。學(xué)校管理搞成了“家長制” 。首先是學(xué)校決策機(jī)制存在 問題。一是決策權(quán)力過分集中于主要負(fù)責(zé)人，部分學(xué)校校長 缺乏民主意識，養(yǎng)成“個人說了算”家長制作風(fēng)，教職工

5、難 以有效地介入學(xué)校管理工作。 二是決策過程簡單化、 經(jīng)驗(yàn)化， 決策預(yù)案不充分，決策程序不民主，決策結(jié)果不透明。決策 和執(zhí)行分離，決策的有效性不高、指導(dǎo)力不強(qiáng)。決策責(zé)任追 究制度不健全，重大決策失誤得不到及時的糾正和處理。管 理方式陳舊。學(xué)校管理仍沿用傳統(tǒng)的金字塔式（層層垂直命令式）管理方式，這種管理方式組織上過分龐雜、管理結(jié)構(gòu) 上多層次、管理職能上多重疊、管理手段上高集權(quán)，因而， 在現(xiàn)代組織管理中已經(jīng)逐步被淘汰?，F(xiàn)代管理模式強(qiáng)調(diào)實(shí)行 扁平式管理，盡可能減少中間環(huán)節(jié)，直接面對政策對象，解 釋政策初衷，增強(qiáng)政策認(rèn)同，保障信息暢通，從而使管理更 加有效。學(xué)校管理相對封閉搞成了“孤島” 。制度的分割

6、作 用，導(dǎo)致部分學(xué)校不能與社區(qū)、家庭溝通。這一切，都與學(xué) 校制度的相對落后、現(xiàn)代學(xué)校制度尚未系統(tǒng)建立有一定的關(guān) 系。制度障礙已經(jīng)成為我國基礎(chǔ)教育階段現(xiàn)代學(xué)校建設(shè)與發(fā) 展的較大的障礙之一。隨著全球化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的科層制管理難以應(yīng)對后 工業(yè)時代出現(xiàn)的種種社會問題，公共管理服務(wù)領(lǐng)域在公平、 質(zhì)量、效益等各個方面遭到質(zhì)疑。教育內(nèi)外部環(huán)境日益復(fù)雜 化，教育活動的不確定性、不可預(yù)測性不斷提高，這些變化 對學(xué)校尤其是校長在處理復(fù)雜事態(tài)方面的綜合能力要求越 來越高，傳統(tǒng)的教育行政管理體制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前教育改革 和發(fā)展的實(shí)際需要，無論是政府教育管理職能的轉(zhuǎn)變，還是 現(xiàn)代學(xué)校制度的建設(shè)，在當(dāng)前都無法回避“去行

7、政化”這一 改革命題。為此，我們接受了中國教育學(xué)會整體改革委員會 課題現(xiàn)代學(xué)校依法辦學(xué)自主管理制度體系建構(gòu)研究 ，假 定在管辦評體檢成熟的情況下，學(xué)校應(yīng)該如何建構(gòu)內(nèi)部管理 體系，同時回答建構(gòu)依法辦學(xué)內(nèi)部管理體制需要哪些外部條 件。二、目的和意義 “沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)” ，這是毛澤東同志的經(jīng)驗(yàn)總 結(jié)。國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(XX-2020年)明 確提出要建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政校分開、管辦分離的新 型政府與學(xué)校之間的關(guān)系，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制 度和配套政策，逐步取消實(shí)際存在的行政級別和行政化管理 模式。可以說，今天我國的教育改革已進(jìn)入深水區(qū)，改革的 焦點(diǎn)主要集中在制度變革上，

8、而制度變革的核心是如何對政 府與學(xué)校之間的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行重新調(diào)整和分配。學(xué)?，F(xiàn)代教育制度建設(shè)的前提是實(shí)現(xiàn)教育“管辦評”分 離、學(xué)校“去行政化”它涉及到的核心問題是對公共教育領(lǐng) 域里長期存在的政府對學(xué)校管理和教育實(shí)踐活動干預(yù)過多， 以及服務(wù)單一化、僵硬化等弊端而提出的改革問題，目的在 于削弱教育行政過程中的權(quán)力性、強(qiáng)制性等要素，突出教育 行政部門對學(xué)校的專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)能力。為此，我們必須認(rèn)真 而客觀地了解社會各階層的對此反應(yīng)，以中小學(xué)教師人事管 理中存在的行政化現(xiàn)象及去行政化實(shí)踐探索作為問題焦點(diǎn)， 重點(diǎn)分析和探討去行政化對推動現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的重要 性。目的是為了提高我們研究的實(shí)效性和科學(xué)性

9、，為學(xué)?，F(xiàn) 代制度建設(shè)研究提供基礎(chǔ)。三、調(diào)查內(nèi)容、對象與方法為此，XX年上半年，我們以“轉(zhuǎn)變政府教育管理職能”“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度” 、 “中小學(xué)教師人事管理改革”等內(nèi)容 為主題，分別對校級領(lǐng)導(dǎo)、中層干部、教師、社區(qū)及家長代 表。采用隨機(jī)抽樣調(diào)查， 共發(fā)放調(diào)查表300份，回首250份， 回收率80%。同時我們組織訪談5次。然后采用統(tǒng)計(jì)分析， 形成報(bào)告。四、調(diào)查情況分析 調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)前我國教育行政主管部門從對校長、 教師的選聘到學(xué)校用人制度均有較多的行政干預(yù)，不僅降低 了師資專業(yè)化水平， 也制約著現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的實(shí)際進(jìn)程。因此，去行政化不僅局限于高校內(nèi)，基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)同樣迫 切需要去行政化。

10、當(dāng)前學(xué)校管理中突出的問題有：（一）教學(xué)行政部門對學(xué)校管過多。簡政放權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò) 大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，這是伴隨政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校 制度而提出的教育改革方向。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定， 教育行政部門事先具備了有關(guān)對學(xué)校人、 財(cái)、物的管理權(quán)利;而學(xué)校作為法人單位，必然希望能夠自主、自律地按照各校 的辦學(xué)傳統(tǒng)和理念進(jìn)行改革，然而卻因各個學(xué)校基本上不具 備有關(guān)作為組織條件的人、財(cái)、物等方面的決定權(quán)，而必須 依賴教育行政部門的管理和指導(dǎo)，這就構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)中教育行 政和學(xué)校管理之間既限制又依賴的矛盾關(guān)系，這一矛盾關(guān)系 也成為制約現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的主要因素之一。多年來，我國形成了公辦學(xué)校政府辦，公辦，一

11、直沒有 很好解決政府怎么管學(xué)校的問題，長期以來政府習(xí)慣于一手 包攬，從校長任命到教師選聘，從學(xué)校制度建設(shè)（怎么辦學(xué)）到學(xué)校評價(jià)都是政府說了算，結(jié)果學(xué)校千人一面，同質(zhì)化想 想十分突出，不能滿足社會對公辦學(xué)校的多元化需求。對此 被調(diào)查者頗有微詞，絕大多數(shù)人認(rèn)為“當(dāng)下的學(xué)校管理制度存在的問題”主 要問題是“主管部門管得太多，學(xué)校自主權(quán)有限” “校長 任命制，專家辦學(xué)特色不明，校長過分依賴主管部門” ，學(xué) 校“管”得太死，制度沒有激活教師積極性。教師對于“論 資排輩”，績效分配“大鍋飯”現(xiàn)象很是不滿。部分家長和社區(qū)代表也覺得管理主體單一，缺乏建構(gòu)社區(qū)和家庭參與學(xué) 校管理的機(jī)制。（二）任命制不利于校長職

12、業(yè)專門化。教育人事管理行政 化的特色就是實(shí)行校長任命制為主，學(xué)校校長是靠教育行政 部門發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)，形成近親繁殖和裙帶繁衍，這無疑把有些 具有現(xiàn)代校長素質(zhì)、辦學(xué)理想和創(chuàng)新型人才排除在外，有些 人當(dāng)了校長以后，把校長當(dāng)官做，眼睛向上，只對主管部門 負(fù)責(zé)，缺乏眼睛向下服務(wù)于教師和學(xué)生的精神， 對學(xué)校發(fā)展、 對教師發(fā)展和學(xué)生發(fā)展負(fù)責(zé)的意識淡薄。在 關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實(shí)施意見 中明確 提出： “改進(jìn)和完善中小學(xué)校長選拔任用制度，積極推行中 小學(xué)校長聘任制。中小學(xué)校長的選拔任用要擴(kuò)大民主，引入 競爭機(jī)制?！闭{(diào)查表明，在被調(diào)查的80%人擁護(hù)“自薦竟聘” 和“民主推薦” 。絕大多是人認(rèn)為學(xué)校去行政化

13、，校長應(yīng)該 實(shí)行職級制，走專家化發(fā)展道路，一邊校長全心全意辦好學(xué) 校。在訪談中大家認(rèn)為，校長任命制是比較典型的行政化管 理模式，這種選拔方法一方面不能保證具有相應(yīng)資格的人當(dāng) 選校長，使得選拔校長的過程成為一般行政干部交流的過程， 不利于校長職業(yè)的專門化;另一方面地方教育行政部門人權(quán) 與事權(quán)相脫離，教育局一些業(yè)務(wù)科室與基層學(xué)校在行政級別 上出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象，加大了教育行政和業(yè)務(wù)部門對學(xué)校進(jìn) 行有效管理的難度。（三）協(xié)調(diào)選聘不利于教師隊(duì)伍建設(shè)。建設(shè)一支結(jié)構(gòu)合理 的教師隊(duì)伍是學(xué)校管理的永恒主題，然而在高度行政化的管 理模式下，由多部門協(xié)調(diào)選聘教師的行政化管理模式降低了 教師職業(yè)的專業(yè)性。這一辦法是一

14、把具有“雙刃劍” ：一方 面由多部門協(xié)調(diào)選聘起到了權(quán)力的相互制約和平衡作用，以 防權(quán)力過于集中到某一部門;而另一方面，教師職業(yè)是“以 作為教育者的使命感和深厚的教育熱情為基礎(chǔ)的，而且具有 廣泛的教育涵養(yǎng)，能夠深入理解學(xué)習(xí)能力、教育理念和方法 以及人的成長和發(fā)育規(guī)律，具有出色的教育藝術(shù)等綜合素質(zhì) 和能力，具有高度專業(yè)化的職業(yè)。 ”面對這樣一個既要求具有較高專業(yè)水準(zhǔn)，又要求具有較 高責(zé)任感的專業(yè)群體，有必要由專門的機(jī)構(gòu)對教師進(jìn)行認(rèn)證、 選聘和考核。采取多個部門選聘教師的做法，難免運(yùn)用一般 行政原理，加大了橫向行政部門干預(yù)教育的隨意性，從而降 低了教師這一職業(yè)的專業(yè)性，這必然很難從入口處把好教師 隊(duì)

15、伍素質(zhì)關(guān)。調(diào)查和訪談表明，在被調(diào)查中80%的人希望，專門機(jī)構(gòu)（第三方）選聘，學(xué)校使用，主管部門備案，也有部分贊同學(xué) 校選用，但擔(dān)心學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)暗箱操作。（四）職稱評聘分離可謂一把雙刃劍。教師職稱和職務(wù)不 搞一刀切和終身制，去年全國人代會上，就有代表提出，目 前實(shí)行的績效工資的高低，一個重要的參評依據(jù)就是職稱的高低，職稱“終身制”使得一些學(xué)校的部分教師只要評上高 級職稱就認(rèn)為萬事大吉， 在之后的工作中不再“賣力” 。 建 議取消教師職稱“終身制” 。解決教師不思進(jìn)取、高原現(xiàn)象 問題，最有效的方法就是學(xué)校采用評聘分離，地址高評和高 職低聘，行政部門搭建促進(jìn)教師校際交流的平臺，促進(jìn)教師 良性流動。在絕大

16、多數(shù)受訪對于“教師學(xué)校使用教師時，不搞終身 制，根據(jù)學(xué)校編制的職稱職數(shù)， 實(shí)行“高職低聘、 低職高聘”， 有利于調(diào)動中青年教師的積極性;有利于促進(jìn)教師專業(yè)技術(shù) 終身發(fā)展;有利于教師隊(duì)伍的正向交流和合理流動;有利于 學(xué)校對教師的動態(tài)管理。但也有人認(rèn)為這是一把雙刃劍，學(xué) 校領(lǐng)導(dǎo)必須制定公正公平的制度，將過程公開化、透明化， 否則會造成人心惶惶，不利于學(xué)校的安定團(tuán)結(jié)。（五）現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的要素欠缺。 “管、辦、評”分 離后，學(xué)小現(xiàn)代教育管理制度，依法辦學(xué)，民主管理，一方 面學(xué)校必須成立學(xué)校民主管理機(jī)構(gòu)，引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)管理你年 和模式，實(shí)行校長負(fù)責(zé)制下的“扁平化”管理，提高管理效 率，另一方面要求擴(kuò)大

17、學(xué)校管理主體的內(nèi)涵，引進(jìn)社區(qū)、家 長參與學(xué)校管理，教育主管部門將引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)對學(xué)校辦 學(xué)質(zhì)量進(jìn)行專業(yè)評估。而這一切目前都不夠成熟。大家認(rèn)為，依法成立由校長、學(xué)校行政、教代會代表、骨干教師、社區(qū)代表和家長代表的學(xué)校 “校務(wù)管理委員會” ， 實(shí)行民主管理。能充分調(diào)動廣大教職工作為學(xué)校管理的主體 的積極性， 增加學(xué)校的向心力， 有利于學(xué)校校長 “依法辦學(xué)， 民主治?！钡母黜?xiàng)制度的貫徹和執(zhí)行，有利于暢通教師的各 項(xiàng)訴求渠道，保證學(xué)校管理的公正、公開和透明，有利于減 輕校長日常事務(wù)管理，專心思考學(xué)校發(fā)展，體現(xiàn)專家辦學(xué)的 優(yōu)勢。絕大多數(shù)人支持引進(jìn)“第三方”評估學(xué)校，因?yàn)閷I(yè)機(jī) 構(gòu)的評估一般尊重教育規(guī)律和

18、學(xué)校特色，既體現(xiàn)科學(xué)性和有 效性，有體現(xiàn)了客觀、公正、科學(xué)的。但也有人對此持懷疑 態(tài)度：因?yàn)閷I(yè)機(jī)構(gòu)是由教育主管部門指定的， 換湯不換藥 目前專業(yè)機(jī)構(gòu)很不成熟，難免出現(xiàn)偏差。對當(dāng)前的“社區(qū)”和“家委會”參與學(xué)校辦學(xué)的普遍看 法是很不成熟，社區(qū)辦學(xué)還停留在形式上，.與世界上其他 國家不一樣，目前社區(qū)辦學(xué)積極性不高，很難從實(shí)質(zhì)上參與 學(xué)校辦學(xué)。目前家委會大多屬于幫、為學(xué)校解決具體問題的 機(jī)構(gòu)，還沒有真正參與到辦學(xué)過程中。 家委會顯得比較松散， 成員的素質(zhì)和積極性參差不齊，很難形成一股參與辦學(xué)力量。（五）現(xiàn)代學(xué)校制度要求高素質(zhì)校長。建立現(xiàn)代學(xué)校制度 是依法治校、民主管理的要求,也是校園文化建設(shè)和校園

19、政 治文明建設(shè)的組成部分。校長作為學(xué)校發(fā)展和學(xué)校管理的首 要負(fù)責(zé)人,應(yīng)該關(guān)注現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè),并在校內(nèi)制度建設(shè) 中發(fā)揮主導(dǎo)作用,成為推進(jìn)和建構(gòu)現(xiàn)代學(xué)校制度的靈魂人物。因此校長必須具有現(xiàn)代眼光和博大情懷，先進(jìn)的教育理念和 不斷創(chuàng)新的精神，民主的智慧和深厚的情感凝聚力是校長必 備的素質(zhì)，所以說“一個好校長就是一所好學(xué)?！??！昂眯ｉL應(yīng)該具備哪些素質(zhì)呢?”大家不約而同的認(rèn)為： 好校長應(yīng)該具有：對我國教育現(xiàn)狀保持清醒的頭腦，是教育 的思考者和實(shí)踐者，具有教育家辦教育的戰(zhàn)略思考;要有法制意識，發(fā)揚(yáng)民主，依法治校，滿懷激情引領(lǐng)教職工辦好學(xué) 校;要有教育理想和教育激情，主動地為師生服務(wù)，具有管 理即服務(wù)的理

20、念;要有科研思維，沉下身子回到課堂，與老 師們一起研究和解決課程設(shè)置、課堂教學(xué)中出現(xiàn)的問題，是 課堂的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者;要有學(xué)習(xí)和創(chuàng)新精神，創(chuàng)造性地開 展工作，辦出學(xué)校自己的風(fēng)格和特色。（六）現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的一些想法。大家對現(xiàn)代學(xué)校的 一攬子制度的看法有：一是看好現(xiàn)代學(xué)校制度，認(rèn)為著一攬 子制度很系統(tǒng)，如果能變成自覺行為，管理成本會很小，機(jī) 制的效益會很高;制度很科學(xué)，廣大教職工通過校務(wù)委員訴 求和討論，將自己的意志轉(zhuǎn)化為自覺行為，充分體現(xiàn)民主治 校的思想。但也有一部分人不看好，認(rèn)為制度很繁瑣，關(guān)鍵 是很難變成自覺行為，管理成本會很高，執(zhí)行力度很大。這 不是制度本身的問題，二是不合符當(dāng)前實(shí)際，

21、因?yàn)榻處熞呀?jīng) 適應(yīng)了為管理而管理的制度。校長所擔(dān)心的是現(xiàn)代教育制度將人事權(quán)下放、經(jīng)費(fèi)包干給學(xué)校意味著對校長發(fā)出了挑戰(zhàn)：.挑戰(zhàn)校長的法律意識， 校長是否有依法辦學(xué)，接受民主監(jiān)督的意識;挑戰(zhàn)校長的民主意識， 校長能否實(shí)行民主管理， 依靠廣大教職工辦好學(xué)校 挑戰(zhàn)校長的責(zé)任意識，校長是否有向政府負(fù)責(zé)，向社會負(fù)責(zé) 的意識;挑戰(zhàn)校長的辦學(xué)智慧，校長是否具有辦學(xué)能力，能 把一所學(xué)校辦成好學(xué)校;挑戰(zhàn)校長的創(chuàng)新意識，校長能否運(yùn) 用教育智慧，以創(chuàng)新思維推動學(xué)校特色發(fā)展。一句話，校長 愈來愈不好當(dāng)了。當(dāng)然要推行現(xiàn)代學(xué)校制度路還很長，不可能一蹴而就， 它的前提是政府松手， 簡政放權(quán)， 去行政化， 實(shí)現(xiàn)“管、 辦、 評

22、”分離，而實(shí)行“管辦評“分離的關(guān)鍵是“政府放權(quán)” ， 否則一切免談。四、思考建議 調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)前我國教育行政主管部門從對校長、 教師的選聘到學(xué)校用人制度的行政干預(yù)過多，不僅降低了師 資專業(yè)化水平，也制約著現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的推進(jìn)。因此， 在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)去行政化，建設(shè)依法辦學(xué)的現(xiàn)代學(xué)校管理 體系，對于深化教育改革具有十分重要的意義。為此我們特 提出以下思考建議：（一）改革校長選拔制度，實(shí)行中小學(xué)校長專業(yè)職級制。 一直以來，我國將學(xué)校視為教育行政的一個機(jī)構(gòu)，中小學(xué)校 長也具有行政級別。具有行政級別的校長忙于行政事務(wù)，無 法將主要精力放在學(xué)校教育教學(xué)改革上來，也無法關(guān)注教師 專業(yè)化發(fā)展的訴求，容

23、易忽視教師的主觀能動性，造成教師 從事教育改革的職業(yè)權(quán)利與職業(yè)能力嚴(yán)重缺乏， “教師的不 支持與不適應(yīng)使教育改革只能得到有限的、支離破碎的執(zhí)行， 使教育改革形式上變化較多，實(shí)際進(jìn)步很小。 ” 人事部提出對事業(yè)單位人事實(shí)行“脫鉤、分類、放權(quán)、 搞活”的總體思路，為此，近年來，在上海、中山、濰坊等 地區(qū)試點(diǎn)運(yùn)行了中小學(xué)校長職級制改革。實(shí)踐表明，中小學(xué) 校長職級制改革是教育體制改革的一個方向，把校長職位與 其原來的行政級別脫離，通過選聘、考核建立起新的一套校 長職級系列，目的在于減少學(xué)校教育中不必要的行政干預(yù)，培養(yǎng)教育家辦學(xué)的氛圍，這項(xiàng)改革可以視為是當(dāng)前我國教育 去行政化一次試水。濰坊市在推進(jìn)素質(zhì)教

24、育改革的過程中認(rèn)識到教育家辦 學(xué)的重要性。從XX年起就推行校長職級制改革，從最初取 消校長的行政級別到實(shí)行校長職級制、任期制，確保讓懂教 育的人來辦教育，基本上阻斷了傳統(tǒng)的行政官員擔(dān)任中小學(xué) 校長的路徑。XX年，該市成為國家試點(diǎn)的校長職級制改革單 位。目前，該市正通過采取后備人才制、校長遴選制、校長 職級制、校長薪酬制、校長任期制、校長與教育主管部門交 流任職制、縣市區(qū)教育局長任職資格制等一系列配套改革措 施繼續(xù)完善該項(xiàng)改革。與傳統(tǒng)的校長任命制相比，實(shí)行校長職級制管理具有以 下幾方面優(yōu)勢：一是校長的選拔、考核以及調(diào)配歸口于教育 行政部門管理，減少了橫向部門之間的行政干預(yù)，實(shí)行公開 遴選制，為教

25、育家辦學(xué)提供了制度保障;二是減少了校長過于繁瑣的行政事務(wù)，增加了投入于教育教學(xué)活動的時間和精 力，有助于校長職業(yè)化，為培養(yǎng)教育家辦學(xué)創(chuàng)設(shè)了平臺;三 是增強(qiáng)了學(xué)校辦學(xué)活力和創(chuàng)新意識，有助于創(chuàng)新型人才的培 養(yǎng)。不過， 在現(xiàn)階段中小學(xué)校長職級制改革進(jìn)展并不順利。主要原因：一是校長任命權(quán)不在地方教育局，即使教育行政 主管部門有實(shí)施職級制改革的主觀愿望，但很難付諸實(shí)施。 二是實(shí)施校長職級制，必須要有比行政級別更具吸引力的改 革條件。濰坊實(shí)施職級制改革，是采取與校長職級制改革相 適應(yīng)的薪酬制和任期制等配套改革環(huán)節(jié)予以保障的，這需要 政府統(tǒng)籌支持，單靠教育行政部門是不能夠?qū)崿F(xiàn)的。（二）建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，實(shí)施

26、依法辦學(xué)民主管理制度。 從現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)來看，構(gòu)建現(xiàn)代學(xué)校制度主 要受制于三方面要素：一是學(xué)校自主性的外部保障機(jī)制 教育行政機(jī)關(guān)向?qū)W校下放包括人事、 預(yù)算和“學(xué)校管理規(guī)則” 在內(nèi)的管理權(quán)限;二是學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)部保障機(jī)制 學(xué)校內(nèi)部組織的重建和學(xué)校管理者能力的提升;三是保障教 育的公共性實(shí)行社會參與，促進(jìn)教育管理民主化。建議 今后主要通過以下三方面推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)。1.政府實(shí)行簡政放權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。首 先，要解放思想，推廣校長職級制改革，保障校長職業(yè)的專 業(yè)化水平。校長職級制，對于加快實(shí)現(xiàn)中小學(xué)等事業(yè)單位與 機(jī)關(guān)行政級別脫鉤，建立校長職級制，不僅可以保障教育主 管

27、部門的事權(quán)與人權(quán)的相對統(tǒng)一，也是教育行政機(jī)關(guān)向?qū)W校 “放權(quán)”的重要探索，有利于教育家的培養(yǎng)。實(shí)踐表明，通 過取消校長行政級別的改革舉措不但沒有影響教育質(zhì)量，反 而喚起了校長和教師的改革主動性和積極性，一些年輕的教 育家型的校長正在實(shí)踐中脫穎而出。其次，簡政放權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。構(gòu)建服 務(wù)型政府的前提是要實(shí)行簡政放權(quán)，也就是教育行政機(jī)關(guān)向 學(xué)校教育機(jī)關(guān)放權(quán)。以教師編制為例，目前，結(jié)構(gòu)性缺編問 題比較突出，解決好這個問題，就有必要重新研究和制訂中 小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)增設(shè)一定的彈性編制給地方，因地 制宜地解決結(jié)構(gòu)性缺編的問題。有了一定的彈性編制， 既可 保障每校每年都有一定比例教師能夠

28、脫崗培訓(xùn)， 又能保障教 師有效流動，同時也有效解決代課教師的問題。實(shí)踐表明， 目前一些地方已經(jīng)具備解決教師結(jié)構(gòu)性缺編問題的主動性 和相應(yīng)能力。 如山東省壽光市通過 “政府出資， 教育局招聘， 學(xué)校用人”的靈活機(jī)制，采取了“動態(tài)編制”辦法有效解決 了高中教師缺編的問題。實(shí)行由教育行政機(jī)關(guān)向?qū)W校教育機(jī) 關(guān)下放權(quán)限。在管理學(xué)中，自主權(quán)包括財(cái)權(quán)、人權(quán)、物權(quán)和 事權(quán)，在確保讓懂教育的人來辦教育的基礎(chǔ)上，將適當(dāng)?shù)娜?事權(quán)、公用經(jīng)費(fèi)使用權(quán)轉(zhuǎn)交給學(xué)校。第三，處理好政府與學(xué)校的關(guān)系，不能取消對教育必要 的行政干預(yù)。教育行政與學(xué)校管理之間的關(guān)系是相互聯(lián)系、 密不可分的。首先，教育行政組織與學(xué)校教育組織之間的一 般

29、關(guān)系應(yīng)是宏觀指導(dǎo)與微觀實(shí)施的關(guān)系、一般指導(dǎo)與具體執(zhí) 行的關(guān)系。教育行政機(jī)關(guān)制定的方針政策，歸根結(jié)底要通過 學(xué)校教育過程來體現(xiàn)和檢驗(yàn)，而學(xué)校行政管理過程也不能游 離于政府之外成為“孤島” 。實(shí)行由教育行政機(jī)關(guān)向?qū)W校教 育機(jī)關(guān)下放權(quán)限也必須具備相應(yīng)的前提條件，如校長可以有 權(quán)聘用教師，但必須要事先向教育行政主管部門申報(bào)，得到 正式的審批認(rèn)可才能聘用。同理，學(xué)校預(yù)算以及經(jīng)費(fèi)的使用 等都必須事先向教育行政主管部門進(jìn)行申報(bào)。2.強(qiáng)化學(xué)校內(nèi)部治理，依法建構(gòu)現(xiàn)代教育管理制度。 目前，我市多數(shù)學(xué)校面臨缺乏自身戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃能力、學(xué)校 領(lǐng)導(dǎo)力欠缺等實(shí)際問題。針對上述問題，首先，需要政府層 面從教師職業(yè)化和專業(yè)化建設(shè)的重要性出發(fā)，重新明確中小