國家公園與國家公園體系：美國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的借鑒

1、國家公園與國家公園體系：美國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的借鑒 楊  銳  1.美國國家公園與國家公園體系的基本情況  “國家公園”概念一般認(rèn)為是由美國藝術(shù)家喬治·卡特林(Geoge Catlin)首先提出的。1832年，在去達(dá)科他州旅行的路上，他對美國西部大開發(fā)對印第安文明、野生動植物和荒野的影響深表憂慮。他寫到“它們可以被保護(hù)起來，只要政府通過一些保護(hù)政策設(shè)立一個大公園一個國家公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”。1872年，在美國很多仁人志士的努力下，美國國會批準(zhǔn)建立了世界上第一個國家公園黃石國家公園。  國家公園與國

2、家公園體系在美國是相互聯(lián)系的兩個概念。國家公園是指面積較大的自然地區(qū)，自然資源豐富，有些也包括些歷史遺跡。禁止狩獵、采礦和其他資源耗費(fèi)型活動。美國的國家公園多數(shù)位于西部，現(xiàn)有54個，面積約20萬平方公里。數(shù)量上僅占國家公園體系總數(shù)的14%，但面積卻占到總占地面積的60%。美國的國家公園體系則是指由美國內(nèi)政部國家公園管理局管理的陸地或水域，包括國家公園、紀(jì)念地、歷史地段、風(fēng)景路、休閑地等。美國國家公園體系目前包括20個分類,379個單位（表1）?？傉嫉孛娣e33.74萬平方公里，占美國國土面積約3.64%。每年接待的游客接的三億人次,2000年財(cái)政預(yù)算為20億美元。 表1 美國國家公園體系分類一覽

3、表分類名稱（中文）分類名稱（英文）數(shù)量國際歷史地段International Historic Site      1國家戰(zhàn)場National Battlefields     11國家戰(zhàn)場公園National Battlefield Parks      3國家戰(zhàn)爭紀(jì)念地National Battlefield Site      1國家歷史地段National Historic Sites &

4、#160;   77國家歷史公園National Historical Parks     38國家湖濱National Lakeshores      4國家紀(jì)念戰(zhàn)場National Memorials     27國家軍事公園National Military Parks      9國家紀(jì)念地National Monuments     73國家公園N

5、ational Parks     54國家景觀大道National Parkways      4國家保護(hù)區(qū)National Preserves     54國家休閑地National Recreation Areas     19國家保留地National Reserve      2國家河流National Rivers    &#

6、160; 6國家風(fēng)景路National Scenic Trails      3國家海濱National Seashores     10國家野生與風(fēng)景河流National Wild and Scenic Rivers      9其他公園地Parks (other)     11總計(jì)（截止1998年11月）TOTAL（by 11/1998）    379  

7、0;  美國國家公園體系的管理者為內(nèi)政部國家公園管理局。該局成立于1916年，現(xiàn)有永久雇員15729人、季節(jié)性雇員5548人、志愿人員90000人。工作人員所涉及的職業(yè)種類達(dá)288種之多。  2美國國家公園體系發(fā)展的六個階段  第一階段為萌芽階段(1832-1916)。十九世紀(jì)初，美國藝術(shù)家、探險(xiǎn)家等有識之士開始認(rèn)識到西部大開發(fā)將對原始自環(huán)境造成巨大威脅，同時頗有勢力的鐵路公司也發(fā)現(xiàn)了西部荒野作為旅游資源開發(fā)的潛在價值。于是保護(hù)自然的理想主義者和與強(qiáng)調(diào)旅游開發(fā)的實(shí)用主義者一拍即合，聯(lián)合起來共同反對伐木、采礦、修筑水壩等另外類型的實(shí)用主義者，并最終成功說服國會立法建

8、立了世界上第一個國家公園。十九世紀(jì)末，美國公眾又開始關(guān)注史前廢墟和印地安文明的保護(hù)問題，從而導(dǎo)致國會于1906年通過了古跡法授權(quán)總統(tǒng)以文告形式設(shè)立國家紀(jì)念地。  第二階段為成型階段(1916-1933)。截至1916年8月，內(nèi)政部共轄14個國家公園和21個國家紀(jì)念地，但沒有專門機(jī)構(gòu)管理它們，保護(hù)力度十分薄弱。國家公園重新面臨著資源開發(fā)的巨大壓力。這種情況下，馬瑟（Stephen Tyng Mather）成功籌建了國家公園管理局，并制訂了以景觀保護(hù)和適度旅游開發(fā)為雙重任務(wù)的基本政策。同時積極幫助擴(kuò)大州立公園體系以緩解國家公園面臨的旅游壓力，并在美國東部大力拓展歷史文化資源保護(hù)方面的工作

9、。從而使美國國家公園運(yùn)動在美國全境基本形成體系。  第三階段為發(fā)展階段(1933-1940)。1933年對美國國家公園體系來講是又一個十分重要的年份，在這一年富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)簽署法令將戰(zhàn)爭部、林業(yè)局等所屬的國家公園和紀(jì)念地，以及國家首都公園劃歸國家公園管理局管理，極大增強(qiáng)了國家公園體系的規(guī)模，尤其是國家公園管理局在美國東部的勢力范圍。同時隨著羅斯福新政的展開，國家公園管理局與公民保護(hù)軍團(tuán)(CCC)配合，雇傭了成千上萬的年輕人在國家公園和州立公園內(nèi)完成了數(shù)量眾多的保護(hù)性和建設(shè)性工程項(xiàng)目，這些項(xiàng)目對國家公園體系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。同時1935年和1936年分別通過的歷史地段法和

10、公園、風(fēng)景路和休閑地法盡一步增強(qiáng)了國家公園管理局在歷史文化資源和休閑地管理方面的力度。  第四階段為停滯與再發(fā)展階段(1940-1963)。這一階段包括了二戰(zhàn)期間的停滯時期和戰(zhàn)后由于旅游壓力迅速發(fā)展時期。二戰(zhàn)期間國家公園體系的經(jīng)費(fèi)和人員急劇減少，但國家公園管理局卻成功地抵制了軍事飛機(jī)制造業(yè)，水電業(yè)等開發(fā)公園內(nèi)自然資源的蠻橫要求。戰(zhàn)后由于國家公園的游客大增，旅游服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足，國家公園管理局啟動了“66計(jì)劃”，即從1956年起，用10年時間，花費(fèi)10億美元徹底改善國家公園的基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施條件?！?6計(jì)劃”在滿足游客需求方面是成功的，但在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面考慮不足，被保護(hù)主義者們

11、批評為過度開發(fā)。  第五階段為注重生態(tài)保護(hù)階段(1963-1985)。二十世紀(jì)六十年代以前，美國國家公園管理局保護(hù)的僅僅是自然資源的景觀價值，而對資源的生態(tài)價值沒有充分認(rèn)識，因此在公園動植物管理中犯了很多嚴(yán)重的錯誤，如在公園內(nèi)隨意引進(jìn)外來物種等。隨著美國環(huán)境意識的覺醒，在學(xué)術(shù)界和環(huán)保組織的壓力下，國家公園管理局在資源管理方面的政策終于向保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)方面做出了緩慢但重要的調(diào)整。如不再對觀賞型野生動物進(jìn)行人工喂養(yǎng)，逐步消滅外來樹種等。  第六階段為教育拓展與合作階段(1985年以后)。國家公園的教育功能在1985年以后得到了進(jìn)一步強(qiáng)化，在教育硬件設(shè)施方面進(jìn)行了較大規(guī)模的建設(shè)，在

12、人員配備、資金安排等方面優(yōu)先考慮。使國家公園體系成為進(jìn)行科學(xué)、歷史、環(huán)境和愛國主義教育的重要場所。由于里根以后的幾屆政府不斷壓縮國家公園管理局的人員和資金規(guī)模，因此這一時期的另一趨勢是國家公園管理局開始強(qiáng)調(diào)和其他政府機(jī)構(gòu)、基金會、公司和其他私人組織開展合作。  3美國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的借鑒  國家公園運(yùn)動在不同國家有著不同的社會與文化背景，但作為一項(xiàng)國際性運(yùn)動，它們又有著許多共通之處。其中很重要的一點(diǎn)就是它們所需要處理的矛盾與關(guān)系基本相同。這些矛盾與關(guān)系包括：資源保護(hù)與旅游發(fā)展之間的關(guān)系；中央政府與地方政府之間的關(guān)系；國家公園用地與周邊土地之間的關(guān)系；不同政府部門之間的關(guān)系；立法機(jī)

13、構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體之間的關(guān)系；管理者與經(jīng)營者之間的關(guān)系以及國家公園管理機(jī)構(gòu)與民間保護(hù)團(tuán)體之間的關(guān)系。美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也就是處理這些關(guān)系時的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。  遺產(chǎn)保護(hù)中的最主要的矛盾是保護(hù)與利用之間的矛盾，而保護(hù)與利用都是依靠管理這個手段來實(shí)現(xiàn)的。這時管理者的自身定位，將直接影響到遺產(chǎn)保護(hù)的最終效果。美國國家公園的管理者將自己定位于管家或服務(wù)員的角色(steward)，而不是業(yè)主(owner)的角色。它們認(rèn)為國家遺產(chǎn)的繼承人是當(dāng)代和子孫后代的全體美國公民，管理者對遺產(chǎn)只有照看和維護(hù)的義務(wù)，而沒有隨意支配的權(quán)利。這種遺產(chǎn)保護(hù)中的倫理觀念，在我國的遺產(chǎn)保護(hù)中應(yīng)予以提倡。中國的國家遺產(chǎn)是全中國

14、人民以及后代子孫的共同財(cái)富，中國的世界遺產(chǎn)是中國人民以及世界人民的共同財(cái)富。任何個人、單位或地方政府都沒有資格、也沒有任何理由竊取遺產(chǎn)的繼承權(quán)，任何管理政策和建設(shè)行為都要站在全體國民和子孫后代的立場上去權(quán)衡和取舍。  美國的遺產(chǎn)保護(hù)建立在較為完善的法律體系之上，幾乎每一個國家公園都有獨(dú)立立法，美國國家公園管理局的設(shè)立及其各項(xiàng)政策也都以聯(lián)邦法律為依據(jù)。20多部聯(lián)邦法律，幾十部規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行命令保證了美國國家公園作為國家遺產(chǎn)在聯(lián)邦公共支出中的財(cái)政地位，也避免了美國國家公園管理局與林業(yè)局、戰(zhàn)爭部等之間的矛盾。我國正在建立健全社會主義法制體系，將國家遺產(chǎn)的保護(hù)納入法制軌道是有效保護(hù)國家遺產(chǎn)

15、的長遠(yuǎn)之計(jì)。全國人大與政協(xié)在國家遺產(chǎn)保護(hù)中的作用是非常重要的。呼吁盡快出臺中華人民共和國自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)法，將其作為國家遺產(chǎn)保護(hù)的總法。并以總法為依據(jù)，建立、完善、協(xié)調(diào)、充實(shí)有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國家重點(diǎn)文物保護(hù)單位等的保護(hù)管理?xiàng)l例、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。  1965年美國國會通過了特許經(jīng)營法，要求在國家公園體系內(nèi)全面實(shí)行特許經(jīng)營制度，即公園的餐飲、住宿等旅游服務(wù)設(shè)施向社會公開招標(biāo)，經(jīng)濟(jì)上與國家公園無關(guān)。國家公園管理機(jī)構(gòu)是純聯(lián)邦政府的非盈利機(jī)構(gòu)，專注于自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理，日常開支由聯(lián)邦政府撥款解決。特許經(jīng)營制度的實(shí)施，形成了管理者和經(jīng)營者角色的分離，避免了重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)的

16、弊端。建議國務(wù)院選擇一、兩個國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)作為試點(diǎn)，由中央政府而不是地方政府直接管理，并試行特許經(jīng)營等先進(jìn)的管理制度，取得經(jīng)驗(yàn)后向其他國家自然文化遺產(chǎn)地推廣。  美國的國家公園和州立公園分工明確，國家公園以保護(hù)國家自然文化遺產(chǎn)，并在保護(hù)的前提下提供全體國民觀光機(jī)會為目的；州立公園主要為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┬蓍e度假場所，允許建設(shè)較多的旅游服務(wù)設(shè)施。州立公園體系的建立既緩解了美國國家公園面臨的巨大旅游壓力，又滿足了地方政府發(fā)展旅游、增加財(cái)政收入的需要。這一經(jīng)驗(yàn)對我們的啟示是：嚴(yán)格限制我國國家遺產(chǎn)地內(nèi)的旅游服務(wù)設(shè)施，尤其要將住宿、度假設(shè)施減少到最低限度；同時在稅收、政策和技術(shù)等層面支持省級風(fēng)景

17、名勝區(qū)的建立；鼓勵在國家遺產(chǎn)地邊界以外的地區(qū)建立各級旅游度假區(qū)，通過對游客的分流減輕國家遺產(chǎn)地的旅游發(fā)展壓力。  科學(xué)的規(guī)劃決策系統(tǒng)是保證國家遺產(chǎn)有效管理的有力工具，這一方面美國也積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，如用地管理分區(qū)制度、公眾參與、環(huán)境影響評價、總體管理規(guī)劃 實(shí)施計(jì)劃 年度報(bào)告三級規(guī)劃決策體系等等。我國目前在遺產(chǎn)地規(guī)劃決策方面與先進(jìn)國家的差距較大，主要表現(xiàn)在規(guī)劃的可操作性不夠、決策過程科學(xué)性不夠、公眾參與強(qiáng)度不夠等。學(xué)術(shù)界應(yīng)與相關(guān)政府部門通力配合，盡快充實(shí)完善有關(guān)遺產(chǎn)保護(hù)管理方面的規(guī)范、指南、制度和其他政策性文件，最終形成符合我國實(shí)際的、切實(shí)有效的規(guī)劃與決策體系。  美國在

18、遺產(chǎn)保護(hù)中的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)幾乎一樣多。美國國家公園管理局由于在二十世紀(jì)六十年代以前不重視科學(xué)研究的作用，對國家公園內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)造成了相當(dāng)大的破壞。例如在黃石等國家公園內(nèi)大肆獵殺土狼等食肉類動物以增加鹿、野牛等觀賞性動物的數(shù)量；引進(jìn)外來樹種進(jìn)行所謂風(fēng)景林培育等，這些做法對國家公園的生態(tài)系統(tǒng)甚至對其風(fēng)景美學(xué)價值都帶來了不可彌補(bǔ)的損失，遭到了嚴(yán)厲批評。國家遺產(chǎn)的保護(hù)與管理是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，美國的教訓(xùn)提醒我們，在遺產(chǎn)保護(hù)過程中要形成制度以聽取生態(tài)專家和文物保護(hù)專家的意見，逐步消除遺產(chǎn)管理中的隨意性、粗放性和盲目性。  自然與文化遺產(chǎn)地不能脫離它所處的周邊環(huán)境，“雞窩里面飛不出金鳳凰”。美國在這一方面的教訓(xùn)也不少。美國國家公園管理局在很長時間內(nèi)只是關(guān)注公園內(nèi)部的管理事務(wù)，沒能及早參與處理國家公園外圍環(huán)境中存在的問題，給國家公園邊界內(nèi)遺產(chǎn)的保護(hù)造成了極大隱患。我國的遺產(chǎn)地保護(hù)中也存在著類似問題，程度甚至比美國更為嚴(yán)重。解決這一問題，有賴于我國的遺產(chǎn)管理者和規(guī)劃者們積極參與遺產(chǎn)周邊地區(qū)的規(guī)劃決策事務(wù)，利用行政、資金、稅收、教育等手段盡量減少外圍環(huán)境對遺產(chǎn)地的不利影響。  美國國家公園管理局曾在20世紀(jì)70年代做過一個龐大的國家公園體系規(guī)劃，后因無法操作而不了了之。由于國家