額外性論證評價工具及要點分析

1、額外性論證評價工具及要點分析   1. CDM項目減排效益的額外性問題是CDM方法學的又一個核心問題, 涉及發(fā)達國家和發(fā)展中國家進行CDM項目減排額轉讓交易時的全球環(huán)境效益完整性。2. 額外性含義: CDM項目活動所產(chǎn)生的減排量相對于基準線是額外的, 即這種項目活動在沒有外來的CDM支持下, 存在諸如財務、技術、融資、風險和人才方面的競爭劣勢和/或障礙因素, 靠國內(nèi)條件難以實現(xiàn), 因而該項目的減排量在沒有CDM時就難以產(chǎn)生。反言之, 如果某項目活動在沒有CDM的情況下能夠正常商業(yè)運行, 那么它自己就成為基準線的組成部分, 那么相對該基準線就無減排量可言, 也無減排量的額外性可言。3.

2、 額外性另一種表述：如果CDM項目活動能夠將其排放量降到低于基準線情景的排放水平, 并且證明自己不屬于基準線, 則該減排量就是額外的。所以額外性和基準線是CDM項目合格性問題的兩個互為依存的屬性。4. 為什么要額外性：CDM項目合作對發(fā)達國家而言, 本質(zhì)上只是換個地方實現(xiàn)低成本減排,而發(fā)展中國家在自己的經(jīng)濟和科技發(fā)展進程中也在不斷實現(xiàn)減排, 這和CDM減排無關; 那么發(fā)達國家就必須在發(fā)展中國家自身減排的基礎上, 通過CDM項目活動取得額外的減排量, 它才有資格將其作為抵銷額頂替國內(nèi)高成本的減排量。這樣才能符合公約附件一締約方履行減排義務的環(huán)境目的, 確保CDM的全球環(huán)境效益完整性, 也就是帶來

3、實質(zhì)性減排。說白了就是, 一個發(fā)達國家和一個發(fā)展中國家進行CDM減排量交易前的排放量之和應當和交易后的相等而不能增加, 只是減排總成本下降了。5. 額外性論證評價工具就是提供一系列的分析步驟進行邏輯推理, 從正反兩個方面, 充分必要地論證擬議的CDM項目是否具有額外性。6. 步驟0. 根據(jù)項目活動開始日期進行初步篩選: 1997年以后的京都議定書履約談判艱難又漫長, 時間不等人; 所以當時公約締約方大會鼓勵盡快啟動CDM項目, 允許先開始后注冊, 即“先斬后奏”, 的審批步驟, 早啟動早計入減排量。但是這樣會帶來免費搭車的可能，使得一些本不符合額外性的已經(jīng)開工的項目借機混入CDM的隊伍。因此步

4、驟0的目的就是通過初選首先排除那些本無額外性的項目, 或者那些盡管有潛在的額外性, 但是事先證據(jù)準備不足, 難以認定為CDM的項目。做法是：a) 認定該項目活動是否屬于先開始后注冊的范圍; 需要指出的是, 后面正文里有兩點模糊不清, 需要CDM執(zhí)行理事會進一步澄清。一點是何謂“項目活動開始日期” ? EB頒布的CDM術語表定義的開始日期是指某一項目活動開始實施或建設或實際行動的日期。那么, 比如一個建設期為兩年的能源項目, 究竟以項目建設開工典禮為項目活動開始日期呢? 還是以項目正式投產(chǎn)產(chǎn)生實際減排量為項目活動開始日期呢? 如果申請CDM注冊正好是在項目的建設期之內(nèi), 那末不同的理解就會造成或

5、者是先開始后注冊, 或者先注冊后開始的不同后果。如果理解有誤, 可能會喪失CDM的機會。另一點是, 如果屬于先開始后注冊的項目, 它就被要求必須在2005年12月31日之前提交注冊。那么這是指最遲年底前提交所有必要申請文件, 年后審定注冊呢? 還是指須在年底前完成提交和注冊呢? 顯然不同的理解會帶來不同的申請準備時間期限, 甚至會喪失CDM的機會。所以項目參與者一定要事先與DOE (即承擔項目合格性審定任務的指定經(jīng)營實體)取得共識。b) 認定該項目是否有言在先, 用事先就已公布的證據(jù)證明當初項目決策上馬時已經(jīng)充分考慮了CDM因素; 否則就排除之, 淘汰出局。7. 步驟1. 就擬議的項目活動而言

6、, 識別符合現(xiàn)行法律法規(guī)的替代方案: CDM項目額外性的論證總是相對基準線而言, 因此一開始就要確定基準線替代方案。它們至少要符合三項要求：i) 能獲得的現(xiàn)實的和可信的替代方案; ii) 提供和CDM項目同等質(zhì)量、特性和應用領域的產(chǎn)出和/或服務; iii) 符合現(xiàn)行法律法規(guī)的要求。凡屬違規(guī)必究的替代方案則不予考慮，淘汰出局。如果擬議的項目本身屬于現(xiàn)行法律法規(guī)強制執(zhí)行對象, 則該項目活動不具有額外性。比如北京三環(huán)路以內(nèi)鍋爐燃料必須煤改天然氣, 則天然氣鍋爐燃料替代項目就沒有額外性。鑒于發(fā)展中國家根據(jù)國情先后出臺了各種政策法規(guī), 其中有的是有利于高排放能源發(fā)展的(如對煤炭的價格補貼), 而有的是有

7、利于低排放或零排放的清潔能源或可再生能源發(fā)展的 (如對風電上網(wǎng)價格補貼, 特許權, 配額制等)。這些政策法規(guī)會對CDM項目的額外性評估帶來新的影響, 比如鼓勵風電的政策法規(guī)幫助風電克服障礙促進發(fā)展, 與CDM機制殊途同歸, 但在額外性問題上卻相互 “撞車”; 在風電鼓勵政策法規(guī)下上馬的風電項目有可能被認為沒有CDM額外性。這顯然不是CDM體制的初衷。因此最近的CDM執(zhí)行理事會EB會議提出了若干指南, 請參考相應的會議報告附錄。8. 步驟 2. 投資分析：相當多擬議的CDM項目的額外性體現(xiàn)在它的經(jīng)濟或財務方面不如其它基準線替代方案有吸引力。投資分析于是成為額外性論證的重點步驟。有三種可選分析方法

8、: 簡單成本分析法, 投資比較分析法和基準分析法。選項I: 簡單成本分析法, 如果該CDM項目不產(chǎn)生除CDM相關收入之外的財務或經(jīng)濟收益。比如垃圾填埋氣收集發(fā)電項目, 垃圾填埋場原本是環(huán)衛(wèi)公益事業(yè), 沒有商業(yè)產(chǎn)值, 而垃圾填埋氣收集要添置設備, 增加運行成本。簡單的成本分析足以表明, 在不考慮CDM項目的填埋氣甲烷減排量交易收入時, 垃圾填埋場沒有財政能力去支付這筆不必要的成本開支, 垃圾填埋氣收集活動不具有財務上的吸引力, 因而具有額外性。選項II: 投資比較分析法。比較擬議的CDM項目和其它替代方案的投資效益的財務指標, 例如酌情取內(nèi)部收益率IRR、凈現(xiàn)值NPV、益本比或單位服務成本 (例

9、如壽期平準化發(fā)電成本或供熱成本)等。如果CDM項目的某項財務指標(例如IRR)不如其它替代方案中的指標, 則不能被視為最有財務吸引力, 因而具有額外性。選項III: 基準分析方法。將擬議的CDM項目的投資效益的上述財務指標與相關的財務基準值比較, 例如股本的應得回報率(RRR)。財務基準值是代表市場的標準回報率, 并考慮了該項目類型特定的風險條件, 但與具體項目開發(fā)者主觀的收益率期望或風險預測無關。同理, 如果CDM項目活動的財務指標比財務基準值要低(例如較低的IRR)，則不能被視為具有財務吸引力, 因而具有額外性。計算CDM項目和其它替代方案投資效益的財務指標實際上是常規(guī)的項目財務評價的內(nèi)容

10、, 比如現(xiàn)金流要包括所有固定資產(chǎn)投資成本, 可變投資成本(人力、燃料、運行維護等)和產(chǎn)品銷售收入(不包括CER收入)等; 比如內(nèi)部收益率IRRs可以考慮對項目的內(nèi)部收益率(即全投資法, 而不考慮融資來源), 或者考慮對股本投資者的內(nèi)部收益率(即資本金法, 考慮自有資金以及債務融資的數(shù)量和成本), 酌情而定。為了經(jīng)得起EB指定的審定者DOE對項目合格性的獨立審計, 要求以透明的方式描述投資分析, 即要清楚地交待關鍵的技術經(jīng)濟參數(shù)和假設及其合理性驗證, 使得DOE能夠重復該分析并獲得相同的結果。這里需要提醒的是, 如果投資效益財務分析是作為項目具有額外性的依據(jù), 那么項目參與方不能以商業(yè)機密或專利

11、信息為由拒絕提供相關數(shù)據(jù)信息。具體處理應與DOE磋商。同時為了在該項目活動與基準線替代方案間進行的投資分析比較具有可比性, 原則上應采用相同的基本假設和輸入數(shù)據(jù)。敏感性分析旨在佐證有關財務吸引力的結論是否充分有力, 即證明在關鍵假設的合理變化范圍內(nèi)上述結論仍然充分成立。否則投資分析提供有利于額外性的論據(jù)就缺乏說服力。9. 步驟 3. 障礙分析：如果上述投資分析尚不足以證明擬議的CDM項目活動具有財務上的額外性, 則需要進一步進行障礙分析并指出擬議的這種類型的項目實施面臨一些普遍性障礙, 而這類障礙不妨礙至少一種替代方案(基準線)的實施。由于擬議的CDM項目通常是比常規(guī)基準線情景技術上先進, 在

12、國內(nèi)尚未國產(chǎn)化或商業(yè)化, 因此在沒有CDM支持的情況下, 會面臨因技術和投資風險帶來的投資/融資障礙; 因缺乏技術合格的運行和維護人員和配套的設備維修和零配件供應設施帶來的技術障礙; 或者因流行的習慣勢力造成的怕吃“第一個螃蟹”的障礙, 等等。為了論證所識別的障礙成為項目額外性的充分理由, 必須言之有據(jù), 有案可查, 諸如法律法規(guī)和工業(yè)規(guī)范、行業(yè)性調(diào)研報告、官方統(tǒng)計資料、市場信息文件、來自CDM項目業(yè)主或開發(fā)商或信貸銀行的書面文件、CDM項目預可研或可研報告以及資深/權威專家獨立評估報告等。當然, 為了論證這些所識別的障礙使得所擬議的CDM項目相對基準線替代方案具有額外性, 就還需要從反面論證

13、所識別的障礙何以不會對至少一種替代方案的實施構成障礙。顯然, 這里的潛臺詞是, 凡是同樣受到這些障礙阻擋的替代方案都不是可行的替代方案, 應不予考慮, 淘汰出局。但應該識別出至少一種可行的替代方案, 否則就不存在基準線方案了。10. 步驟4. 普遍性分析：如果上述的投資分析(步驟 2)或障礙分析(步驟 3)論證了擬議的CDM項目的額外性, 說明這類型項目在沒有CDM的條件下在東道國難以實施, 那么就要回到現(xiàn)實世界來觀察所擬議的項目類型在東道國相關部門和地區(qū)已經(jīng)推廣普及到何種程度? 這是一項補充性的可信度檢驗測試。因此審視焦點在于是否存在任何其它與擬議的項目活動相類似的活動(已有的和在建的),

14、所謂類似是指類似的地區(qū)、技術、規(guī)模、運行環(huán)境和融資渠道等方面。如果觀察到類似的活動普遍地并正常地開展, 這就有違于聲稱擬議的項目活動在財務上缺乏吸引力或者是面臨障礙的論點。因此就有必要用證據(jù)解釋擬議的項目活動與其它類似活動之間存在本質(zhì)區(qū)別，比如以前類似活動(例如風電)是示范項目, 享受非商業(yè)性的優(yōu)惠政策和激勵措施(如優(yōu)惠上網(wǎng)電價、贈款、軟貸款、進口設備減免稅等)而得以實施; 而擬議的CDM(例如風電)項目的實施環(huán)境發(fā)生重大變化(例如商業(yè)運行項目, 不享受與示范項目同等的優(yōu)惠政策; 進口新型機組, 可能出現(xiàn)新的技術和投資障礙; 等), 導致一種擬議的CDM項目活動在沒有CDM提供的激勵時就難以實

15、施的處境。如果不能自圓其說, 則擬議的CDM項目活動不具有額外性。11. 步驟5. CDM注冊的影響：當著上述的分析步驟論證了擬議的CDM項目活動具有額外性, 那么自然就要解釋該項目一旦被注冊為CDM項目后, 由此帶來的收益和激勵將如何幫助克服上述障礙因素, 從而使項目得以實施。例如綠色標簽、改善財務效益指標、改善融資渠道、吸引供貨商、降低風險吸引投資商等,由此充分地證實擬議的CDM項目活動具有額外性,并因此不是基準線情景。否則擬議的CDM項目活動不具有額外性。后記: CDM項目活動額外性論證的具體經(jīng)驗和體會: 1) 額外性具有時效性: 隨著技術進步和國產(chǎn)化/商業(yè)化進程, 有些項目會逐漸失去額

16、外性; 所以需要把好時機, 把握發(fā)展趨勢, 確保CDM項目在減排量計入期內(nèi)具有充分的額外性, 過期作廢, 時不再來。2) 額外性具有地域性: 由于燃料價格、技術發(fā)展水平或廠址選擇的地區(qū)差異, 同一類項目類型可能在不同地區(qū)具有不同的額外性論證結果。這時需要因地制宜, 恰如其分地識別和論證為什么擬議的CDM項目在當?shù)鼐哂蓄~外性, 避免一概而論, 一刀切。3) 額外性與鼓勵政策法規(guī)的互補性: 對于屬于國家或地方可持續(xù)發(fā)展優(yōu)先領域的項目類型, 政府的鼓勵政策法規(guī)與CDM機制往往并行不悖, 殊途同歸, 都是幫助克服障礙促進發(fā)展, 但在額外性問題上可能會“撞車”。這時需要妥善論述鼓勵政策法規(guī)對該項目的有效

17、性范圍和程度, 找出該項目的CDM額外性的存在空間, 使得兩者互補, 相得益彰而不是相互“撞車”。另外為避免“撞車”, 請參考最近的CDM EB會議為此而提供的一系列指南, 即在額外性論證時如果考慮和處理政策法規(guī)的影響。4) 理論與實踐的統(tǒng)一性: 論證CDM項目額外性的理論原則是國際承認的游戲規(guī)則, 需要遵守, 但在實際應用時要考慮與國家實情和具體實踐相統(tǒng)一。在開發(fā)具體CDM項目時往往會遇到這樣的一些實際問題: a) 項目建議方往往強調(diào)該項目有多么可行, 希望博得CDM的 “青睞”; 而編制CDM項目設計書PDD文件所依據(jù)的項目可行性研究報告往往已經(jīng)論證了項目的技術經(jīng)濟與財務的可行性。這里有兩

18、個因素要考慮; 一方面由于歷史上的計劃經(jīng)濟體制造成的慣例, 在向計委申報項目時, 往往是七分說成十分, 以求批準立項獲得國家撥款或貸款。但這對于CDM恰恰無效, CDM的額外性需要來點“逆向思維”, 即你有什么困難和障礙需要CDM幫助克服的? 另一方面, 項目可行性研究報告往往立足于為達到項目投資的“還本付息”能力, 從保證必要的內(nèi)部收益率出發(fā), 倒推出假定的銷售價格。這就掩蓋了項目實際可能存在的財務指標缺乏可行性(競爭能力)的事實, 而這正是該項目具有額外性的依據(jù)。因此這時需要實事求是根據(jù)實際的市場或批復價格, 考慮有CDM減排量收益和沒有CDM時兩種情景, 改寫可行性研究報告并和基準線項目

19、進行財務分析比較, 獲得預期的額外性論證。對于財務指標可行性確實比較好的項目, 就可能“魚和熊掌不能兼得”了, 除非存在其他難以克服的障礙因素。b) 所擬議的項目已經(jīng)列入國家和當?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃, 等著上馬; 這往往是CDM項目減排量買方和DOE擔心的事: 沒有CDM項目你都能夠并準備上馬, 哪來的額外性呀? 從CDM額外性的邏輯推理講, 是有點不自圓其說?？墒菑默F(xiàn)實情況講, 經(jīng)濟要發(fā)展, 技術要進步, 優(yōu)先項目若有困難, 總不能在CDM一棵樹上“吊死”。國家和地方遲早總能找出辦法, 分攤困難, 將該項目扶上馬。若這時來個“馬后炮”說這項目沒有額外性, 也有失公允。實質(zhì)上這是個時機和統(tǒng)籌規(guī)劃的問題

20、, 建議國家對一些重大的潛在的CDM項目, 盡早在發(fā)展規(guī)劃階段就將CDM的因素考慮在內(nèi), 采取自上而下的統(tǒng)籌規(guī)劃辦法, 就可以避免分散兵力、各自為戰(zhàn)帶來的弊病。c) 希望通過CDM項目直接解決先進能源技術轉讓和相應的投資; 這是對CDM期望值過高的另一種傾向。當然CDM項目通過示范作用可以促進先進技術的轉讓, 但這里有兩個問題要澄清; 第一, 原則上講, 技術轉讓本身難以構成CDM項目活動, 即使是形成先進技術設備制造能力, 也不能直接帶來實際的可測量的減排量, 因為它發(fā)生在用戶側該技術設備運行時刻。制造廠要把先進技術設備制造作為使用這類設備的CDM項目活動, 就會在項目邊界, 項目基準線方法學和額外性以及減排量計算