淺論對外地勞動力的管理和控制

1、淺論對外地勞動力的管理和控制上海外來流動人員現(xiàn)狀分析 進入90年代以來，上海外來流動人口的增長趨勢十分明顯，1988年有外來流動人員125萬，1993年281萬，1997年出現(xiàn)小幅下降，減少為276萬，但2000年第五次人口普查資料顯示，近期重新回升并增加到387萬。上海現(xiàn)有戶籍人口1300多萬，外來人員數(shù)量已經(jīng)相當(dāng)于戶籍人口的2/5，形成了相當(dāng)大的規(guī)模。 外來流動人口中，從事經(jīng)濟活動半年以上的外勞力有284.2萬，占73.3%，其中專業(yè)技術(shù)人員10.8萬，占3.8%，農(nóng)林牧副漁業(yè)20.7萬，占7.3%，制造加工業(yè)73.5萬，占25.8%，建筑施工人員55.5萬，占19.5%，商業(yè)餐飲等服務(wù)業(yè)

2、92.1萬，占32.4%，其他職業(yè)不明人員31.7萬，占11.2%（見圖1）。外來流動人口73.3%的勞動參與率，遠遠高于本市居民勞動參與率，充分說明外來人口外出的主要目的是務(wù)工經(jīng)商。本市勞動密集型加工制造、城市建筑、餐飲服務(wù)、市場攤販、生活設(shè)施維修等勞動強度大或非正規(guī)部門的從業(yè)人員，絕大部分是外來流動人員。 外來流動人員的年齡結(jié)構(gòu)非常輕。284.2萬外勞力中，基本上以35歲以下的青年勞動力為主，有208萬，占73.2%，比戶籍勞動力高32.1%（戶籍勞動力為41.1%，第五次人口普查10%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)）；35歲以后，隨著年齡增加，人數(shù)呈明顯下降趨勢，35歲到39歲35.3萬人，占12.4%，

3、40歲以上40.93萬人，占14.4%，從某種意義上說，與本市勞動力從年齡上形成一定互補關(guān)系（見圖2）。他們多集中居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，以浦東、寶山、閔行、長寧、等邊緣地區(qū)最多，占60%以上。在滬居住時間有延長趨勢，居住半年以上五年以下的177.1萬人，占62.3%，居住五年以上的47.6萬人，占16.7%。 外勞力學(xué)歷狀況令人擔(dān)憂，小學(xué)、初中文化水平244.6萬人，占86.1%，85%以上是農(nóng)民工，對工作、居住環(huán)境要求很低，往往只要賺錢（或能生存）都去做，就業(yè)領(lǐng)域廣，就業(yè)方式五花八門，有些行業(yè)或地域的崗位已基本上被外來流動人員占據(jù)，如菜場、果品市場、小商品市場及市場“裙帶”地區(qū)，80%以上是

4、外來人員。 龐大的外來人員群體，一方面為本市社會經(jīng)濟發(fā)展作出了貢獻，另一方面由于數(shù)量及結(jié)構(gòu)不合理，也產(chǎn)生了不少問題： （1）對本市就業(yè)形成不可忽視的壓力。單位使用外勞力，每月支付工資一般在400元左右，這個價格與外勞力來源地的工資水平相比，已經(jīng)比較高了，而單位招用本市勞動力，價格至少是外勞力的1.5-2倍。兩類人群的價格懸殊，使外來人員在那些對勞動力素質(zhì)要求低、勞動強度大、薪資較低甚至帶有一定危險性的職業(yè)領(lǐng)域，形成與本市勞動力競爭的絕對劣勢。同時，外省市農(nóng)村勞動力基本上處于無限量供給狀態(tài)，走掉一批還會新來一批，過量涌進的結(jié)果是造成外勞力和本市勞動力之間、外勞力之間的惡性競爭，壓低勞動力價格，導(dǎo)

5、致本市勞動力市場上價格失控，影響勞動者就業(yè)。 （2）嚴重干擾勞動力市場秩序。由于供大于求，正常的務(wù)工渠道無法實現(xiàn)供求之間的平衡，針對過剩的外勞力供給，本市產(chǎn)生了大量非法勞務(wù)中介機構(gòu)，這些機構(gòu)抓住外來人員急于尋找工作的心態(tài)，利用私營企業(yè)、個體工商戶減少成本的動機，靠“一桌一椅一電話”，非法中介外來人員，不但嚴重損害外來人員的合法權(quán)益，造成社會隱禍，而且嚴重干擾勞動力市場正常運行。 （3）影響本市城市建設(shè)、社會治安和市容市貌。據(jù)第五次人口普查統(tǒng)計，本市人口密度高達2588人/平方公里，是北京市的3.1倍，天津市的2.9倍，全國平均數(shù)的19.9倍，高居全國之首。中心城區(qū)人口更密，每平方公里達到239

6、44人，其中黃浦區(qū)46296人，盧灣區(qū)40859人，比紐約曼哈頓地區(qū)、巴黎市區(qū)高3000多人，比東京都市區(qū)高1萬多人。人口的過度集中，加大了城市基礎(chǔ)建設(shè)和管理的難度。本市一些市容市貌“臟亂差”的地區(qū)，往往是外來人員的聚集地，這些場所由于管理薄弱，往往滋生出各種違法亂紀的現(xiàn)象，比如制販假、刑事犯罪等，嚴重影響社會治安和社會穩(wěn)定。 二、當(dāng)前外勞力管理體制的利弊分析 當(dāng)前外勞力管理可分為三大塊，一是人事行政部門，主要管理本科以上學(xué)歷、中級以上職稱人員；二是建筑行政部門，主要管理外省市建筑成建制進滬施工隊伍；三是勞動保障行政部門，主要管理單位用工及散落在城市社區(qū)的就業(yè)人員。由于勞動保障行政部門管理面最

7、廣、人數(shù)最多，也最具有代表性，這里僅對其管理體制作出討論。 經(jīng)過近十年的積累，上海勞動保障系統(tǒng)已基本建立起了以就業(yè)證管理為核心、勞動合同和勞務(wù)合同雙軌制管理為主要內(nèi)容的外勞力管理體制，出臺了上海市單位使用外地勞動力管理規(guī)定、外地駐滬勞務(wù)輸出辦事機構(gòu)管理試行辦法、關(guān)于進一步加強本市外來人員就業(yè)管理的意見等一套較為完善的法律法規(guī)體系和立法機制，形成了較好的制度環(huán)境。但是，已建立起來的制度系統(tǒng)在實施上卻并不完全到位，而出現(xiàn)所謂“規(guī)則空置”現(xiàn)象。分析起來，可能主要有以下原因： （一）管理目標定位 當(dāng)前，開展外勞力管理的根本原則是“本市勞動力優(yōu)先就業(yè)”，也就是說，管理外勞力的主要目的是為了外勞力不影響本

8、市勞動力就業(yè)。從本市嚴峻的就業(yè)形勢看，這是一個必需的、正確的決策方向。但在操作層面上，由于外勞力已經(jīng)達到了龐大的規(guī)模，在不能與本市勞動力管理并軌的情況下，其本身的就業(yè)程式和規(guī)則也需要有一套約束機制和一個管理模式。這樣，自覺不自覺中，本市外勞力管理形成了“促進本市勞動力就業(yè)”、和“促進外勞力規(guī)范、有序就業(yè)”的雙重管理目標，且政府部門往往對本市勞動力就業(yè)強調(diào)的比較多，操作中“促進本市勞動力就業(yè)”的目標明顯優(yōu)于“促進外勞力規(guī)范、有序就業(yè)”而成為首要管理目標。 然而，本市的客觀現(xiàn)實是，本市勞動力由于觀念、收入、上班路程、工作強度等一系列原因，對“本市勞動力優(yōu)先”政策下派生的就業(yè)崗位并不十分珍惜。在“單

9、位需要招聘外勞力的，必須先到本市公益性職業(yè)介紹所”政策實施的前兩個月（這兩個月沒有規(guī)定單位必須從應(yīng)聘人員中錄用相應(yīng)比例），單位上網(wǎng)招聘17476多個崗位，只有1171多個本市勞動力前來報名，最后單位僅錄用9人這一事例，從某個側(cè)面說明了這一問題。同濟大學(xué)等單位也反映，現(xiàn)在使用外勞力的崗位換了本市勞動力，做不了一個月準“跑人”，也是這一結(jié)果的體現(xiàn)。從外勞力結(jié)構(gòu)看，部分工作并不沖突。如果這種管理目標造成的結(jié)果僅僅是很少的本市勞動力替代了外勞力，也沒什么可爭議的，問題在于多年來對這一目標的堅持，造成外勞力管理的無序和混亂。按今年發(fā)放就業(yè)證的最新數(shù)據(jù)85萬外勞力計算，納入勞動保障行政部門管理的外勞力只占

10、全市外勞力總數(shù)的30%，即使扣除人事和建筑部門“割掉”的兩塊兒，管理人數(shù)也只占應(yīng)納入管理數(shù)的50%。 （二）“條塊結(jié)合”的管理體制 “條塊結(jié)合”產(chǎn)生的主要問題是實施一體化的“就業(yè)證”規(guī)范管理要求與縱向管理職能分工的不整合。“就業(yè)證”作為勞動保障部門實施規(guī)范化外勞力管理的基本手段之一。按照規(guī)定，來滬“打工者”在找到工作單位后，單位必須在15天內(nèi)為“打工者”申領(lǐng)“就業(yè)證”，繳納外勞力管理費等相關(guān)費用。這種管理辦法的基本制度安排，實施的基本條件是必須實施網(wǎng)絡(luò)式的管理，實現(xiàn)相關(guān)功能的一體化。但是，目前勞動保障部門的“條條”和“塊塊”關(guān)系，摻合著部分部門利益，卻一定程度上造成了功能分割，使得制度執(zhí)行的連

11、續(xù)性被阻斷。 本市外勞力管理系統(tǒng)在市和區(qū)縣兩級政府領(lǐng)導(dǎo)下，主要由三部份構(gòu)成，第一是市勞動保障局，第二是區(qū)縣勞動局，第三是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動服務(wù)所或辦事處。三部份的基本關(guān)系是，市勞動保障局對區(qū)縣勞動局為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，而無直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動服務(wù)所則隸屬街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在業(yè)務(wù)上完全獨立。而在各部份之間的管理權(quán)限上也有劃分，市局管理市屬大型企業(yè)，區(qū)縣局管理區(qū)縣屬企業(yè)和屬地內(nèi)市屬企業(yè)（后者2001年由市委托區(qū)縣操作），街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)所則受區(qū)縣委托管理散落在社區(qū)的就業(yè)人員。這樣一種管理權(quán)限分割的局面嚴重制約了制度的操作，無法形成與外勞力強流動性相適應(yīng)的運轉(zhuǎn)有序的管理系統(tǒng)，也使得勞動保障管理部門

12、一方面難以實現(xiàn)常規(guī)化的規(guī)范管理，另一方面又難以實現(xiàn)政府職能部門應(yīng)有的市場宏觀調(diào)控，直接表現(xiàn)是制度實施的軟弱和效率低下。勞動監(jiān)察中多次發(fā)現(xiàn)，用工單位存在外勞力“少報多用”、“收費不發(fā)證”現(xiàn)象，如2001年6月外勞力專項監(jiān)察統(tǒng)計，所檢查的1712戶使用外勞力單位中，存在各種問題的730戶，占檢查單位總數(shù)的42%；實際使用外勞力79395人，其中經(jīng)批準使用的53871人，占實際使用人數(shù)的68%；未辦理就業(yè)證（或正在申請辦理）人數(shù)34000多人，占批準使用總數(shù)的63%；擅自招用（含少報多用）外地勞動力7468人，占總數(shù)的10%。 （三）雙重目標下政府主導(dǎo)型管理方法 從以上分析也可以看出，在雙重約束下目

13、標下，本市外勞力管理表面上十分強調(diào)市場的調(diào)節(jié)、調(diào)控作用，但實際上還是主要以政府強制性規(guī)定，如部分工種限制使用外勞力、上網(wǎng)招聘必須在本市應(yīng)聘人員中錄用相應(yīng)比例等為主要約束手段，法律和經(jīng)濟手僅能稱作輔助手段，這里，我們將這種管理辦法簡稱為“政府主導(dǎo)型管理”。 在我國社會尚處在轉(zhuǎn)型階段，社會主義市場經(jīng)濟制度、經(jīng)濟秩序尚處在建設(shè)過程中，且中西部發(fā)展十分不平衡的前提下，相對發(fā)達的東部沿海地區(qū)適當(dāng)采用行政手段宏觀調(diào)控外勞力，是政府必要的選擇。但是，隨著經(jīng)濟改革的深入和加入WTO，市場將會越來越開放，市場機制將在資源配置中發(fā)揮越來越大的作用，勞動力資源作為勞動力市場的重要組成部分，流動將是不可阻撓的趨勢。政

14、府主導(dǎo)型管理外勞力管理的結(jié)果，要么是花費巨額成本，要么是“規(guī)則空置”，管理效率低下。北京、上海等省市原來普遍推行的工種分類管理辦法落空，便是證明。今年本市將工種分類管理壓縮為控制五類工種使用外勞力后，效果稍微好了一點兒，但據(jù)實地考察，除非有組織地進行頂崗，清退外勞力的崗位真正被本市勞動力頂上去的，并非象想象的那么樂觀。 三、加強外勞力管理與控制的思考 （一）重新思考和設(shè)置管理目標 考慮上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度大、下崗失業(yè)人員較多的現(xiàn)實，外勞力管理應(yīng)當(dāng)“促進外勞力規(guī)范、有序就業(yè)”和“促進本市勞動力優(yōu)先就業(yè)”雙重目標舉頭并進，但在兩個目標的優(yōu)先順序上可以做適當(dāng)調(diào)整，應(yīng)該把“促進外勞力規(guī)范、有序就業(yè)”放

15、在首位，在把外勞力“管好”的基礎(chǔ)上來考慮通過“騰崗”、“清崗”促進本市勞動力就業(yè)，從而實現(xiàn)把外勞力“管住”的最終目標。這樣做起碼可以避免以下兩個問題： 一是避免怕影響本市勞動力就業(yè)而放棄外勞力管理機會。前幾年本市外勞力管理人數(shù)一直徘徊在35萬左右，遠比北京和廣州管理的人數(shù)少，最深刻的原因恐怕就在于此。今年初將管理目標向擴大外勞力覆蓋面調(diào)整后，收到了初步效果，但尚未從根本上扭轉(zhuǎn)管理局面。 二是避免影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。先“促進外勞力規(guī)范、有序就業(yè)”，摸清外勞力就業(yè)的情況，然后根據(jù)本市勞動力的崗位需求，一個一個地清退，確保企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營崗位上有工人，是促進雙重管理目標有效實施的唯一途徑。今年本市

16、對就業(yè)困難對象進行摸底，全面調(diào)研他們的崗位需求，年底對“五類禁止使用外勞力崗位”清退工作進行調(diào)整，允許先有“頂崗人”后清退等舉措，都是非常好的方向，為調(diào)整外勞力管理目標打下了的基礎(chǔ)。 （二）管理中心進一步下移，充分發(fā)揮基層管理力量的作用 根據(jù)管理工作需要，從去年開始，本市已經(jīng)把部分市屬單位委托給區(qū)縣勞動部門管理，但從政策規(guī)定看，區(qū)縣屬用工單位的管理權(quán)限并沒有下移，依然掌握在區(qū)縣勞動部門手中。在這種制度安排下，要實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，一個思路是無限量增加區(qū)縣勞動部門外管力管理力量，另一個思路是將管理權(quán)限適當(dāng)下放給街鎮(zhèn)。目前，區(qū)縣外勞力管理部門多的十幾人，少的只有二三人，無限量增加管理人員因受到機構(gòu)改革

17、等一系列政策性因素限制，顯然是不可能的，那么唯一的選擇只有將管理權(quán)限適當(dāng)下放，把大量具體的事務(wù)性工作交給基層同志，市和區(qū)縣勞動部門主要負責(zé)制訂“游戲規(guī)則”和監(jiān)督“游戲規(guī)則”的實施。這樣做，將會有利于外勞力管理工作效率和質(zhì)量進一步提高。部分地域比較大的區(qū)縣，如浦東新區(qū)、閔行將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)下放給街鎮(zhèn)管理，充分發(fā)揮街鎮(zhèn)社區(qū)保安隊勞動監(jiān)督分隊的作用，已經(jīng)收到了比較明顯的效果。 當(dāng)然，在將一般權(quán)力下放和充分調(diào)動基層工作靈活性和積極性的同時，要加強監(jiān)督和獎罰機制，這樣才能做到效率和公平兼顧。 （三）建設(shè)市場，完善法規(guī)，逐步建立市場主導(dǎo)型的管理機制 經(jīng)過20多年的改革開放，對外來勞動力，沿海城市無論承認與否，都

18、必須真正將他們視為社會結(jié)構(gòu)的有機群體，而不是視作“招之即來，揮之即去”的邊緣群體，這樣，一個更具開放性和吸納能力的勞動力大市場體系，是保證本市城市社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的必備條件。 特別是隨著入世以后政府職能的轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)從側(cè)重管理到更多地提供服務(wù)，在勞動力市場上也同樣如此。比如當(dāng)前在政府控制下提供勞動力供需渠道就存在明顯不足，因為沒有完全開放的外勞力市場，企業(yè)無法及時地對希望招用的外勞力進行對比、挑選，對有就業(yè)需求的外勞力來說，因處于信息不完全的劣勢地位，就業(yè)時也十分較盲目，雙方交易成本都很高。而從世界發(fā)達國家的歷程看，經(jīng)濟發(fā)展是不能承受一個自由放任的無序市場所帶來的高結(jié)構(gòu)成本的，而要求一個規(guī)則明晰、運行規(guī)范的有序市場。 因此