財政軟約束治理與金融穩(wěn)定

1、財政軟約束治理與金融穩(wěn)定廣義財政赤字的風險與金融風險緊密相連，加強金融 監(jiān)管與廣義財政赤字管理機制改革并行，才能有效控制杠桿 率和泡沫化水平，金融監(jiān)管單兵突進的效果未必好 2015 年 自 9 股災、去年自 9 熔斷和近年來自 9 房地產(chǎn)泡沫， 都揭示了新時期防范金融風險的迫切和維護中國金融穩(wěn) 定的重要。財政是國家治理的基礎和重要支柱。中國經(jīng)濟具有周期 性，但按照我們的數(shù)據(jù)分析結(jié)果，中國財政體制具有超越周 期的擴張性。中國的財政分權(quán)體制，造成了地方之間追求經(jīng) 濟增長的“錦標賽”局面，這是財政具有擴張性動力方面。 在財政擴張性的能力方面，就是預算軟約束，不光是廣義財 政的預算軟約束，也包括金融體

2、系為財政體制的軟約束。誠 然，財政分權(quán)和預算軟約束在改革開放之后，為中國經(jīng)濟， 特別是地方基礎設施建設的跨越式發(fā)展起到重要作用，但其 弊病也非常明顯，即債務負擔日漸沉重，金融風險集聚卻在 金融領域無從下手。學者王紹光在美國進步時代的啟示中指出，現(xiàn)代國 家的重要標志就是具備嚴肅的財政紀律。黃仁宇在萬歷十 五年中抱怨的，也是中國歷代并沒有嚴格的數(shù)目字管理，從而在制度建設上采取模糊的態(tài)度。財政軟約束治理，規(guī)范 地方政府行為，短期內(nèi)可能會影響經(jīng)濟增長預期，甚至引起 局部領域的金融恐慌，但于中長期國家發(fā)展而言，于長期的 技術(shù)進步而言，于國家治理而言，意義非凡。本文從廣義財 政赤字的流量和存量測算，地方債

3、務規(guī)模估算和由此產(chǎn)生的 潛在金融風險出發(fā)，提出一些粗淺的建議，希望有利于財政 預算的硬化，有益于金融穩(wěn)定。一、財政軟約束表現(xiàn)和影響財政軟約束是地方政府擴張性財政行為的融資保障，金 融同樣為財政行為提供軟約束融資。中國財政順周期行為與 財政分權(quán)和地方政府預算軟約束緊密相關(guān)。中國式財政分權(quán) 體制，使得地方政府有追求經(jīng)濟增長的沖動，這無疑就激勵 了地方政府無論在經(jīng)濟衰退和擴張時期都傾向于實施擴張 性的財政政策。同時，預算軟約束使得這種傾向于擴張性的 財政政策得到足夠的融資保障。金融體系同樣具有分權(quán)和軟 約束的影響。地方金融機構(gòu)不可避免地受到地方行政力量的 影響，全國性的金融機構(gòu)，特別是國有金融機構(gòu)也

4、不可避免 地對地方融資產(chǎn)生“父愛主義”。預算內(nèi)財政受到的約束較 多，但預算外財政和金融體系的融資支持，使得地方政府擴 張性的財政政策得以順利實現(xiàn)，地方基建得以跨越式發(fā)展， 但同時地方債務也在潛移默化地積累。財政軟約束要一分為二看，好的方面是利于短期經(jīng)濟增長，甚至協(xié)助地方跨越式增長，但是同時不利于經(jīng)濟長期發(fā) 展和國家治理，對金融穩(wěn)定造成巨大風險。筆者的論文（中國財政政策順周期行為：財政分權(quán)與 預算軟約束，發(fā)表于經(jīng)濟學動態(tài) ，2015 年第八期）主要 研究了中國財政政策順周期行為特征，從財政分權(quán)體制和預 算軟約束兩個角度進行分析。我們發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)體制使得 地方政府具有實施擴張性財政政策的動力，而

5、預算軟約束有 助于其融資能力，使得實施擴張性財政政策的動力變?yōu)楝F(xiàn) 實。同時，我們的實證檢驗發(fā)現(xiàn)： 1）我國財政政策在經(jīng)濟 衰退期采用的是反周期的擴張性調(diào)控，而在經(jīng)濟繁榮期，所 采用的則是順周期的財政政策 ;2）從財政支出結(jié)構(gòu)看，在經(jīng) 濟衰退期， 基建支出擴張效應最大 ;在經(jīng)濟繁榮期， 行政管理 支出擴張效應最大。財政軟約束，在促進經(jīng)濟增長的過程中 發(fā)揮了作用，調(diào)動了地方政府的積極性，同時使得地方經(jīng)濟 增長的錦標賽能夠?qū)崿F(xiàn)。但是，龐大的廣義財政赤字日 ?e 月 累，很多處于被政府承認和不承認的邊緣， 積累了財政風險。 二、我國廣義財政赤字的概念和監(jiān)測體系2011 年后，我國初步建立了由公共財政預

6、算、 政府性基 金預算、社會保障預算和國有資本經(jīng)營預算構(gòu)成的全口徑預 算管理體系。然而，如果與十八屆三中全會建立現(xiàn)代財政體 制的要求相對比，現(xiàn)行的全口徑財政預算制度只是初步地將 各級各類政府的收支納入預算，但是部門之間的預算功能定 位、管理模式以及相互之間的預算資金往來都不明確細致。 更為重要的是，即便是目前初步建立了全口徑的預算管理體 制，但地方融資平臺收支和債務、政策性金融機構(gòu)和政府具 有隱含擔保機構(gòu)的主體債務問題，都處在一個模糊的范疇。本文廣義財政赤字的概念，即政府部門負有直接、間接 或隱含支出償付職責的赤字。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，中央政府 和地方政府對于非認定的地方融資平臺債務、政策性金融

7、機 構(gòu)和國有部門的債務并沒有償付的責任，也就不需要對這些 部門的赤字（收不抵支）負責。然而，無論從金融市場，還 是學界政界，目前普遍存在這樣的認識和概念：這些機構(gòu)的 赤字或債務，財政部門具有剛性兌付的義務。即使短期小范 圍可以嚴格執(zhí)行市場化原則，但是財政部門為了保障財政安 全，最終還是會對所有地方融資平臺、政策性金融機構(gòu)和國 有部門的債務進行兜底?，F(xiàn)階段全口徑預算管理體系主要 為：公共財政預算、政府性基金預算、社會保障預算和國有 資本經(jīng)營預算。其中，國有資本經(jīng)營預算的支出通常僅用于 支付國企改革相關(guān)成本以及資本注入。社?；痤A算則用于 社保支出。政府性基金預算包含約 40 個子基金和賬戶，每

8、個都為特殊用途而設立。土地出讓收入在全國政府性基金的 收入中約占 75%，而土地收入相關(guān)支出也在全國政府性基金 的支出中約占 75% 。四部門的財政預算體系看似全口徑，但 其實漏損了部分本應由財政赤字承擔的責任。不論現(xiàn)在是否 承認這部分漏損的赤字或負債，該部分支出確實承擔了公共 部門支出的責任，未來將會成為影響國家財政安全的重要因 素。因此，本文的廣義財政赤字，內(nèi)涵可能比現(xiàn)階段的四部 分預算（公共財政預算、政府性基金預算、社會保障預算和 國有資本經(jīng)營預算）要寬泛和務實一些，包括了地方融資平 臺債務、政策性金融機構(gòu)和國有部門的赤字。廣義財政赤字的監(jiān)測方法和結(jié)論， 2017 年真實廣義財政 赤字率

9、為 6.7%。由于相關(guān)財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺乏， 直接統(tǒng)計全 口徑的廣義財政赤字非常困難。國際貨幣基金組織（ IMF 工 作論文： Fiscal Vulnerabilities and Risks from Local Government Finance in China ）對我國廣義財政赤字規(guī)模進行 過估算的嘗試。具體而言， IMF 的工作論文假設所有預算外 活動均為基建投資，由地方政府融資平臺實施。其將地方政 府融資平臺的所有預算外資金來源（例如銀行貸款、企業(yè)債 和信托貸款等）加入預算內(nèi)財政數(shù)據(jù)，從而得到廣義財政赤 字數(shù)據(jù)。但是，我們注意到財政活動在實際情況中，同一時 期內(nèi)的融資和支出未必匹配， 因此 IMF 方法監(jiān)測廣義財政赤 字在季度數(shù)據(jù)或月度數(shù)據(jù)上很可能不準確，而且其依賴歷年 國家地方政府債務審計報告中的債務增速及構(gòu)成數(shù)據(jù)來估 算地方平臺的銀行貸款，很可能造成對廣義財政赤字監(jiān)測的 不及時。 我們改進了 IMF 的估算方法， 財政預算外活動集中 于基建支出（與 IMF 假設一致），基于固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)計 算出基建投資規(guī)模。主要將交通、倉儲郵政和水利、環(huán)保